林权改革激发三重治理绩效——基于全国31个省254个村庄4177个农户的调查与研究

作者：李文立等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2017-02-03  浏览次数： 2032次

【报告要点】集体林权改革作为一项重大农村改革，对农村基层治理有着深刻影响。当前，林权改革逐步深入，林地确权稳步推进，不仅保障了农民林业权益，也在一定程度上促进了乡村治理，激发了三重治理绩效。一是利于保障农民权益，表现为农民林权渐清晰，农民创收渐有力，林业管理渐完善。二是促进村民自治的开展，表现为提升农民参与积极性，推进村民民主决策，促进村庄民主监督。三是改善村庄治理环境，促进村庄法治服务建设和乡村秩序稳定。为了进一步凸显林权改革的治理绩效，建议做活林改方式，聚合村庄治理动力；下放林改权力，优化村庄治理主体；挖掘林改效益，保障村庄治理源头；调好林改纠纷，稳定村庄治理秩序。

林权改革作为继家庭联产承包责任制之后的又一项重大农村改革，能否稳妥有序推进，既关系到能否持续有效合理的挖掘林业资源，也关系到能否保护农户切身利益。2014年7月至9月，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目平台，对全国31个省254个村庄4177个农户进行了走访调研。调查发现：当前，林权改革逐步深入，林地确权稳步推进，不仅保障了农民林业权益，也在一定程度上促进了乡村治理，激发了三重治理绩效。一是利于保障农民权益，表现为农民林权渐清晰，农民创收渐有力，林业管理渐完善。二是促进村民自治的开展，表现为提升农民参与积极性，推进村民民主决策，促进村庄民主监督。三是改善村庄治理环境，促进村庄法治服务建设和乡村秩序稳定。为了进一步凸显林权改革的治理绩效，建议做活林改方式，聚合村庄治理动力；下放林改权力，优化村庄治理主体；挖掘林改效益，保障村庄治理源头；调好林改纠纷，稳定村庄治理秩序。

一、林权改革利于保障农民权益

（一）确权到户，农民林权渐清晰

从村庄林地确权情况来看，64.29%的林改村庄采取“按人均分，承包到户”的确权方式；22.45%的村庄以“分股不分山”方式确权；13.27%的村庄采取“联户承包”。就农户的林地确权情况而言，采用“按人均分，承包到户”方式确权的农户占比91.57%；6.18%的农户通过“联户承包”方式获得林地；采取“分股不分山”、“树随地走”方式确权的农户占比分别为1.91%和0.34%。可见，当前林改确权方式较为规范，主要是“按人均分，承包到户”，达到确权到户的要求，农民的林权逐渐清晰。

（二）补贴先行，农民创收渐有力

考察林改后农民经济收入变化情况，从村庄林业补贴来看，补贴的种类相对较多，林改地区享受过退耕还林补贴的农户占比为33.07%，高出非林改地区24.65个百分点。就集体统一经营的生态公益林的亩均补偿金额来讲，林改农户与非林改农户的均值分别为107.53元、77.28元。可见，林改后补贴已经初步实施，但也在一定程度上增加了农民的收入。

（三）服务并进，林业管理渐完善

从林改地区农户享受林业经营服务的情况来看，在298个有效样本中，表示有机构提供林业经营服务的农户为138个，占比为46.31%；表示村庄无机构提供林业经营相关服务的占比为53.69%。进一步分析林业经营服务的提供主体情况，52.38%的农户表示由村集体提供相关服务，表示由乡林业站提供服务的占比38.10%，合作社与林业企业提供林业经营服务的比重较低，占比分别为5.71%和1.91%。由此可见，农户享受林业经营服务的比重约五成，林业服务日渐完善。但是提供主体多为村集体和乡林业站，主体相对单一，应开发多元化的林业服务提供主体。

二、林权改革促进村民自治发展

（一）林权改革提升农民参与积极性

从林改村庄与非林改村庄民主选举的投票率来看，林改村庄中实际参加村委会选举的投票率均值为87.02%，非林改村庄为84.91%，前者比后者略高。其中，林改村庄高投票率 的占比为75.65%，高出非林改村庄7.23个百分点。

进一步分析亲自参加投票的情况，林改村庄与非林改村庄亲自参加村委会换届选举的投票率均值分别为76.24%、75.01%。可见林改地区农民的政治参与热情高于非林改地区，村民参与选举的积极性相对更高。集体林权改革有助于提高村民的政治参与度，便于营造良好的政治参与氛围。

（二）林权改革推进村民民主决策

就民主决策的实施情况而言，从村民大会召开情况来看，召开过村民大会的林改村庄与非林改村庄占比分别为65.06%、60.59%，前者比后者高出近5个百分点。可见，林改地区村庄民主决策的开展情况相对更好。通过村民大会等形式来实现民主讨论、自主决策，丰富了农民表达利益的形式，推动了村庄事务决策的民主化进程。

