国外治理理论研究：进程与争鸣

作者：田　凯 黄　金  责任编辑：中农网  信息来源：《政治学研究》  发布时间：2017-02-21  浏览次数： 6952次

【摘　要】治理理论是国际社会科学领域重要的跨学科理论思潮。本文系统梳理了二十余年来国外治理理论的发展脉络、研究主题及主要论争。治理理论的核心是：以政府为主体、以纵向命令控制为特征的传统层级制治理模式，已经无法应对政府面临的各种危机，因此，国家应该进行分权化和去中心化改革，让市场、社会组织等多元主体更多地参与公共事务。基于对国家作用的不同理解，治理理论分为国家中心论和社会中心论两种不同的理论主张。治理理论在概念和论证逻辑上具有模糊性，还不是一个成熟的理论范式。该理论的进一步发展需要处理好理论思辨与实证研究、宏观研究与徵观研究、定性研究与定量研究、静态分析与动态分析之间的关系。

【关键词】治理；伙伴关系；网络化治理

一、治理理论的发展：从旧治理到新治理

20世纪90年代以来，“治理"(governance)一词逐渐频繁出现于政治学、公共行政学、经济学、社会学、法学等诸多学科之中。治理一词的流行，与民主化、全球化浪潮是分不开的。国际货币基金组织、世界银行等国际组织在许多国家和地区推行政治改革，并以此作为提供经济援助的条件。为了避免政治改革这一提法在意识形态上的敏感性，国际组织选择了“治理”这一替代性用语。同时，这一时期国际社会的发展遇到了全球气候变暖、跨国有组织犯罪等诸多共同难题，这些问题需要各国协调起来进行应对。在这一背景下，国际学术界对不存在一个权威主体的间题解决方式产生了浓厚的兴趣，治理一词开始作为具有特殊内涵的学术名词在国际关系的著作中出现。著名学者詹姆斯.N.罗西瑙(J ames N.Rosenau)将没有权威主体的问题解决方式称为“没有政府的治理"(governance without govern ment)。他认为治理就是在没有强权力的情况下，各相关行动者克服分歧、达成共识，以实现某一共同目标，统治是依靠正式权力，而治理则依赖基于共同目标的协商与共识。

与此同时，治理一词也渗透到了政治学与公共行政学领域。政治学与公共行政学话语体系下的治理可以分为旧治理(old governance)与新治理(new governance)两个发展阶段。格里·斯托克(Gerry Stoker)认为，传统意义上的“治理”与“统治”是同义词，旧治理与统治在本质上没有差别。。克里斯·托尔夫森(Chris Tollefson)、安东尼·齐托(Anthony Zito)和弗雷德·盖尔(Fred Gale)也指出，在政治学的正统里，治理是“政府做什么”“政治统治的方法和行动”的同义词。随着福利国家的衰落、公民社会的成长以及政府不可治理性的增加，以罗兹(Rhodes,R.A.W.)为代表的学者认为，传统依赖于自上而下层级体制的统治方式巳经过时，而现实中通过网络方式的治理越来越多，这是一种新的治理方式。为了把“治理”这一概念与以往的“统治”概念区分开来，一些学者还特意在治理前贴上不同的标签，即新治理(new governance)。

在罗兹看来，治理是依靠网络的治理，其主要特征有：第一，组织间的相互依赖。治理改变了国家权力的边界，它意味着公共部门、私人部门与第三部门之间的界限变得模糊。第二，网络成员之间的持续性互动。各成员之间存在着共同的目标，为了实现这一目标，他们需要进行资源的交换。第三，博弈性互动。这种互动根植于信任，并受到网络成员共同协商认可的规则约束。第四，治理网络具有不受国家权力控制的高度自主权。治理网络是一种自组织形式，不需要对国家权力负责。奥利·洛贝尔(Orly Lobel)认为，治理具有多元性、竞争性、透明性、参与性与分权化等价值主张，而这些都与统治的价值体系有所不同。

