宅基地确权：开展怎样，影响如何——基于全国31个省215个村庄4063户农户的调查

作者：史亚峰等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-12-12  浏览次数： 1442次

【报告要点】宅基地确权是深化农村改革、保障农民财产权利、促进城乡统筹发展的基础。调查发现，当前宅基地确权呈现三个主要特点，一是确权意识强，八成以上的农民对宅基地的财产权利认知较为明确，二是确权比例大，六成被调查的村庄正在进行或已完成确权工作，三是确权不均衡，城中村村庄确权工作开展相对较快。在完成宅基地确权工作的村庄中，确权不仅可以降低宅基地闲置率，对宅基地流转具有显著的推动作用，而且能够起到规范宅基地流转的作用。为了继续做好宅基地确权工作，我们建议从三个方面下功夫：一是稳步推进，由点及面，发挥宅基地确权的全面性，二是因地制宜，由此及彼，兼顾宅基地确权的特殊性，三是积极引导，由慢到快，实现宅基地确权的有序性。

宅基地是农民的重要财产。宅基地确权登记发证，不仅可以更好地维护农民的财产权益、促进农村社会和谐稳定，还可以为宅基地的抵押转让打基础。为深入了解当前农村宅基地确权工作开展情况，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”平台，对31个省215个村庄4063户农户进行了问卷调查。调查发现，当前八成以上的农民对宅基地的财产权利认知较为明确，六成村庄正在进行或已完成确权工作，城中村村庄确权工作开展较快，地形对确权工作开展影响明显，七成农民拥有一定的宅基地相关凭证。同时还发现，确权可以降低宅基地闲置的普遍程度，对宅基地流转具有一定推动作用，使宅基地流转的对象更加规范化，也能强化村庄对宅基地流转的管理。为进一步做好宅基地确权工作，课题组建议从三个方面加快确权工作：一是稳步推进，发挥宅基地确权的全面性，二是因地制宜，兼顾宅基地确权的特殊性，三是积极引导，实现宅基地确权的有序性。

一、农村宅基地确权的最新进展

确权是农村宅基地制度改革的一项基础性工作。当前超过四分之一的村庄已经完成了确权工作，不同地区、不同类型的村庄宅基地确权工作开展情况差异明显。

（一）农民对宅基地的财产权利认知较明确

农民对宅基地的认识会影响到其关于宅基地的行为选择。针对“宅基地是农民最大的财产”的说法，在4063个样本农民中，有1971个表示“非常赞同”，所占比重为48.51%；有1521个表示“比较赞同”，占比为37.44%。也就是说，85.94%的农民将宅基地视为自己的最大财产。针对“宅基地是农民根本的社会保障”的说法，有1900个表示“非常赞同”，所占比重为46.75%；有1538个表示“比较赞同”，所占比重为37.86%；两项占比之和为84.61%。可以看出，八成以上农民对宅基地的财产权利有着较为明确的认知。

（二）六成村庄正在进行或已完成确权工作

调查显示，在全国215个有效样本村庄中，已经完成宅基地确权工作的有58个，占比为26.98%；正在进行确权的有71个，占比为33.02%；尚未进行确权的有86个，占比为40%。可见，六成村庄正在进行或已经完成确权工作。分地区看，东部地区已经完成确权的村庄占比31.25%，中部地区为23.86%，西部地区为28.33%；东部地区尚未进行确权的村庄占比为25%，中部地区为48.86%，西部地区为45%。东区地区确权工作开展较快，中部和西部地区明显滞后，尤其是中部地区最慢，还有近半数村庄尚未开展确权工作。

