四权同步：破解后选举时代权利失衡困境——基于广东省蕉岭县基层治理创新的调查与思考

作者：龚丽兰等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2017-02-09  浏览次数： 2079次

习近平总书记在纪念人大六十周年大会上提出：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”之所以出现“形式有权，实际无权”的悖论，源于当前基层治理中“民主选举”一马当先，而民主决策、民主管理、民主监督“三马空悬”，使基层治理无法从单一的制度建设发展为多元的权利保障体系。有鉴于此，蕉岭县在基层治理创新实践中，先行先试，大胆探索，通过“三制协同”实现“四权同步”，创造性地解决了基层治理中“谁来治”“如何治理”“治理得怎么样”等核心问题，提升了村民选举权，用好了村民决策权，保障了村民管理权，强化了村民的监督权，使基层治理中的“四权”得以同步，打造基层治理的升级版。

一、三制协同：蕉岭县着力于基层治理创新的路径

为改变传统只重视“选举”，忽略村民决策权、管理权、监督权的困局，蕉岭在现有改革基础上，通过理顺基层体制关系，规范基层运行机制，创新基层治理制度，迈出了中国基层治理的一大步。

（一）一核三元，体制协同，明确治理主体

为解决村庄治理主体分工不明问题，蕉岭始终坚持在党的领导下，进行自治组织建设、监督组织建设与社会组织建设，理顺村民委员会、村监督委员会与村民理事会的关系，发挥了各类组织的功能。

一是突出领导核心组织。村党组织（含村党总支、党支部）是村级各类组织和各项工作的领导核心。蕉岭通过强化村党组织对各类组织的领导能力、对各项工作的组织能力、对党员干部队伍的管理能力以及对民意的收集和回应能力，突出党的领导核心地位。

二是创建协商议事组织。为满足村庄内生需求，同时响应中央号召开展形式多样的基层民主协商。蕉岭在村级层面形成了村级协商议事会组织，同时，通过将传统的宗族理事会进行现代化转型，在小组层面形成了村民理事会，汇聚退休老干部、乡贤能人和普通村民，共谋村庄发展。

三是理顺三元组织关系。理顺村民委员会、村监督委员会与村民理事会的关系，发挥基层治理中组织载体功能。村委会执行决定、办理村务、管理财务，发挥执行载体功能；监委会监督党务、村务、审核“三资”，反馈群众意见，发挥监督载体功能；村民理事会参与社会治理、开展公益活动、搞好村庄建设，发挥参与载体功能。

（二）四化一体，机制协同，梳理治理机制

针对如何治理问题，蕉岭通过自治机制、决策机制、管理机制、监督机制的同步，破解了治理过程中的系列难题。

一是深化自治机制，破解“选举冷漠”难题。一方面完善选举的程序与形式。根据县情民意，完善村委会与党支部选举程序与有效形式，逐步引导村民到中心站进行投票，落实村民的选举权与被选举权。另一方面提高选举的参与意识。持续规范村级组织换届选举，让村民熟悉民主的基本程序和形式，有效提高村民对村委会选举的热情和兴趣，实现“要我选”为“我要选”。

二是实化决策机制，破解“议而无果”难题。为破解村民决策参与难，蕉岭建立协商议事会，实现了具体可行的决策机制。首先是构建目标导向机制。协商议事会的召开都会提前公告议题，让村民清楚要做什么，使村治活动有序开展。其次是形成结果导向机制。协商议事会中讨论的各事项，最后都形成议决“结果”，使基层治理不流于形式。

三是细化管理机制，破解“管理不实”难题。首先，细化村民自我管理机制。鼓励各村民自治组织及各村民理事会引导村民成立民约会规，让村民及各自治组织有章可依。其次，完善村干部管理机制，出台相关惩治罢免制度，规范村干部行为。实行村干部积分制管理，开展基层党组织和党员干部承诺践诺活动，强化村干部工作责任，提高工作效率。

四是硬化监督机制，破解“监督乏力”难题。针对村务监督存在的职责不明、监督无力、缺乏管理等问题，蕉岭通过监委会机构，明确监督主体；通过“三个定期”，规范监督程序；通过“四个渠道”，保障监督效果。例如，芳心村在修建农场的过程中，通过群众建议，执行监督程序，对于相关工作人员的工作餐，采取定点记账的方式，每到月底村干部就带上监委会成员一起去餐馆结账，以此落实村民监督权。

（三）多层参与，制度协同，保障治理效果

村民的参与是衡量治理效果的最好标准。蕉岭县为巩固基层治理效果，在村民参与上下足功夫，形成多层次的参与制度。

一是拓展协商议事制度。蕉岭县根据协商议事会和村民理事会不同的工作性质和规律，分别制定了《协商议事会议事制度》和《村民理事会章程》。并且还根据村民理事会运作上的需要制定了《农村村民理事会设立指引》、《推选村民理事会成员的基本程序》等，由此，为议事会组织提供制度指引。