现有的关于治理的研究主要有国家中心(state-centric)与社会中心(society-centric)两种不同路径。在国家中心论者看来，统治所依赖的是自上而下的政府机构及其权力，但治理与此不同，治理是政府通过伙伴关系，把社会中其他行动者吸纳到公共事务的管理中来。但是，这种路径仍然强调政府权力对伙伴关系的主导与规制作用，政府是公共利益的最佳代言人。而在社会中心论者看来，治理依靠社会各行动者的自主协商，政府应该与其他非政府部门一样，是一个普通的参与者，而不应该依靠权力来对这种公私关系进行主导。公私部门各种正式或非正式的互动关系，促成了不同的网络治理形态。“社会中心的研究路径似乎更接近治理的本质，尤其是在需要解决全球性问题时，由于国际社会尚不存在一个对各主权国家进行强制的权力机构，所以国家中心的治理路径显然不能很好地解决这些国际问题，而社会中心的治理路径则适用于国家之间、地方政府之间、组织之间等多个层次。"

在治理理论的发展中，无论是遵循国家中心论的学者还是遵循社会中心论的学者，都尝试性地对治理进行了定义。例如埃里克·克利因(Erik Klijn)、布雷姆·斯坦因(Bram Steijn)和朱里恩·埃德兰博斯(Jurian Edelenbos)认为，治理是政府通过分权方式来运一行个多元行动者参与的网络。在研究与制定治理指标方面颇具影响力的学者丹尼尔·考夫曼(D a nie l Ka ufm a n n)、阿尔特·克雷(Aa rt Kra ay)和马西莫·马斯特鲁奇(Ma ssim o Ma stru zzi)则将治理定义为一个国家权力运行的传统与制度，包括政府是如何产生的、政府执行政策的能力等应弗朗西斯·福山(F ra nc is Fukuyama)认为，治理是政府制定并实施规则的能力以及提供公共服务的能力。显然，这三个定义是遵循国家中心的研究路径。也有一些学者持社会中心的观点。例如菲利普·施米特(P h ilip p e S c h m itt e r)认为，治理是一种解决问题与冲突的方法或机制，在这一方法或机制中，各行动者借助相互协商与合作来达成政策的制定与执行。治理的结构安排是水平的，各个公私部门行动者在地位方面没有差异，同时，该治理网络的可进入性强。

可见，治理理论尚在发展中，没有形成一个准确且被普遍接受的定义，基于此，吉尔特·鲍克尔特(Gee rt Bouc ka e rt)将治理理论称为“学术迷雾"(academic fog)。不过，我们可以尝试从分歧中寻找共识。“虽然学术界对治理的定义存在诸多争论，但有一点已经达成共识，即治理代表了公私部门界限的模糊。治理结构的生成与治理机制的运行，不再仅依赖于政府的权威，而是社会中各行动者互动的结果。”斯托克认为，治理的本质在于，它不是仅仅依赖于政府的权力资源来进行治理。他提出了关于治理的五个著名论点：治理包括一系列复杂的机构与行动者，它们不仅限于政府；治理理论意识到在处理社会问题与经济问题时，存在着边界与责任方面的模糊性；治理理论认为集体行动所涉及的各个机构之间存在着权力依赖；治理是网络中各个行动者的自主自治；治理理论认为，政府在处理问题时，关键不是依靠基于权力的命令或权威，而是需要运用新的工具和技术来进行掌控与引导。

