合能提效：推进有效政府建设的新突破——广东省佛山市“禅城一门式”创新启示

作者：傅熠华  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2017-01-01  浏览次数： 1576次

十八届三中全会提出“有效政府治理是发挥体制优势的内在要求”，有效政府的建设是实现有效治理的前提。在经济社会快发展、大变革的环境下，传统的政府治理遭遇效率低、效能差、效用小的三大“差评”。特别是在改革开放的先行地区，政府治理的低效已阻碍了当地经济、社会进一步发展，不同程度削弱了群众的幸福感和政府公信力。对此，广东省佛山市禅城区探索“一门式”模式，以群众需求为导向，以群众方便为目标，通过事项集合、人员综合，平台配合、资源整合，信息聚合、存用结合，突破部门体制壁垒，深化简政放权，提升便民服务，最终提升了政治的治理能力，推进了有效政府的建设。

一、事项集合，人员综合，提升政府工作效率

权责、事项与人员是政府治理的基本元素，是整合政府治理能力的出发点。佛山市禅城区的 “一门式”改革从权、事、人出发，深化行政体制改革。

（一）梳理清单，职责权限明确化

职责权限不清是传统行政模式中重复办事、“踢皮球”的重要原因。2014年第一季度，在以往简政放权的基础上，佛山市禅城区针对区、街（镇）、村（居）的审批事项进行全面梳理，整理不宜政府干涉的“负面清单”、可以向基层下放委托的“权力清单”和旨在压缩自由裁量权空间的“监管清单”，从治理结构上划定了政府干预范围，从治理内容上厘清了基层承载事项，从治理规范上理清了政府层级间、部门间的权责边界。

（二）告知事项，服务业务清晰化

各地“一站式”服务的改革实践颇多，但多陷入“进门容易办事难”、流程不透明、窗口五花八门等困境。对此，佛山市禅城区“洗青菜叶似的，一条条洗干净”逐一梳理服务事项，对服务对象、办理条件、服务流程进行标准化，并在此基础上形成“三个清晰告知”。一是清晰告知部门“哪些事项应该入门”，明确事项；二是清晰告知窗口人员“事情应该怎样办”，清晰流程；三是清晰告知群众“在基层行政服务中心可以接受什么服务”，提升政府办事的透明度。

（三）培训人力，窗口人员全能化

“一门式”将分立的职能窗口统一合并为综合服务窗口，窗口人员能否从“单项运动员”转型为“全能运动员”直接影响着政府服务的质量和群众办事的效果。从2014年5月至7月，禅城区抽调职能部门精英、原街（镇）行政服务中心和村（居）骨干进行了培训，包括服务技能培训、行政法规集训和标准化培训，针对社保、城建等专业性较强事务，采取“培训融合、教材合编”的方式。通过培训，在信息系统(该系统具有“傻瓜式”操作提醒功能)的辅助下，窗口人员当前已能熟练掌握所涉事项的受理。

通过多门向一门集中、多窗向一窗集中，政府工作效率得以提升。11月底，街（镇）行政服务中心可办理的事项为282项，涵盖12个职能部门24个部门信息系统。同时在窗口减少（如祖庙街道减少了25%，石湾镇街道减少了13%）、工作人员不增加的情况下，即办即走的事项翻了一番。平均每个窗口的办事效率是“合窗”前的2.3至3.3倍，等待时间则减少了40%，以往的群众办事“排长龙”变成了享受服务“一条龙”，并解决了以往行政工作扎堆办理、窗口忙闲不均的问题，可谓“办事不用挤、一窗全搞定”。