二是引入参会代表制度。为弥补村庄人员素质不高问题，蕉岭在村级协商议事会中，引入参会代表制度，吸纳村庄外部贤人加入基层治理，参会代表不同于议事代表，对于有关议题，虽然参会代表有发言权，没有表决权，但是为基层治理注入人财物的支持。

三是改进议事监督制度。首先是出台议前告知制度。向全村张榜公开会议公告和商讨事项议题。其次，形成议中公开制度。及时记录会场情况、决策结果、当场公开，并对会议记录进行归档保存。最后，再造议后质询制度。议事代表有权对议案实施过程出现的问题进行评价、批评、建议、质询。若议事代表的质询，村委会必须限时给予答复。如未答复，议事代表可以提请再次召开协商议事会议。

二、四权同步：蕉岭县基层治理创新的初步成效

蕉岭县“三制协同”的基层治理体系创新，不仅提升了村民的选举权，用好了村民决策权，而且保障了村民管理权，强化了村民监督权，实现了基层治理的“四权同步”。

（一）提升了村民选举权。

首先提升了村民的选举意识，持续规范村级组织换届选举，让村民习惯了选举的基本程序和形式，保障村民能够有效行使选举权利，进而提高了村民对民主选举的认识。其次，村民对村级“三资”的运作和处置中有充分的知情权、话语权和监督权，有效提高村民对村委会选举的热情和兴趣，造就了更加积极的“选民”。最后，规范了村民的选举行为，切实防止了暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举等违法行为，进一步落实村民的选举权与被选举权。

（二）用好了村民决策权

“集中民智，为民办事”是蕉岭协商议事会的闪光点之一。通过创新决策制度、细化决策内容、明确决策形式、严格决策程序，用好了村民决策权。“做不做”、“做什么”“怎么做”由村民说了算，增强了决策结果的执行力，盘活了村内治理资源。百美村徐姓村民说：“村子建设不再只是村干部的事情了。”芳心村谢建祥书记说：“村民理事会为村庄建设出了很多力，以前单靠村委会的力量，修路建桥这样的大事一年也就能做三五件，村民理事会成立后，目前已完成各类大小建设30多项。”

（三）保障了村民管理权

讲求规矩方法是管理权的要义。蕉岭通过建立协商议事会，组织同步；细化管理机制，机制同步；创新协商议事会制度，制度同步，破解了村级治理中“管理不实”难题。 “村民协商议事会议融合了原来的村民代表会议制度，并将其功能进一步完善和提升，议事方式更加包容，参与主体更加丰富、多元，保证了村民的民主决策和民主管理。”蕉岭县纪委书记卢尧生说。三圳镇的陈镇长深有同感：“由村民们自己商量做什么、怎么做，做了许多政府做不好、做不了的事。”

（四）强化了村民监督权

蕉岭县建立的村务监督委员会开创了全方位监督的新局面，可以说村委会的决策和管理到哪里，监事会则监督到哪里，这对避免农村“出了问题才监督，发现问题才处理”起到了很重要的作用，村监事会为村庄构建了一套不易腐败的监督机制。堑垣村村民说：“以前穷怕了，害怕村干部见钱眼睛亮，现在村干部有问题，我可以通过向监事会反应。他们可以通过上级纪委或村民协商来实现有效的监督。”

三、治理升级：蕉岭县基层治理创新的经验启示

蕉岭通过体制协同、机制协同、制度协同，创造性的解决了谁治理、如何治理、治理怎样等核心问题，对新时期基层社会治理创新有重要的启示意义。

（一）协商民主是“四权同步”治理体系的核心价值

习总书记在在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话强调：“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量。”蕉岭实践告诉我们，协商民主在实现“四权同步”基层治理体系中必不可少。蕉岭通过建立村级协商议事会和村民议事会，坚持协商于决策之前和决策实施之中，从议题的选定、决策的形成、决策的执行，都体现了协商民主的内在价值。

（二）体制机制建设是基层民主治理有效实现的根本保证

基层治理创新重点和难点是体制机制建设，同时，体制机制又是基层治理有效实现的根本保障。在蕉岭的创新实践中，突出体制协同，将党组织、村委会、监委会和协商议事会等主体协同起来，理顺彼此之间的治理关系，同时深化自治机制、实化决策机制、细化管理机制、硬化监督机制，并且构建了村民参与的制度化渠道，拓展了村民参与的空间，从而使得基层治理能够有效运转起来。由此可见，体制机制制度建设是基层治理的着力点和突破口。

（三）“四权同步”是基层治理现代化的发展方向

党的十八届三中全会《决定》明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。基层治理是国家治理的基础。目前，传统的基层治理主要是组织建设，强调自上而下的管理，现代基层治理更关注权利保障，强调自下而上的参与。蕉岭所推行的“三制协同，四权同步”便是基层治理从组织建设到权利保障的最新发展，是基层治理现代化的有益尝试，体现了未来基层治理的发展方向。不过，基层治理的“跨代升级”并不是一蹴而就的，蕉岭的实践开辟了一条路径，未来还需要更多地方的探索与创新。