二、治理理论的主要论题

（一）公私伙伴关系

公私伙伴关系是治理的核心要素，也是治理区别于统治的重要特征。海伦·沙利文(H el e n S u lli va n)和克里斯·斯凯奇指出，“公私伙伴关系是一种半自主的组织机制，借助这一机制，政府、私人部门、志愿组织等参与到不同层次公共政策的辩论、协商与制定中来。听"德里克.w.布林克霍夫(De ri c k W.B ri n k e rho ff)和珍妮弗.M. 布林克霍夫认为，相对于政府、市场、公民社会这样的单一行动者而言，公私伙伴关系在资源动员、复杂社会问题的解决等诸多方面具有比较优势。治理的关键是如何在各行动者之间寻求利益与激励的平衡，并将包容性、透明性、平等、责任、效率与效益等价值和规范，整合到公私伙伴关系中来。对于治理的类型，学者们基于不同的视角有不同的理解。现阶段比较有代表性的分类，是分别以公私部门治理能力和话语分析为基础的。克里斯托夫·尼尔(Christoph Knill)和德克·莱曼库尔(Dirk Lehmkuhl)根据公私部门治理能力，将治理划分为四种不同的类型（见表1)。第一，妨碍型的规制(inte rferi ng regulation)：此时政府能力低下，它既不能提供公共物品，也不愿意改变治理结构以将私人部门引入到公共物品的供给中来，甚至还通过权力干预或阻碍等方式制造负外部性，从而使得私人部门活动效率低下。第二，干预型的规制(interventionist regulation)：政府的角色相当强势，几乎渗透并控制着社会治理的方方面面。第三，私人部门的自我规制(private self-regulation)：在这种关系模式下，政府的治理能力低下，而私人部门具有较强的能力并承担了部分公共物品的供给。政府需要做的是对社会的自我规制进行引导，比如对社会的自我规制赋予合法性、促进不同社会行动者的交流与协调等；第四，规制型的自我规制(regu lated self-regulation)：在这种关系模式下，公私部门有着更多的良性互动，具体的合作方式也是多样化的。政府通过给私人部门提供财政支持、授权等方式，激励私人部门参与公共物品的供给。需要强调的是，由于政府拥有其他社会行动者所不具备的权力与资源调配能力，政府需要承担保证公共物品供给的责任。

斯凯奇、内夫迪普·马瑟(Navdee p Mathur)和迈克·史密斯(Mike Smith)认为，在伙伴关系这种元话语(meta-discour se)中，存在着管理主义式话语(managerial discourse)、协商式话语(consociational discourse)和参与式话语(participatory discourse)三种类型应管理主义型伙伴关系在新公共管理运动中得到了较好的发展，它重视管理过程中管理者对一系列管理工具的运用。然而，在这种伙伴关系中，主导权仍然掌握在政府手里，私人部门只是参与者。协商型伙伴关系重视精英政治框架下不同社会行动者之间的合作，主张通过协商来寻求共识。尤其值得注意的是，为了减少决策过程中不同行动者之间的价值冲突，协商型伙伴关系往往会把意识形态方面的价值问题界定为“手段一目的＂的技术性问题。参与型伙伴关系更为民主，它主张把决策权下放给多元行动者。民众对公共决策的参与是参与型伙伴关系必不可少的一部分。

有学者从生命周期的角度研究了公私伙伴关系从形成到延续或终止的过程。维维恩·朗兹(Vivien Lowndes)和斯凯奇认为，伙伴关系的生命周期可以分为四大阶段：第一是前伙伴关系阶段。该阶段的主要特征是社会的自我协调，此时的合作建立在人际关系的基础上，具有非正式性。该阶段的合作在很大程度上取决于相关行动者的关系密切度、相互信任程度以及个体在成本收益方面的理性计算。这种建立在人际信任基础上的合作的不足之处在于，新的行动者和资源难以进入到该网络中去。第二是伙伴关系的产生与巩固阶段。为了使合作具有正式性与可持续性，前伙伴关系的合作需要步入正式的伙伴关系阶段。在这个阶段，各个行动者需要把角色清晰化，明确各自的责任，并通过协商来确立伙伴关系的规则。第三是伙伴关系的项目运作阶段。在该阶段，各行动者间的合作关系有着较为鲜明的市场机制特征，对于项目资金的分配，通常会借用招标、合同等方式来进行。市场机制的引入，有利于增强伙伴关系的灵活性和有效性。需要注意的是，从字面上看，伙伴关系常常意味着共识与合作，但事实上，在伙伴关系中各行动之间仍然存在着较激烈的竞争，所以各个行动者需要随时判定网络中哪些行动者是潜在的竞争者或合作者。这种判断对千小型组织或者志愿部门尤为重要，因为它们自身的资源少、规模小，如果加人一个错误的合作网络，与错误的对象合作，可能会威胁到组织的生存。第四是伙伴关系的终止或延续阶段。当某个合作项目完成后，伙伴关系要么延续，要么终止。一般而言，如果伙伴关系得以延续，通常会基于以下三个理由：在项目的开展中已经建立牢固的关系；基础设施等合作的内容需要持续管理；合作关系的持续有利于某个领域的进一步发展。综合来看，在伙伴关系的不同阶段，层级制、市场与网络发挥着不同的作用。伙伴关系的关键在于综合运用层级制、市场与网络的组织优势，来实现对公共物品的有效供给。

