协商下乡：寻找基层社会的最大公约数——基于广东省蕉岭县村级协商议事会的调查与思考

作者：吴春来等   责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-12-26  浏览次数： 1562次

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上讲话要求“要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”。如何在广大农村社会发挥协商民主的优势，让群众能够充分参与到村庄管理和决策中来，做到“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”，一直是困扰基层政府的难题。基于此，广东省蕉岭县建立协商议事会，设组织、定人员、建机制、梳流程，实现“协商机制下乡进村入户”。协商议事会成立以来，不仅整合了村庄的资源，为村庄发展提速助力，而且促进村级决策民主化，提高了决策和执行的效率，为基层协商民主发展开辟了新路。

一、协商下乡：村级协商议事会的具体做法

随着农村利益主体多元化，利益关系复杂化和利益纠纷频繁化，蕉岭县创造性地建立村级协商议事会，形成多元利益协同共治的广阔平台。

（一）设组织，搭建村级协商议事会的架构

协商议事会在村民会议或村民代表会议基础上，通过完善村级横向组织架构，协调村组纵向组织架构，搭建起村级协商议事会的组织平台。

1、完善村级横向组织架构。协商议事会是村级组织中新的工作平台，平台的运作依赖于定位准确的组织架构。协商议事会相对独立于村两委和村民代表大会，具有统筹和协调日常村务的职能，承担了村务协商的工作责任，协助村“两委”开展工作。正如三圳镇芳心村干部所言“协商议事会实现了村级组织间的功能协调，议事会负责协商讨论，村民代表负责表决，村委负责执行，各有各的用武之地。”

2、协调村组纵向组织架构。蕉岭村级小组以自然村为基础，建立村民理事会。协商理事会将村民理事会理事长纳入到议事会中，在协调村集体和村小组利益过程中，协商议事会成为有效的沟通平台。三圳镇芳心村郑淑平说：“我们有村民理事会帮忙，开协商议事会邀请理事长参加，我们一起讨论事情，当天就能落实到小组。” 

（二）定人员，明确村级协商议事会的主体

蕉岭县协商议事会通过参与人员多元化来充分保障村民的有序参与，发挥协商议事会的作用。

1、多元的议事人员。协商议事会人员选择上较为合理，充分优化了人员结构。在协商议事会中，村干部、村民代表、理事会长和村监委会人员为固定参与人员，同时还可吸纳乡贤侨胞代表、离退休干部代表，以及上级驻村干部等人参与。三圳镇芳心村第一次协商议事会成员有村干部7人、村民代表51人、党员议事代表11人、村监委会5人，理事长14人、离退休干部2人。其中交叉人员27人，出席会议人员共 66人。

2、中立的主持人员。协商议事会能够发挥其功效，在于会议上能够充分发言和协商有序。县委领导考虑到这一问题，通过前期培训主持人和现场引导的方式，使得村民在议事会上能够有序的发言，充分的发言，减少无关紧要的发言，提高协商议事的效率。长潭镇百美村第一次协商议事会由外出乡贤负责主持，扮演中立者角色，超脱于各方利益，在现场起到了规范会议流程的作用，有助于会议的顺利召开。

（三）建制度，确保村级协商议事会的运转

成熟的运作机制是保障协商议事会发挥作用的前提。蕉岭的协商议事会充分考虑到机制创新，主要在协调制度和议事制度上下功夫。

1、健全协调制度。如何协调村委会、村民代表大会和协商议事会之间的角色和关系，蕉岭创新完善了村级组织间的协调机制，明确具体权责，准确定位组织角色。在重大的项目商议过程中，村“两委”根据村民提议拟定议题，协商议事会负责讨论商议，村委会负责贯彻执行，从而实现各组织之间的分工与合作。

2、确定议事制度。作为蕉岭基层协商民主的固定会议形式，县委通过文件正式确定村级协商议事会的规章制度。文件明确指出会议协商内容为村庄经济事务和公共事务，并确定详细的会议流程，规定会议召开的时间等相关要求。会议制度的确立，使得协商议事会能够真正成为村民参与决策的常设平台，有利于规范化的制度创新，使其发挥长久作用。

（四）梳流程，保障村级协商议事会的效果

蕉岭协商议事会的关键在于梳理出清晰明了的议事流程，公开征求议题，调整流程结构，实现了协商议事会下乡进村。

1、公开征求议题。协商议事会议题由村干部和村民代表提议决定，村民可根据自身需求向协商议事会提议，确保议题与村民有直接相关性。三圳镇芳心村第一次村级协商议事会讨论的议题有“垃圾清理收费标准”、“村庄整体环境改造”和“如何发展集体经济”等，在会议召开之前，都是向村民征求的议题。

2、整理议事流程。协商议事会有详细的会议流程，会议第一项为村干部的工作述职，汇报上一次会议决议的落实情况。第二项为充分商议议事主题。村干部、党员代表、村民议事代表、理事会长、妇女代表等依次发言，对某一议题发表看法。第三项是协商后的举手表决。在协商议事会的人员中，具有举手表决资格的人员会对议题进行一一表决，实现从协商到决议的流程化。

