集体林权改革后林地经营的六大挑战——全国31个省174个村庄987个林农的调查与研究

作者：刘迎君  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-12-24  浏览次数： 2620次

【报告要点】农村集体林权制度改革作为家庭联产承包责任制后我国农村的“第二次革命”，是生产责任制的进一步丰富和完善，成为破解“三农”问题的有效途径。在集体林权改革基本完成之后，林地经营仍然面临六大瓶颈：林地经营方式家庭化；林农家庭户均林地面积碎片化；林地经营产品单一化；林地界限争议化；林地经营服务滞后化；经营资金技术短缺化等一系列问题。进一步深化集体林权制度改革势在必行。为此，课题组认为要将集体林权改革引向更深处，必须做好以下三点：一是通过搭建平台，提升林地经营规模化水平；二是健全机制，确立林地经营明晰化产权；三是丰富内容，打造林地经营服务化体系，以此保障农户林地经营的效益，巩固集体林权改革的成效。

农村集体林权制度改革作为继家庭联产承包责任制后，农村经济社会发展的“第二次革命”，是农村生产责任制在林地上的延伸。在集体林权改革基本完成的当前，林地经营多元化主体落实的如何，权责利统一的集体林地经营管理机制运转的如何、林农林地经营的现状如何等，成为需要特别关注的问题。为此，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目平台，于2014年7月对全国31个省174个村庄987个林农进行了实地调查。调查发现，集体林权制度改革后，家庭经营成为林地经营主要方式，林农家庭户均林地面积不足三亩，商品林在林地经营总面积中占大头，且超六成农户商品林经营产品为木材。然而，当前林地经营还面临着碎片化、林地四至界限不清或存在争议、林地经营相关服务提供滞后以及缺乏资金和技术等问题，限制了林地经营效益。为此，课题组建议，搭建平台，提升林地经营规模化水平；健全机制，确立林地经营明晰化产权；丰富内容，打造林地经营服务化体系。

一、农户林地经营的基本态势

分别从农户林地经营的主要方式、经营林地的面积、林地经营的主要类型以及经营商品林的林产品等方面，展现农村集体林权改革后当前林农林地经营的基本动态。

（一）家庭承包经营成林地经营主要方式

在集体林权改革过程中，“按人均分，承包到户”是最为普遍的林权改革确权方式，使家庭承包经营成为当前主要的林地经营方式。数据显示，在进行集体林权改革的村庄，有63.11%的村庄是以“按人均分，承包到户”作为确权方式，华北地区采取家庭承包经营方式进行确权的村庄达到了77.78%。在受访农户中，85.54%的林农表示自家的林地确权方式为“按人均分，承包到户”，以分股不分山和联户承包方式进行林地确权的农户占比分别为8.66%和5.80%，占比相对较小。

（二）林农家庭户均的林地面积不足三亩

考察集体林权改革后农户的林地面积占有状况，数据显示，全国林农家庭户均的林地面积拥有数量为2.95亩，不足3亩；就不同地区来看，华北地区、西南地区的农户家庭户均林地面积分别为2.58亩和2.75亩，均低于全国平均水平；与此相比，西北地区和南方地区的农户户均林地面积占有量依次为3.08亩和3.10亩，较全国平均水平稍高。由此可见，就全国整体状况而言，农村集体林权改革后多数农户的家庭林地面积不超过3亩。

（三）商品林在林地经营总面积中占大头

商品林与生态公益林作为林地经营的两种主要类型，当前，商品林面积在农户的林地经营总面积中占据较大比重。就全国情况来看，林农的家庭商品林面积拥有量均值为1.87亩，生态公益林面积均值为1.11亩，前者高出后者0.76亩。就不同地区来看，华北地区、南方地区和西南地区林农的家庭商品林面积均值分别为2.18亩、2.08亩和1.84亩，依次高出本地区农户的生态公益林拥有量均值1.67亩、1.15亩和0.62亩，且还有59.95%的农户表示没有经营生态公益林。

（四）超六成农户商品林经营产品为木材

就集体林权改革后林农经营商品林的林产品类型来看，经营的林产品为木材的农户比重相对最高，占比为60.86%，超过了六成；经营的林产品为经济类产品和林下经营产品的农户比重依次为22.70%和2.21%，分别低于林产品为木材的农户38.16和58.65个百分点，其中经营林下经营产品的农户比重相对最小。由此可见，木材成为当前多数农户经营商品林的主要林产品，通过对比也可以看到，林农经营商品林的林产品类型较为简单，这也可能造成林农在商品林经营收益渠道上的单一性。

二、农户林地经营面临的现实瓶颈

农村集体林权改革后，林农在林地经营过程中也面临着林地碎片化、四至界限不清或有争议、相关经营服务滞后以及缺乏资金投入和技术等问题，限制了林农的林地经营效益。

（一）农户林地经营呈现碎片化态势

农村集体林权改革后，农户的林地经营呈现较为明显的碎片化状态。样本数据显示，当前全国林农平均经营的林地片数为2.37片；林地片数为2-3片、4-5片和6片及以上的农户占比分别为35.33%、14.67%和5%，三者加总比重超过了半数。就不同地区看，西南地区林地片数为4-5片和6片及以上的农户比重依次为19.33%和6.32%，加总超过了两成，且林农拥有林地片数均值达到了2.60片；南方地区林地片数在4片及以上的农户比重也达到了21.21%，片数均值为2.52片，仅次于西南地区。由此可见，林地碎片化在集体林权改革后较为突出，且南部地区情况更为明显。