（二）治理的主要模式

治理主要存在网络化治理(network governance)与整体性治理(holistic gove rnance)两种模式。它们侧重点稍有不同，网络化治理侧重于政府与非政府行动者间的合作，而整体性治理则强调政府内部不同部门或不同层级间的合作，但两者在本质上都强调在治理过程中一个行动者与其他行动者进行合作。

1.网络化治理。治理是包含不同行动者的网络的运行过程。治理理论的代表人物罗兹更直截了当地指出，治理就是对网络的管理0 Cl)克利因与朱普·科彭简恩(Joop Koppenjan)也认为，网络化治理有利千解决一系列复杂、动态与相互依赖的公共难题，它改变了新公共管理的理念与实践，并促成了新公共治理(new public governance)这一新理论范式的产生。迈克尔·豪利特(Michael Howlett)和M·拉米什(M.Ramesh)指出，现实社会中存在着政府、市场与公民社会这三大行动者，这些行动者之间有着诸多治理关系，如政府与企业之间互动产生的市场治理、政府与非政府部门之间互动产生的公民社会治理、企业与非政府部门之间互动产生的私人治理，而网络化治理则囊括并整合了以上这三种治理类型。

网络化治理之所以如此重要，是因为它与市场机制、层级制相比，有着自己的特点与优势（见表2)。

简·库伊曼(Jan Kooiman)提出，网络化治理可以分为三个层次。第一层次是根据已有的规则来进行日常管理；第二层次是改变治理的规则安排与制度环境，以满足不同利益群体的需求；第三层次是元治理(meta-governance),即找到治理的内在原则，并判断治理的措施与这些内在原则是否匹配应在实践中，“网络化治理可采取激活(activation汃协调配合(orchestrate)和调节(modula tion)三个技巧。"®激活即政府劝说、引导行动者参与到网络中来；协调配合是指政府通过沟通、讨价还价等方式，使得各行动者更好地相处，从而使网络的运行更为有效；调节是指政府综合运用奖励与惩罚措施，对网络中各行动者的行为进行调整。

沃尔特.J.M.•基克尔特(Walter J.M.Kickert)总结了网络化治理理论中存在的工具主义、互动主义与制度主义三种分析视角。工具主义视角的核心是“掌舵"'关注的核心问题是，在网络中各行动者均具备掌舵能力的前提下，一个行动者如何才能对其他行动者施加影响。该视角的学者认为，在网络化治理的情境下，依赖于强制力的第一代统治工具已经过时，而激励、沟通、契约等第二代治理工具则能更好地发挥作用。互动主义视角的核心是“集体行动”，关注的核心问题是网络中的各行动者如何相互调整与互动，以促成集体行动的实现。该视角不把网络中各行动者间的关系界定为“控制者”与”被控制者”，而是认为各行动者都有着不同的角色定位 。由于资源的分散性与目标的相互依赖性，这些角色之间能相互施加影响。为了更好地促成目标实现，网络中的各个理性行动者会需要调整自身的策略以相互适应。当然，各行动者间的目标差异不应过大，否则会导致合作网络的停滞与负和博弈。工具主义与互动主义视角都强调各行动者及它们之间的互动过程，而制度主义的视角则把网络当成一个整体，既强调网络中的行动者、关系、资源、组织等结构性因素，也强调规范、认知、制度等文化性因素。制度主义分析视角将政府与其他行动者的关系视为网络化管理的核心。