二、决策民主：村级协商议事会的显著成效

蕉岭县成立协商议事会以来，扩大村民参与，聚集村庄力量，有效地解决了村级公共事务“议决难”和“执行难”的问题，效果比较明显。

（一）扩大了村民的有效参与

协商议事会的创新亮点在于实现了村民参与的多元化。村干部、党员代表、村民议事代表、乡贤代表、离退休干部、侨胞代表等都参与到协商议事会。正如长潭镇百美村钟某所言“这次议事会是村干部邀请我来参加的，我很高兴能够有机会为村里做点贡献。”同时，协商议事会有效激发了村民参与协商的热情，使得村民的参与更加深入，能够在具体的协商议题中充分发挥其作用。例如在三圳镇芳心村第一次协商议事会中，与会议事代表共计45人，充分商议村庄垃圾清理收费的标准，其中34人赞同50元/年的收费标准，11人赞同60元/年的标准，会议经过反复的商讨最后确定收费标准为50元/年。

（二）聚合了村庄各方的力量

协商议事会给村委会“减负提效”，使得村委会在村级决策上能够得到强有力的支持，更加专注于决策的执行。三圳镇芳心村的谢建祥书记表示：“协商议事会让我们村干部省事多了，干部队伍比以前更团结，办事效率更高，我们能够集中精力做其他事情。”此外，协商议事会有助于侨胞和乡贤回乡发挥其建言献策的作用。如三圳镇芳心村上圩小组长黄永振所言：“很多侨胞回乡后想为村里做点事情，刚好村里的协商议事会发挥了这个桥梁作用，上圩片的祠堂、道路、路灯，还有广场，很多都是乡贤侨胞捐钱修建的。”

（三）保障了村级决策的质量

协商议事会发挥外出乡贤的作用，为村庄建设建言献计，出谋划策，决策更加科学。长潭镇百美村陈主任说到：“钟理事是村里出去的人，而且是县公路局的退休干部，有文化有头脑，是修路专家，我们请他回来商议修路这件事情，对我们决策很有好处”。同时，协商议事会将提议权和表决权交给群众，合理安排决策流程，减小了以往由于意见不统一而产生“议决难”的问题。正如三圳镇芳心村干部所言“以前都是村干部商议一些事情，有些事难免意见不统一，推行不了，现在有了议事会，把事情摊开让群众来讨论和决定，我们只需执行就可以了。” 

（四）提升了决策的执行效率

协商议事会充分吸收了村民的参与，尊重村民的意见，执行起来群众更支持。在三圳镇芳心村推广“美丽乡村建设”过程中，上圩片村民郑某有五间破旧房屋，村里建议改为公共厕所，但郑某不同意。在连续三次的协商议事会上，郑某与村干部进行了直接的沟通，摆事实，说道理，事情得到圆满解决。另外，协商议事会监督决议贯彻落实，村委会工作更有效率。例如，长潭镇百美村村级协商议事会召开中，第一项会议过程即是村主任汇报修路工程的具体进展，包括工程招标、支出明细等情况。村民代表刘某认为：“这个办法好，以后每一次开会也要把项目工程的进展汇报出来，让村民知道路修到哪里了。”

三、协商共治：村级协商议事会的政策价值

协商议事会能够在基层农村有效运转起来， 得益于广泛的群众参与，充分的协商讨论、完备的组织体系，是基层协商民主发展的最新进展。

（一）广泛的群众参与是协商议事会的前提

习近平总书记强调“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。”基层协商民主的基本要求在于实现村民的有效参与。蕉岭县协商议事会扩大了群众的参与，使得群众能够在村级事务的议决过程中充分的表达自己的意见和需求，并且群众的意见能够吸纳进村级决策中，实现了有效协商。蕉岭的改革经验表明，广泛的群众参与是协商议事会能够发挥作用的前提。

（二）充分的协商讨论是协商议事会的核心要素

中共党的十八大报告要求“积极开展基层民主协商，充分发挥协商的作用”。充分协商是协商议事会核心要素。协商议事会通过广泛吸纳村民参会，让村民能够畅所欲言，使村民的意见得以充分表达。协商议事会的经验表明，只有将充分协商作为议事规则的核心要求，才能使协商议事会整套机制能够有效的运转，使协商议事会能够真正下乡进村入户。

（三）完备的制度体系是基层民主协商的重要条件

党的十八届三中全会的决定指出“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。基层协商民主的有效实现，离不开设计合理的运行机制。蕉岭县协商议事会的经验回应了如何有效开展基层协商民主的难题。协商议事会通过规范议事规则，搭建组织架构，梳理会议流程等做法，确保了会议从前期筹划到后期执行的完整性，使协商议事会成为协商、决议和执行“三位一体”的运作体系，保障了协商有效果，议事有规则。

（四）协商议事会为基层协商民主开辟新路

基层协商民主是社会主义协商民主的新内容和新要求，也是协商民主的基层实现形式，是多层次协商民主的直接体现。蕉岭协商议事会，保障村民的有效参与、实现议题的充分商议、准确定位组织角色、梳理有序的议事流程，是一条可行的基层协商民主运作模式，为协商民主提供了有益的基层经验范本。