（二）超一成农户林地四至界限不清或存在争议

集体林权改革后，林地四至界限不清或存在争议的问题在一定程度上仍然存在。数据显示，在集体林权改革后，表示自家林地四至界限清楚但还有争议的农户占比为9.87%；表示集体林权改革后自家林地没有争议但存在四至界限不清楚问题的农户达到了7.81%，二者加总占比超过一成（17.68%）。其中，西南地区表示林地有争议和四至界限不清楚的农户占比分别为15.77%和8.85%，二者加总达24.62%。由此可见，经过集体林权改革，原有的产权不清、经营主体缺位等问题还有存在。

（三）林地经营相关服务提供仍滞后

考察当前林农林地经营过程中的相关服务提供状况，53.62%的受访农户表示当地没有机构提供相关林业经营的服务，占比超过一半；华北地区表示没有机构提供林业经营相关服务的农户比重达到了94.12%。在提供林业经营服务的村庄，服务机构为村集体和乡林业站的比重分别为52.78%和37.04%，合作社、林业企业这两类机构提供服务的占比依次为6.48%、1.85%，比重较小。就提供的服务内容看，主要集中在提供种苗和技术服务两类，二者比重分别为35.53%和10.86%。整体来看，当前林农经营的相关服务建设还较滞后，提供服务的机构较为单一，服务内容也尚单薄。

（四）缺乏资金和抚育技术为林地经营主要困难

在问到当前林地经营中的主要困难时，34.85%的林农表示是缺乏资金投入；表示主要困难是缺乏抚育技术的农户占比31.90%，二者均超过三成；此外，表示林业经营的主要困难为缺乏病虫防治技术、采伐指标申请难度大和林地纠纷多的农户占比分别为15.71%、13.01%和5.15%。由此可见，在农村集体林权改革后，林农在林地经营中还主要面临者缺乏资金投入和欠缺种植技术等困难，限制了农户的林地经营效益。

三、打破林地经营“瓶颈”的对策建议

解决农村集体林权改革后农户的林地经营“短板”障碍，可从提升林地经营的规模化水平、进一步深化建立明晰化产权、打造林地经营的服务化体系等方面着手。

（一）搭建平台，提升林地经营规模化水平

通过推动林地流转，进一步发展家庭承包基础上的规模化经营。一是尽快完善林地流转法律法规等各项制度的制定或修订，在明确所有权、稳定承包权、保护收益权、尊重处分权的基础上，进一步扩大林农林地使用权的流转范围，为农户规模化经营提供制度条件。同时要加强对林地使用权流转的规范化管理，建立流转前后的监督、修正机制，保障流转能够落地。二是在有条件的地方，可组建林业产权交易中心，为有流转需求的主体搭建林权流转平台，向农户提供信息、政策、评估、林权变更登记等流转服务。三是充分发挥市场对生产要素的基础性配置作用，鼓励和引导林农进行以出租、出让、折股或通过林地和林木资源有偿流转、开发特色林产品以及发展规模、集约经营、股份合作经营等不同运营方式的资本运作，实现林木资产的存量重组，进一步优化规模化资源配置，激活发展潜力。

（二）健全机制，确立林地经营明晰化产权

一是建立弱化所有权、强化承包经营权的产权结构。继续深化推进明晰林地产权工作，进一步保障和突出以家庭承包经营方式进行确权农户的林地经营权、收益权等权利，保障集体林权改革后的林地经营权落实到农户个人。二是推进主体确定改革扫尾工作。在巩固和完善“山定权、树定根、人定心”的主体改革成果基础上，加大林地四至界限划定和纠纷处理工作力度，全面完成主体改革的扫尾任务，保障林地产权权责明确。三是打造过程性监督机制，扫除林地经营过程中林地界限划分和纠纷化解过程中的主客观障碍因素，通过加强部门监管和规章制度制定，保障农户的林地产权透明化。

（三）丰富内容，打造林地经营服务化体系

建立完善的公共服务体系，是保障林农林地经营效益的重要手段。一是细化服务内容。加大对林农进行更为方便、直接和优质的行政服务提供，同时增加市场化、信息化等服务内容，为农户了解市场需求、拓展林业经营内容提供可靠的信息来源，保障将新的林业技术和林业经营产品转化为林业收入；同时可加强林下经营、种苗培育、造林营林、病虫害防治、林产品加工等方面的技术服务，全面提升林地经营质量。二是拓宽服务范围。加大公共服务提供力度，通过提供种植技术、经营指导、打通销售渠道、规范市场交易秩序等服务，为林农的林地经营提供后盾支持，同时保障各项支持政策落实到位。三是优化服务质量。进一步牵引林业合作社、林业企业等新型林业服务机构的建设，以资金、技术为轴线，鼓励其向林农提供多元化的技术服务和发展模式，进一步提高服务质量。四是落实资金服务。可建立以财政扶持体系、金融信贷支持体系和以政策性保险为主的农业保险体系，同时完善生态公益林经营的资金补偿机制，确立区域补偿制度和行业补偿标准，加大国家和地方对生态公益林经营林农的政策、资金扶持力度，完善林业补偿规范。