2.整体性治理。整体性治理是对传统公共行政与新公共管理的反思，其核心是整合。这种整合主要包括三个方面：一是不同治理层级的整合，如全球与国家层面的整合、中央与地方机关的整合；二是不同治理功能的整合，如政府为把不同的功能整合在一起，进行大部制改革；第三是公私部门的整合，如在公私部门之间建立合作关系应柯克·埃默森(Kirk Emerson汃蒂纳·纳巴奇(Tina Nabatchi)和斯蒂芬·巴洛格(Stephen Balogh)认为整体性治理是一种跨界治理(cross-boundary governance),这种治理超越政府各层级、各部门之间的界限以及公私领域之间的界限，各行动者为实现共同的目标而共同努力。他们指出，与整体性治理相关的核心理论包括政府间合作理论、利益集团理论、集体行动理论、博弈论，以及公共池塘资源理论等。

整体性治理是基于现实中治理的碎片化而提出来的。在佩瑞·希克斯(Perri 6)看来，传统的政府组织都是以具体职能来设置机构的，这种基千功能的治理，存在成本高、难以变革、不重事前预防而重事后解决、缺乏协调等问题，容易造成公共服务的碎片化。因此，不同领域、不同功能的水平联系与整合至关重要。克里斯托弗·波利特(Christopher Pollitt)认为，整体性治理可以减少不同政策之间的矛盾与冲突，增加政策的有效性；可以更好地整合并利用稀缺资源；可以促进不同利益相关者之间的交流与合作，达成协同效应；可以促成公共服务的无缝隙供给。他认为，虽然从这些目标上来看，整体性治理是一种管理主义的或者技术型的变革，但事实上，它有着更多的政治考虑，是对政府空心化(hollow out)担忧的回应。在管理碎片化的状态下，政府由于能力有限，会把许多本属于政府的职能剥离出去，而整体性治理有利于政府提高治理能力，从而有效地履行核心职能。

（三）理论取向的变化

从治理的理论与实践来看，治理实现了从纵向层级(hierarchy)到水平(horizontal)、从单一中心(monocent ric)到多中心(polycentric)的转变。其中，从纵向层级到水平的转变，主要关注从传统层级制到网络化治理这一过程中权力的集中程度与治理结构的变化，其本质上是国家对其他行动者自上而下的权力关系，转变为治理网络中各相关行动者之间的水平关系；从单一中心到多中心的转变则主要关注市场、社会组织等多元行动者参与到治理中来。伴随着从垂直到水平、从单一中心到多中心的转变过程，从统治到治理的转变也得以实现。

1.从垂直到水平的转变。在治理理论的文献中，权力的转移是一个核心关注点。罗兹认为，政府过于依赖权力，采用命令控制，容易造成政府失灵。政府必须与复杂网络中的个体和组织一起发挥作用。米切尔·迪安(Mitchell Dean)指出，统治是以国家为中心，权力的运行具有自上而下的层级制特征，其运行依赖千”命令一—控制”机制，其背后的支撑，是一系列社会认可并被法律确认的授权、问责、控制机制。而治理则相反，它具有横向水平的特征，其运行依靠各个独立但相互依赖的行动者之间的互动，尽管在这些行动者之间存在差异甚至冲突，但它们能够相互尊重与信任，这是治理网络得以运行的重要基础。风险评估、责任规则、绩效管理、标杆管理等，都是治理网络的重要工具。

勒罗伊·怀特(Leroy White)认为，政府所面临的环境日益复杂、动态和多元，原有的自上而下的治理模式正被社会的自组织所取代，政府与社会关系发生了变化，社会与政府一起承担起治理的任务与责任。吉利伯特·卡帕诺(Giliberto Capano汃杰里米·雷纳(J eremy Rayner)和安东尼·齐托(Anthony Zito)明确指出，政府在政治、机构与规制安排方面，正在经历”从统治到治理”的挑战，原有的高度单一中心、自上而下、基于层级制的统治，转变为分权的、多层次的治理体系应基思·普罗文(Keith Provan)和帕特里克·凯尼斯(Patrick Kenis)特别强调信任对千治理的重要性。传统的政府管理模式依赖于控制和命令，而治理理论则强调水平层面的权力运行，各行动者就目标以及实现目标的手段进行协商，这些行动都是以相互信任为前提的。