（三）城中村宅基地确权工作开展较快

考察不同类型村庄宅基地确权工作开展情况发现，城中村村庄已经完成确权的占比为50%，城郊村村庄为36.36%，普通农村村庄为25.40%。城中村村庄已经完成确权的比重最高，城郊村村庄次之，普通农村村庄最低。就正在进行确权的比重看，普通农村村庄为34.39%，城中村村庄为25%，城郊村村庄为22.73%；就尚未进行确权的比重看，普通农村村庄为40.21%，城郊村村庄为40.91%，城中村村庄为25%。总体来看，普通农村村庄正在进行和尚未进行确权的比重最大，这可能与普通农村村庄确权工作量大、开展晚等有关。

（四）地形对宅基地确权工作开展影响明显

地形对宅基地确权工作的开展影响较为明显，平原和山地地区确权工作开展较快，高原和丘陵地区相对缓慢。山地地区已经完成确权的比重最高，占比为32.76%；平原地区次之，占比为28.38%；丘陵和高原地区比重较低，占比分别为21.88%和21.43%。就正在进行确权的情况看，平原地区村庄正在进行确权的占比为36.49%，丘陵地区为34.38%，山地和高原地区分别为27.59%和21.43%。就尚未进行确权的情况看，高原地区尚未进行确权的占比为57.14%，丘陵地区为43.75%，山地和平原地区分别为39.66%和35.14%。

（五）七成农民拥有一定的宅基地相关凭证

发证是宅基地确权工作的重要环节，也是保障农民宅基地合法权益的重要措施。当问到“您家宅基地是否有相关的凭证”时，73.79%的受访农民表示有一定的凭证，26.21%的受访农民表示没有相关的凭证。也就是说，七成以上的农民拥有一定的宅基地相关凭证。进一步分析农民没有取得宅基地相关凭证的原因发现，表示“申请了但是没有发”的农民占比为20.67%，表示“知道但是没有申请”的农民占比为15.52%，有55.22%的农民表示不知道有宅基地凭证这回事，有8.59%的农民因为其他原因没有宅基地相关凭证。

二、农村宅基地确权的实际效用

伴随着宅基地确权工作的不断推进，确权在解决宅基地闲置问题、推动宅基地有序流转和依法管理等方面的积极作用较为明显。

（一）确权可以降低宅基地闲置的普遍程度

考察确权对宅基地闲置状况的影响发现，尚未进行宅基地确权工作的村庄表示宅基地闲置“非常普遍”的占比为3.53%，表示“比较普遍”的占比为15.29%，两者的占比之和为18.82%；已经完成确权的村庄表示宅基地闲置“非常普遍”的占比为6.90%，表示“比较普遍”的占比为10.34%，两者的占比之和为17.24%；正在进行确权工作的村庄表示宅基地闲置“非常普遍”和“比较普遍”的占比分别为1.41%和11.27%，两者的占比之和为12.68%。可以看出，尚未进行确权的村庄宅基地闲置普遍程度明显高于已经完成和正在进行确权的村庄，确权可以在一定程度上降低宅基地闲置的普遍程度。

（二）确权对宅基地流转具有一定推动作用

调查发现，确权对宅基地流转具有一定推动作用。尚未进行宅基地确权工作的村庄，发生流转行为的村庄占比为7.06%，没有发生流转行为的村庄占比为92.94%；已经完成宅基地确权工作的村庄，发生流转行为的村庄占比为17.24%，没有发生流转行为的村庄占比为82.76%；正在进行宅基地确权工作的村庄，发生流转行为的村庄占比为20.29%，没有发生流转行为的村庄占比为79.71%。已经完成和正在进行确权工作的村庄宅基地流转行为的发生率分别高出尚未开展确权工作的村庄10.18个百分点和13.23个百分点。

（三）确权使宅基地的流转对象更加规范化

考察确权对宅基地流转对象的影响发现，就流转给本村村民的比重看，尚未进行确权工作的村庄为75%，已经完成确权的村庄为81.82%，正在进行确权工作的村庄为81.82%；就流转给外村村民的比重看，尚未进行确权工作的村庄为12.50%，已经完成确权的村庄为9.09%，正在进行确权工作的村庄为20%；就流转给其他对象的比重看，尚未进行确权工作和已经完成确权的村庄占比分别为12.50%和9.09%。总体来看，已经完成和正在进行确权工作的村庄宅基地流转给本村村民的比重高于尚未进行确权工作的村庄，流转给外村村民的比重低于尚未进行确权工作的村庄，流转对象更加规范化。