二、平台配合，资源整合，改善政府服务效能

权责的明确、事项的清晰和人员的培训，打好了建设有效政府的“桩子”，禅城区通过流程再造、平台配合，实现“一门式”人员间的协同、职能间的协调和层级间的联通。

（一）优化团队，兼顾专业一般职能

禅城区除了岗前培训，各级“一门式”行政服务中心采取了多项措施兼顾职能、优化人力。一是老带新，即基层工作经验丰富、职能技能娴熟的人员帮带新手；二是跨职能交流，由于大部分工作人员以前负责某一专项窗口，因此在工作中可互相学习、取长补短，对于专业性要求高的如社保事项，由一般受理人员与专业人员共同组成业务小组；三是专业人员全能化，专业职能要求较高的社保、公安、计生等事项，禅城区直接从有关单位抽调精干力量进入中心，通过事项和标准化培训，将其全能化。

（二）流程再造，统筹前台后台运作

群众的“一门式”直观体验就是只进行政服务中心这一个门，到任何一个窗口就能顺利办事。实际上，“一门式”是一个包括前台“统一受理（办理）”、后台“分类处置”的综合运作体系。前台服务的质量，是由中心的“小后台”——由职能精英老手组成的专业岗和协调平台随机应变以及整个一门式的“大后台”——政府各职能部门的合作协同来保障的。通过“前台一窗受理，后台协同办理”，群众减少了材料，减少了跑腿，减少了等待，且在任何一个窗口都能顺利办事。

（三）到底到边，整合横向纵向资源

禅城区以“合”来实现基层服务的“横到底、纵到边”。横向上，一门式跨越部门界限，以自然人事项为主的镇、村行政服务中心可办理社保、计生、教育等12个服务大类的事项，并将有关部门的24个专业信息统一在一个界面；以法人事项为主的绿岛湖行政服务大厅可以办理包括企业设立登记、投资立项审批及税务登记等536项事项，同时还可办理84项自然人事项。纵向上，在经历试点后，一门式已于12月在全禅城区铺开，并计划在年底延伸至全区的140个村（居），并通过增设移动终端，实现群众“睡醒觉下楼就能办事”。同时禅城区正积极实现与省、市等部门的相关系统的衔接。

通过专业职能与一般受理的兼顾以及前后台的配合，“一门式”服务量翻番，服务窗口数量减少约30%，群众等候时间是原来的50%，平均办理时限缩短7.5个工作日，同时服务质量并不因窗口的合并而降低。祖庙街道行政服务中心可办事项增加近4倍，石湾镇街道则增加到5倍多，从9月1日至12月12日，一门式业务受理量39282件，做到了零差错、零投诉。一位办理企业运营许可证的负责人对此评价道“现在服务效率高，整个办事过程相当流畅，我很满意，打100分”。在治理体系上，每一个部门、每一层级政府作为治理资源的蕴藏体，纵横联系强化了政府的综合治理能力，提升了治理质量。如办理失业保险，以前群众要跑两个大厅，现在5分钟就可办理。又如失业金签收，以往办理人至少跑4个部门，还要村居城镇“折返跑”，现在一个窗口就可“免折腾、等立取”。

三、信息聚合，存用结合，深化治理效用

治理效用源于管理效果与服务效能，但又高于二者。禅城一门式的治理效用一是体现在政府内部运作，破除了信息壁垒、加强了协同共享；二是体现在行政流程再造，改善群众体验感；三是数据的开发利用，为未来的政府建设与有效治理奠定基础。

（一）破壁垒，部门信息协同共享

禅城一门式的建立了全区统一的电子数据库，打通各部门信息“孤岛”。目前的一门式信息服务网已实现与区级部门24个专业信息系统的对接。借助网络和信息技术，通过电子档案库的共享、业务信息的关联，受理和结果信息可在不同部门及不同事项间共享。同时，在后台部门信息共享的基础上，实现了前台、自助终端的“多部门、一界面”，打开系统后，即可实现多个部门服务窗口的对接，选择相应事项即可转入后台处理。