2.从单一中心到多中心的转变。埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)提出，公共问题的解决，不能仅仅依靠政府或者市场，而是要超越政府与市场，建立起多种行动者均能参与的制度安排，这样的安排就是多中心治理。政府的政策制定与执行能力有限，而多中心的结构安排则能把私人（市场）、公民社会（通常是社会组织）、政府等不同形式的治理主体纳人水平的治理网络中，使它们在更大程度上参与公共物品的供给，从而实现从单一中心到多中心的转变。托尼·博瓦尔德(Tony Bovaird)认为，“在公共治理范式(public governance paradigm)中，各治理主体之间的相互关系发生了变化，决策与责任不再只是政府的事，而是由网络内各主体共享”。

在以国家为中心的统治模式下，问题的解决往往依靠政府的层级体系，以法律的强制力来完成。而多中心治理模式则有着更为分权的制度安排，企业、社会组织等参与到公共治理中来，共同解决社会问题。据奥斯特罗姆观察，发达国家公共物品的供给，往往会依赖多中心的机制而非单一中心的层级体制。多中心治理带来了权力分配的多元化，这改变了传统上政府与市场、政府与社会的关系。

3.从统治到治理的转变。莱斯利·巴德(Leslie Budd)认为，统治可以界定为国家借助立法与其他职能，代表选民来正式运用权力与权威，而治理则是权力和权威在一系列组织机构与行动者之间的非正式分配与运用，这些组织机构和行动者分别以利益群体代表的身份参与到治理网络中来。事实上，统治与治理的合法性均来源于对所代表群体的利益实现程度，而不同之处在于，前者的权力分配是以正式制度为基础，而后者的权力分配则是以非正式制度为基础，并通过自主协商来完成。

埃里克·希森(Erik Hysing)认为，从统治到治理是一个连续谱，连续谱的一端是大政府时代的强国家，另一端则是社会中各行动者的自组织与协调网络。他从治理工具与风格、公私部门关系、政策层次三个维度，对统治与治理进行了区分（见表3)。“在统治与治理的连续谱中，统治与治理至少有四种可能的互动模式，即共存、融合、竞争与替代。"(：J)共存是指统治与治理同时存在但并没有渗透到对方；融合是指二者相互交织；竞争是指二者相互竞争，甚至可能存在冲突；替代是指一方取代另一方。

从垂直到水平、从单一中心到多中心、从统治到治理这三大转向，促使政府的理念与行为逐渐从传统公共行政模式转向新公共管理，并最终转向新公共治理模式（见表4)。

三、对治理理论的反思

学术界对治理理论的反思主要从两大方面展开，一是从理论范式的角度讨论治理理论是否称得上是新的研究范式；二是从价值主张和治理机制方面来思考治理理论的内在矛盾，进而质疑“没有政府的治理”是否可能。

（一）治理理论是不是新的理论范式

对于治理理论，学者们有着不同的评价与定位。一些学者认为治理还不是一个完整的理论范式，只能算是一种思潮。乔恩·皮埃尔(Jon Pierre)和盖伊·彼得斯(Guy Peters)指出，治理这一概念非常含糊，它被学者与实践者广泛运用，但却没有普遍认同的定义。。劳伦斯.E.林恩(Laurence E.Lynn)、卡罗琳.J•海因里希(Carolyn J.Heinrich)和卡罗琳.J.希尔(CarolynJ.Hill)也认为，治理是一个无所不包的术语，但缺乏一个明确的定义，理论界或实践界运用此概念时，不能确定它是指组织结构、行政过程、行政哲学、激励系统与规则，还是这些因素的组合体。沃尔克尔·施奈德(Volke r Sc hne id er)甚至指出，治理在概念上的模糊性正是其现在如此流行的秘诀所在。

