草根议会：在基层群众中开展协商民主——基于广东省蕉岭县基层社会治理实践的调查与思考

作者：任　路等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-12-07  浏览次数： 2171次

长期以来，“一事一议”是农民议事的主要制度安排，体现了“农民事，农民议”的议事原则，在农村基层治理中发挥了巨大的作用。然而，“一事一议”始终面临着召集难、议决难，执行难，监督难等，导致群众关心的问题久拖不决，急需兴办的公共建设止步不前，便民利民的项目难以落地。有鉴于此，广东省蕉岭县在农村基层治理中建立协商议事会，将协商民主理念融入到村庄议事之中，创新议事制度。具体做法如下：一是健全议事召集机制，做到“有事可议”；二是梳理议事议决程序，做到“难事易议”；三是明确议事执行机构，做到“速议速行”；四是强化议事监督保障，做到“好事常议”。不仅激发了群众的参与热情，推动了村庄决策平台化、民主化和科学化，而且解决了困扰群众生活的难题，促进了村庄的公共建设，被村民称为“草根议会”。

一、蕉岭县协商议事会的具体做法

农村议事难就难在缺少必要的议事程序，蕉岭县的协商议事会着力于召集、议决、执行和监督四个先后阶段，有针对性地实现了协商议事的程序化与制度化。

（一）多元化的议题收集，做到“有事可议”

如何收集、整理和提出议题是协商议事的起点。蕉岭首先是设立协商议事代表，由村“两委”干部、村民代表、党员代表、村监会代表、驻村干部、在村的“两代表一委员”和特邀代表等组成，与以往的村民代表相比，协商议事会的参与主体更加广泛，实现民情一线收集，民意一线倾听，民智一线汲取。接着建立村庄议案制度，协商议事代表要定期走访村民，收集村民有关村庄公共建设的意见和建议，整理成初步的议案，包括公共建设项目、受益人群、所需经费、筹资方案等。最后是建立季度例会制度，协商议事会议每季度召开一次大会，集中讨论议事代表收集的议案，同时，规定有特殊情况或有三分之一以上议事代表提议，可以临时召开协商议事会。

（二）程序化的议案讨论，做到“难事易议”

如何开会、讨论和表决是协商议事的关键。蕉岭设立会议主持人，由乡镇驻村干部担任会议的主持人，分配发言权，提请表决，维持会议秩序。接着，明确代表发言规则，按照“一题一议”的方式，先由主持人介绍会议所要讨论的议题，然后代表举手发言，代表发言遵守“五不”原则，不打岔、不跑题、不攻击、不违规、不质疑动机等，主要对议题的可行性、议案的科学性进行评估，并给出自己的意见，议事代表每次发言时间为两到五分钟，每个议题每人发言次数不超过三次。最后，经过议事代表们的充分讨论和多次协商后，由主持人提请会议进入表决程序，在场的村民代表现场进行无记名投票，按照简单多数进行表决，形成最终的决议。

（三）组织化的决议执行，做到“速议速行”

如何落决议是协商议事的重点。蕉岭县专门下发《村级协商议事会制度规定》，明确经村民会议授权，协商议事会的决议具有村民代表会议的效力。由村民委员会负责执行，村民委员会必须在七个工作日内形成相关的实施方案，向广大村民公开。如果未形成方案，要说明具体理由，协商议事会保留召开临时协商议事会议的权力。同时，蕉岭从激发普通村民参与热情的角度出发，在村民委员会之下建立村民理事会具体落实议事决议，围绕具体的项目建立由村干部和普通村民参与组成专项理事会，具体负责项目的执行，将“懂技术，有能力”的村民吸收到公共项目建设中来。

（四）制度化的议事监督，做到“好事常议”

如何保障议事程序的顺利展开是协商议事的难点。为此，蕉岭强化监督保障机制，首先是出台议前告知制度。协商议事会议的主要议题和需要讨论决定的重大事项，村委会应事先张榜公布，提前七天告知所有的议事代表。其次是议中公开制度。协商议事会议当中的代表发言、具体讨论都要有记录、有归档、有整理，并在协商会议结束后及时在村务公开栏上进行公开，接受村民的监督。最后是议后质询制度。议事代表有权对议案实施过程出现的问题进行评价、批评、建议、质询。对于议事代表的质询，村委会必须限时给予答复。如未答复，议事代表可以提请再次召开协商议事会议。

二、蕉岭县协商议事会的初步成效

自2014年底开始建立协商议事会以来，蕉岭全县96个行政村中有58个行政村建立了协商议事会，共计召开协商议事会议60次。其中，三圳镇作为最早的协商议事会试点，下辖的9个行政村全部建立协商议事会，共召开11次协商议事会议，促进了决策的平台化、民主化、科学化，而且解决了一系列困扰村庄发展和村民生活的难题。

（一）打造决策平台

以前的村庄决策主要依靠村民代表，村民参与村庄民主决策的积极性不高，并且一些公共事务涉及面广、要求高、影响大，单靠村民代表会议解决不了问题。蕉岭县协商议事会在村民代表之外，加入了其他各类代表，为乡镇政府、村干部、党员、村民等构建起一个弹性的平台。芳心村黄上村民理事会会长戴育海感触很深：“以前都是村民代表在讨论，我们没有机会，现在终于有个平台能让大家交流经验了。” 蕉岭县纪委书记卢尧生认为：“村民协商议事会议融合了原来的村民代表会议制度，并将其功能进一步完善和提升，议事方式更加包容，参与主体更加丰富、多元，保证了村民的民主决策和民主管理。” 