（四）确权能强化村庄对宅基地流转的管理

调查发现，确权能够强化村庄对宅基地流转的管理。尚未开展宅基地确权工作的村庄中，对流转进行过管理的占比为50%，没有对流转进行过管理的占比为50%；已经完成确权的村庄中，对宅基地流转进行过管理的占比为58.33%，没有对流转进行过管理的占比为41.67%；正在进行确权工作的村庄中，对流转进行过管理的占比为57.14%，没有对流转进行过管理的占比为42.86%。已经完成确权和正在进行确权工作的村庄对流转进行过管理的比重明显高于尚未进行确权工作的村庄，分别高出8.33个百分点和7.14个百分点。

三、进一步推进农村宅基地确权工作的对策建议

确权在维护农民财产权益、促进宅基地依法使用和流转中的积极影响对确权工作提出了更高要求。因此要在当前工作的基础上，重点从全面性、特殊性和正面性三个维度着力，加快推进确权工作。

（一）稳步推进，实现宅基地确权的全面性

一是完善宅基地确权发证政策。各地应在确权工作中要认真分析当前工作中存在的问题，加快确权登记发证的相关政策研究，不断修订完善具体办法措施，及时总结试点经验和做法，上升为国家层面的政策和法规。二是规范宅基地确权发证行为。禁止搞虚假宅基地确权登记，做到宅基地登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。三是加强宅基地土地变更登记工作。秉着“变更一宗，登记一宗”的原则，发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，充分保障“一户一宅”制度的落实。四是依法调处宅基地权属争议。健全宅基地权属争议调处工作机制，充分发挥基层群众自治组织和集体经济组织在权属调查和纠纷处理中的作用，减少确权工作带来的矛盾纠纷，为实现确权的全面性铺平道路。

（二）因地制宜，兼顾宅基地确权的特殊性

首先，区分调查方法的差异性。结合地区现实条件、实际需求和技术上的可行性，以确权登记发证为主线，科学地采用符合本土实际的调查方法，在同一地区内选择多种调查方法展开工作，满足登记发证工作的现实需要。其次，提高确权政策的灵活性。宅基地确权政策不应片面追求统一性，各地根据国家层面原则性的指导，结合当地实际，进一步细化农村宅基地确权登记发证的政策，积极探索、勇于突破，制定和完善有关政策或指导意见，由国家层面加以确认，为推进工作提供政策支撑，保证不同地区、不同类型村庄的宅基地确权工作可操作、可开展。再次，增强政府农民的互动性。确权工作在实施过程中应建立起互动沟通机制，协调政府、村委会和农民在确权工作中的行动，减少因确权工作产生的不必要的争议和纠纷。

（三）积极引导，发挥宅基地确权的有序性

一是确权后切实加强对宅基地的监管。规范政府对宅基地的审批权力，建立宅基地管理动态巡查和责任追究机制，做到对宅基地违法违规行为早发现、早制止、早查处，引导农民走合法的宅基地流转渠道和程序，指导农民按规划规范有序建设住房。二是引导规范宅基地流转行为。当前农村宅基地和农民住房依法只能在集体经济组织内部流转，要以“凭证交易”为前提，加强对非集体经济组织内部流转行为的管理。逐步探索在不改变宅基地集体所有性质的前提下，允许符合条件的宅基地突破村级集体经济组织进行流转。三是加强正面宣传报道。运用报纸、电视、网络等媒体，加强对宅基地确权登记发证工作重要意义、工作目标和法律政策等的宣传，让更多的农民群众的理解和支持确权工作，为确权工作顺利开展创造条件。