但是，也有一些学者持不同意见。斯托克明确指出，治理超越了以往的传统公共行政与新公共管理范式，成为了一种新的理论范式。在这种范式下，没有一个部门能够垄断权力与资源，包括政府在内的各个行动者，都需要通过协商而非命令来沟通。政府的职责在于创造公共价值，并综合运用层级、市场、第三部门等多种机制，来保证公共物品供给的公平性和有效性产戴维·马什(Da vid Ma rs h)则认为，层级制模式有着很大的缺陷，应该从依靠权力的统治转换为依靠网络的治理，而且无论从理论还是实践还是来看，治理正在成为政策科学的主流。

（二）没有政府的治理是否可能

首先需要特别说明的是，在治理理论中，“没有政府的治理”这一提法并非排斥政府参与，而是指政府不再依赖权力的强制作用参与到治理网络中来。“政府仍然是治理网络的组成部分之一，只是角色发生了变化，政府与网络中的其他行动者居于平等地位，各种资源相互依赖，当遇到问题时，政府是通过协商而非使用强制性权力来与其他行动者沟通。”围绕“没有政府的治理是否可能”这一大问题，我们可以细分为几个小间题来讨论：治理网络的形成是否可能？如果能形成，治理网络内部存在着哪些问题？如何解决治理网络内部的问题以避免治理失灵？

1.治理网络的形成是否可能？很多学者认为形成治理网络是很困难的。玛腾·哈耶尔(Maarten Hajer)认为，治理中权威主体的缺乏，会导致治理网络中各行动者之间缺乏一个普遍接受的规则与规范，进而产生制度上的失效。政府的核心作用就是为社会中各独立行动者设定一个产生信任的规则，如果没有权威主体，便缺少了信任与整合机制。保罗·霍格特(P aul Hogge tt)也提出，有些学者假定在伙伴关系中协商可以解决价值冲突、达成系统性的共识，但是，伙伴关系可能是脆弱的，各行动者或许有着共同的规范与价值，但重大问题一旦出现，潜在的冲突容易显性化，从而导致伙伴关系解体。在这种情况下，乔纳森·格里克斯(Jo na th a n G ri x)和莱斯利·菲尔波茨(Le sle y P h ill pots)提出了“非对称性网络治理"(asymmetrical networkgovernance)®的概念。他们认为，伙伴关系本质上并不是个体或组织之间的平等合作、责任与利益共享，而是在地位不平等的行动者之间开展强制性的合作(e nfo rc ed coo pe ra tion)。

2.治理网络的内在问题。治理网络面临的最大问题，就是谁来对治理负责？马克·康西丁(Mark Considine)指出，对于水平化的治理而言，最重要的是责任问题。在层级制线性控制体系下，命令就意味着责任，而在治理网络下，责任不像在垂直的层级制下那样明确，每个行动者都对结果负责，反而导致责任的分配不明确应塔尼娅.A.博泽尔(Tanja A.Borzel)认为，政府与企业、社会其他行动者分享权力等资源，容易造成政府被其他行动者俘获。同时，政府的规制能力也会相应下降，一旦其他行动者违反公共利益，政府由于缺乏必要信息不能及时制止，便会造成对公共利益的损害。由于治理结构中责任模糊等原因，政府容易推卸责任，最终导致治理失灵。

博泽尔指出，治理理论在责任方面存在的间题，会带来民主的不稳定性。在代议制民主体系下，存在着委托－代理关系，责任主体是明确的，但是在治理网络这种多中心体制下，难以确定谁是委托方、谁是代理者。尼科莉特·斯塔姆(Nicoletta Stame)也认为，水平化治理的一个理论假定是，工作任务的开展有赖于网络中各行动者通过谈判达成共识，而不是由一个既定的权威主体来确定并实现目标。但关键在于，在这种情况下，一旦出现问题，便没有明确的行动者对后果承担责任。

斯温格多夫指出，治理的某些理念与传统的政治实践存在着矛盾，例如公众参与式治理与精英治理之间、治理网络的透明性与层级制的隐秘性之间的矛盾。罗兹分析了治理理论存在的问题，例如对政府之外行动者的依赖，使得政府的核心执行能力减弱，分权与多元化虽然有利于规避集权的弊端，但同时也使得政府的协调能力降低。因此，层级制、市场与网络化治理等各种治理机制都存在失灵的可能。莉莎·格里芬(Liza Griffin)通过对欧洲北海渔业治理的实证案例分析，证明包含多元行动者的治理在参与性、协调性、有效性、透明性与责任分配等方面，均存在着一定的局限性。