（三）林权改革促进村庄民主监督

就村务公开的实施情况而言，进行过村务公开的林改村庄与非林改村庄占比分别为98.82%、95.18%，前者略高于后者。可见，林改地区村务公开开展情况总体好于非林改村庄，村民可以通过村庄事务的公开，及时了解村庄情况，反馈群众意见，从而实现对村庄公共事务的监督，保障村庄事务透明运行。

三、林权改革改善村庄治理环境

（一）林权改革促进村庄法治服务建设

2013年开展过法律宣传活动的林改村庄占比为72.35%，非林改村庄为67.11%，前者比后者高出5.24个百分点。从法律援助服务的开展情况来看，林改村庄2014年开展法律援助服务的比重为73.17%，高出非林改村庄3.43个百分点。另外，就调解组织情况而言，林改村庄与非林改村庄有纠纷调解组织的占比分别为73.17%和69.74%，前者也高于后者。由此可见，林改村庄法治宣传工作开展相对更好，法律服务和服务组织的发展情况也更为积极，这也有助于保障林改的顺利开展。

（二）林权改革利于保障乡村秩序稳定

从社会稳定情况来看，林改地区2013年发生群体性事件的村庄占比为92.94%，低于非林改村庄2.18个百分点；群体性事件产生原因为土地纠纷的林改村庄与非林改村庄占比分别为47.62%和66.67%。可以看出，林改地区因土地纠纷而产生群体性事件的比率明显低于非林改地区，这在一定程度上有利于村庄秩序的稳定。

四、进一步推进林权改革治理绩效的建议

（一）做活林改方式，聚合村庄治理动力

林权改革的方式应因地制宜，满足群众的需求，实现最优选择。首先要因地制宜，鼓励农民根据自身需求选择更能实现利益的方式，增强农民政治参与的积极性。

其次丰富宣传方式，鼓励村民参与，如采取村委会直接与村民交流、网络、传单、专人讲解等形式，解疑答惑，普及林改知识，调动农民的参与积极性。

最后定期听取反馈，保障参与成效。设立林权改革意见反馈小组或者村民议事会，林权改革意见反馈小组由村委会牵头，村民组成，通过小组成员平日的反馈意见搜集，经过会议讨论，反馈给上级部门，使上级改革部门能够尽快的了解到林改的实时动态，从而针对现实中的问题做出快速、有效、具有针对性的改革对策，这种专业性艺术机构的建立也可以促进村庄治理的民主化。

（二）下放林改权力，优化村庄治理主体

将林权改革的权力下放，由乡镇、村级、民间组织共同发力来优化村庄治理主体的结构。一是以村为主。充分发挥村级治理单位在林权改革方面的基础作用。以村为单位成立调研小组，走村串户了解林改情况，及时形成调研报告，反馈到村、镇、县，为林改工作打下基础。要培养业务人员，简化村民林改程序。同时制定林改方案时要深入农户调研，了解山林状况，充分讨论并听取群众意见，确定林改的方案。

二是重视林业站的联结作用，充分发挥在村和县级的中介作用，及时下达林业任务、宣传林改政策，并收集意见建议，反馈到林业局，帮助村级解决问题，监督村级林改的实施情况。

三是鼓励民间组织发力，在针对林改方案、林权纠纷处理等方面，鼓励民间组织的参与，发挥其专业优势，解决纠纷事件。鼓励由村委会成员或村庄精英牵头成立农民自发组织，中立处理林改事务，带动村庄内其他类型的民间组织发展。

（三）挖掘林改效益，保障村庄治理源头

一方面，以养代伐，稳固林业资源。制定开采限额，合理采伐，保持林木质、量动态平衡；明确村民、林业站、村委会在维护生态公益林方面的作用，实现栽伐同时化；对林木进行分类分级管理，因地制宜采用采伐管理制度。

另一方面，鼓励开展多种形式的林业经营，实现稳补创收。保证一般补贴与特殊补贴并行，提高基本补贴发放额度，完善特殊补偿，保证补贴及时发放；通过鼓励政府、银行等提供金融性的优惠政策，激活林权的交易供给机制，鼓励农民进行林权规范转让和流转。同时建立有村庄精英牵头的林业专业合作组织，农民可凭资金、林地的使用权和林木的所有权等折价入股，形成林业专业合作社、股份制林场、家庭林场等，也可以发展林下种植业、养殖业、旅游业等，增加林业经营性收入。

（四）调好林改纠纷，稳定村庄治理秩序

基层治理的逐步完善需要良好稳定的村庄秩序。首先避免确权过程中的纠纷产生。按实际情况来确权，保证确权的稳定性、合理性，实现“一证有效”和“一证终身”，避免经常更换带来的权属纠纷。

其次建立应急机制，协调林权纠纷。建立林权纠纷应急机制，对工作人员进行纠纷处理培训，建立涵盖市县乡村四位一体的林权纠纷监测和应急系统；成立由具有权威性的农民组成的村庄纠纷处理小队，及时在林权改革过程中有效解决矛盾；开展座谈会收集意见，避免纠纷扩大化。

最后通过完善法制，来合理解决纠纷。引到村民采用法律手段解决纠纷，政府积极建立免费的法律援助机构，提供免费法律援助服务，防止纠纷扩大化，影响村庄稳定和治理秩序。