（二）推动决策民主

借助于协商议事会这个平台，村民通过各类议事代表更加广泛地参与到村庄决策之中，推动了整个决策民主化程度。新铺镇象岭村召开协商议事会第一次会议上，党员代表李瑞灵表示：这种组织形式主要体现村民自治，决策权放在村民手中，群众能出谋献策，提出合理化建议，议论清楚后作出决策。通过协商议事会议，能够促进村级各项工作顺利开展。正因为有民主的决策，决策才能赢得村民的支持。芳心村党总支书记、村委主任郑淑平表示：协商议事会意义非常重大，作为我们芳心村接下来要做的事，让群众放心，我们做事的人心里也舒服，不会出现自己做的事群众不认可。

（三）促进决策科学

以往村民议事都是关起门来商量，现在协商议事是打开门来讨论，乡镇政府、外出乡贤等为决策提供了智力支持，促进科学决策。在芳心村的协商议事会上，邀请住建局作为议事代表，围绕村庄环境整治工程建设进行专业介绍，最终敲定最省成本的方案。芳心村第一书记谢建祥感慨道“过去想搞但没人懂，你自己搞不清楚，跟村民更没法交待，现在有了专家方案，这个工程就好搞了。”与他有同感的还有象岭村退休干部温先文。“以前就几个村干部，想不到好法子，现在都拿到协商议事会上来讨论，这政府、乡贤、各位代表一发言，他们眼界也更宽广，就豁然开朗了”

（四）提升决策效果

由于协商议事会搭建决策平台，实现科学决策和民主决策，村庄决策的效果相当明显，各种公共建设跨步前进。在村级协商议事会的引导下，三圳镇共筹集资金813万元，建成小公园20多个，篮球场8个，文化室9个，污水处理池2个，实施道路硬底化12公里，比过去五年的公共建设还多，极大地改善了群众的生产生活条件。更为重要的是，村民对于公共建设的满意度持续上升，群众的口碑才是决策效果的真正体现。长潭镇上村村民张文生：自从成立协商议事会，开展美丽乡村建设以后，有人收垃圾，厕所啊、以前的烂屋烂舍啊，村上全部都拆掉了，苍蝇蚊子也没有那么多，我们群众都很开心。

三、蕉岭县协商议事会的经验启示

蕉岭县的协商议事会是“一事一议”后又一次议事制度的重大创新，它突出规则程序的重要性，注重议事过程中的协商共治，体现了未来基层治理的发展方向。

（一）协商议事会是“一事一议”的升级版

农村税费改革后，对于农村公共事业，主要依靠农民“一事一议”来兴办。然而，“一事一议”只是将公共事业的议事决策权交给了农民，具体如何议事，如何表决等缺少足够的制度设计，由此带来召集难、议决难、执行难和监督难等问题。协商议事会制度在“一事一议”制度的基础上，通过打造一个议事平台，制定一束议事规则和梳理一串议事流程，为“一事一议”提供了组织载体、制度规范和运行机制，探索了“一事一议”的有效实现形式。既是“一事一议”制度的自然延伸，又是“一事一议”制度的创新升级。

（二）重视规则程序是协商议事会的重要抓手

无规矩不成方圆，农民议事之所以难以成行，究其根源在于缺乏议事规则和程序，一些议事会议往往演变成“漫无目的的侃大山”或者“吵吵闹闹一场戏”。协商议事会在议题产生、议案讨论、决议执行和议事监督等方面都有若干规则，尤其是议案讨论中引入主持人和发言人制度，由主持人把握议事节奏，维持议事秩序，约束发言人行为，既实现充分讨论，又保持有序议事，从而实现了协商议事的目的。可见，规则和程序是农民议事的关键，是农民议事的“牛鼻子”。

（三）协商共治是协商议事会有效运作的动力

协商议事会能够有效运作，来源于多元主体的参与，除了村民代表之外，还有乡镇政府代表、外出乡贤代表、党员代表等等，将政府治理、社会自我调节和村民自治等结合起来，形成协商共治的格局。在多元格局下，各主体之间平等对话、互动交流、充分协商，在相互尊重和相互理解的原则下，扩大彼此之间的最大公约数。随着协商议事的深入，共识越来越多，为最后的决策打下坚实的基础。基于共识之上的决策不仅保证了民主性和科学性，而且有助于决策的执行，反过来推动协商议事的深化与发展。

（四）协商议事会是未来基层治理的发展方向

传统基层治理是封闭的村庄为单位，以政府或村委会为主体，以行政管理为手段，与现阶段基层社会发展的开放性、多主体性和互动性不相适应。蕉岭的协商议事会成功地将村庄内外的社会力量调动起来，治理空间更加开放；乡镇政府、村干部、村民代表、村内企业等以及其他利益相关者都参与到协商议事会，治理主体更显多元；各类主体之间平等对话，持续交流，治理过程更趋互动。因此，协商议事会与未来整个基层治理的发展方向相一致。同时，协商议事会作为新的创制，还有一些不成熟的地方，需要在实践中进一步完善，更需要与已有的基层治理制度相衔接，形成基层治理的制度合力。