治理理论是学术界针对政府失灵与市场失灵而提出来的，但网络化治理、多中心治理也存在失灵的可能性。针对这个问题，学者们提出了元治理(meta-gove rnance)的概念。元治理是治理的治理(governance of governance),它主要强调如何进行治理结构的安排，以协调层次治理、市场治理与网络化治理的关系。伊娃·索伦森(Eva S0rensen)和雅各布·托弗因(J acob Torfing)认为元治理是一个反思性的过程(reflexive process),通过这一过程，许多拥有合法性与资源的行动者致力于形成符合特定规则、程序与标准的治理机制。

四、结语

治理是一个充满争议的概念，不过这种争议对理论的发展并非坏事。治理理论的代表人物希克斯就明确指出，学术界围绕着治理产生的争论，提高了该理论的分析性与解释力。。从目前的发展状况来看，治理理论尚不足以构成一个成熟的理论范式，更像是一种价值主张或社会思潮。托马斯.s.库恩(Thomas S.Kuhn)曾指出，范式”代表着一个特定共同体的成员所共有的信念、价值、技术等构成的整体”竺而学术界尚未对治理理论的定义、内涵等诸多关键问题达成共识。成熟的理论范式不是流行概念与术语的拼接，而应该具有清晰而共同接受的概念、核心的研究主题以及不同层次的命题。治理理论是在对传统公共行政理论进行反思与批判的基础上发展起来的，它更像一个多元的话语丛林，而不是一个清晰、严谨的学术研究范式。治理理论要想成为成熟的研究范式，需要克服概念和语义上的分歧，摆脱碎片化的逻辑建构方式。

正如卡帕诺、豪利特与拉米什所说，治理不仅仅是一个简单的时髦话语，它正处于发展之中，在未来必定会伴随我们相当长的时间。正因为如此，我们有必要对其开展更为深入的研究。我们认为，从研究策略上看，治理理论需要处理好理论思辨与实证研究、宏观研究与微观研究、定性研究与定量研究、静态分析与动态分析之间的关系。现有治理理论更多是从规范性角度、从宏观层面进行的思辨式理论叙事，基于定量或定性方法的经验研究极为缺乏，这种研究取向不利于知识积累与理论发展。治理理论的进一步精细化，需要从理论思辨走向实证研究，从宏观研究走向中观和微观层面的行动研究和过程研究，从静态分析走向动态分析，需要在对诸如“治理”“元治理”等基本概念清晰化的基础上，建立起一系列具有适用条件、可供经验研究检验的理论假设，逐步形成逻辑一致的理论命题。治理理论涉及治理过程中不同类型行动者之间的互动，这些行动者之间的沟通、协调、冲突、合作、规则确立和权威形成的过程是极为动态复杂的，只有在实证研究的基础上，观察和分析各行动者的策略与互动方式，才能为治理理论的发展奠定坚实的基础。这种研究策略要求治理理论在思想来源上更为多元化，把公司治理理论、博弈论、制度分析、行动理论、组织间关系理论、理性选择理论等相关领域的研究范式引入该论题的研究中来，逐步整合和发展，从而形成更为精密、细致的理论体系。

目前，治理已经成为中国政府部门和学术界的热门话语，“国家治理”“政府治理”“社会治理”等新概念不断涌现。这些概念是在中国政府部门试图对政府职能、政府结构、政府与市场关系、政府与社会关系进行一系列调整的背景下提出的，改革的起点是以政府为单一主体、以纵向命令控制为特征的层级体制在应对公共问题时的能力不足。中国政府部门在使用治理相关话语时，一方面主张加强市场和社会组织等多元行动者对公共事务的参与，另一方面特别强调政府对政府以外行动者的主导和支配作用，这更接近于西方语境中以国家为中心的治理学派观点。基于中国社会的高质量实证研究，有利于进一步推动治理理论的发展和深化。

参考文献：

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