（二）再利用，常用信息沉淀循环

两个“不提交”是禅城一门式服务的突出特征。一个“不提交”是公民基本信息不重复提交。在公安部门的人口信息数据库与禅城区一门式信息系统对接的基础上，居民的身份证及复印件、户口簿及复印件等基本信息在初次使用（提交）后就会沉淀在数据库中，以后办事无需重复提交。另一个“不提交”是已出具过的资料信息不必再重复提交。以往办理关联事项要出具多次相同的材料，一门式改革之后，相同材料只需出具一份且会在数据库中留底，当下次再用到同样的资料时即可直接提取流转。

（三）深开发，服务信息存用结合

群众办理各项事务时递交的材料，不仅是鲜活实际的，更是处于动态的更新中，通过一门式系统的沉淀和数据库的建设，形成了极具价值的政府治理资源。这些数据信息经过长久的沉淀、整理，在政府各部门间实现数据共享的环境下，可将民政、社保、就业等信息交汇，形成反映民情与社会运作的“大数据库”，为政府公共服务、社会管理提供决策依据和数据支撑，从而实现政府治理的“有的放矢”与“精确制导”。

截至10月份，因采取一门式系统实现数据共享而减少申请材料的事项达到97项。享受到了更便利的服务，不少群众坦言“以前一想到审批就头疼，现在是真正感受到了政府的‘为人民服务’而且是便捷服务”。信息作为一种资源，通过标准化流程，整合在一门一窗，加强了各部门的沟通协作与整个体系的流畅运作，意味着公权力使用的垄断局面被打破。更深层面，治理效用是政府对社会诉求的回应，是政府与社会互动的一种体现。正如一位对“一门式”系统不求甚解的老人所言“不管一门两门，能让老百姓方便办事的就是好门”，群众对“禅城一门式”最朴素的肯定，恰恰是有效政府建设的最大效用，也必然成为未来有效治理的民意基础。

四、禅城一门式创新与实践启示

（一）追求效率、效能、效用是建设有效政府的目标体系

禅城一门式的核心理念是“把简单带给群众、把复杂留给政府”，总体目标是让企业、群众办事更便捷，建设人民满意政府，打造法治化、国际化营商环境。在以上理念和目标背后，是追求效率、效能、效用的“三合一”目标体系，即“有效”的全面内涵。一门式改革提升了工作效率，推动了行政体制改革、加速了政府转型、巩固了群众对政府的认同并为未来实现有效治理奠定基础，而后者正是在实现效率目标基础上对效能、效用的追求。

（二）自我改革的心态是建设有效政府的持续动力

当前面对社会经济的进一步发展，地方政府必须要有“革自己命”的勇气和上进心来积极迎接挑战。一些政府建设是被现实的治理低效甚至失效逼出来的，但需知被动地处理只是权宜之计，有效政府的建设更不是“事后孔明”、“亡羊补牢”，敢于“自揭不足、自我革命”才是建设有效政府的健康心态。对于发达地区的治理者而言，与其说积累的物质资本是其保持先进的最大优势，不如说是一种思想解放、勇于自我改革的上进心态。

（三）合能提效是建设有效政府的必要手段

合能提效即整合政府治理能力基础上的效能提升。构成政府治理能力的基本要素是人、财、物，整合政府治理能力就在于将以上三者协调起来综合为一个系统，无论是技术运用、平台搭建还是信息共享，都是对政府治理要素和资源的优化整合。先进的信息技术、雄厚的经济实力和高素质人才等，每一项都具有提升政府效能的潜力，但只有将三者系统融合起来，才能在制度的载体上实现提效。

（四）打破条块分割是建设有效政府的攻坚点

推动有效政府建设的攻坚点不在于技术运用，而在于打破目前条块分割的部门架构，即破除各职能部门对公权力的垄断之后对治理资源的整合优化。当前绝大部分治理事项都属于多部门交叉式，一门式改革中对事项的整合要跨越传统行政区分中的部门力量，标准化过程中对原条块的管理权力必有触动，在信息化建设中也面临“信息割据”——各部门的电子政务系统、信息数据各成一体以及对保密性、安全性的必要考虑。以上种种都是禅城一门式改革的“深水区”，也是有效政府建设迈入2.0版本的攻坚点。