农村土地确权的最新进展及其现实困境——对全国31省254村4178位农民的调查与研究

作者：张利明等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-12-06  浏览次数： 2528次

【报告要点】随着农村城镇化和农业现代化步伐的加快，土地确权工作的紧迫性日益突出。在政府的积极推动下，目前农村土地确权工作稳步进行。土地确权在一定程度上促进了农地流转的积极性和规范性，产生了积极的成效。但土地确权中仍存在区域发展不均衡、程序不规范、历史遗留问题多等困境，导致确权进程缓慢，矛盾纠纷显现。为此，建议依法依规，加强土地权属争议调处；规范程序，试点先行稳妥有序推进；主体平等，严把土地确权登记关；明确细则，方便农民确权登记；市场导向，发挥确权结果效用。

土地确权是完善农村土地管理和规范土地流转的基础和保障，也是推进农村土地产权改革的重要方面。目前农地确权工作的最新进展如何，存在哪些问题，如何进一步完善，这些都是值得研究的课题。鉴于此，华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，对全国31省254村4178位农民围绕“农地确权情况”进行了问卷调查及深度访谈。调查研究发现，截止2013年年底，农地确权工作仍处于发展阶段，但速度不均、各地进度不一，土地确权中仍存在程序不规范、历史遗留问题多等问题，导致确权进程缓慢，矛盾纠纷显现，并可能会损坏农民的土地权益。为此，建议依法依规，加强土地权属争议调处；规范程序，试点先行稳妥有序推进；主体平等，严把土地确权登记关；明确细则，方便农民确权登记；市场导向，发挥确权结果效用。

一、非均衡的农地确权进程

（一）土地权属较为清晰

明晰土地权属是保障农村土地确权工作顺利开展的基础和前提。从土地划分单位来看，分田到户时，78.97%的村庄以村民小组为单位来划分土地，19.44%的村庄以行政村为单位来划分土地，1.59%的村庄以其他单位来进行。由此可见，分田到户时，绝大多数的村庄是以村民小组为单位来划分土地，接近两成的村庄的产权单位在行政村。从南北方不同区域来看，北方地区以行政村为单位划分的比重高于南方地区，两者分别占比25.64%和14.07%，前者是后者的近2倍；而以村民小组为划分单位的情况中，南方地区更高，占比85.93%，高出北方地区近15个百分点。

（二）土地确权进程稳步推进

在251个有效村庄样本中，反映“尚未开展”村庄土地确权工作的村庄有110个，占比43.82%；村庄“已经完成”土地确权工作的有79个，占比31.47%；“正在进行”的村庄24.71%。可以看出，土地确权工作稳步推进，近三成村庄完成了土地确权工作，四成村庄还未开展土地确权工作，仍需进一步推进和实施。

（三）南方地区确权进程相对更快

南北方区域的土地确权颁证工作具有明显的差异性。根据数据分析结果可知，南方地区村庄的土地确权工作已经完成的比重为38.06%，北方地区的这一比重为23.93%，前者比后者高出14.13个百分点；南方和北方地区的土地确权工作正在进行的比重大体相当，分别占比24.63%和24.79%；而表示尚未进行的情况中，北方地区的比重明显偏高，占比51.28%，比南方地区高出13.97%。由此可见，南方地区土地确权工作的进度相对更快。

（四）产权单位在行政村的村庄的确权进度相对更快

分田到户时以村民小组为单位的村庄中，表示“尚未进行”土地确权工作的比重为45.45%，而以行政村为单位分田的村庄的这一占比为34.69%，所占比重明显较低，低了10.76个百分点。在“已经完成”土地确权工作的情况中，以村民小组为单位分田的村庄的比重略高，占比32.32%；而以行政村为单位分田的村庄“正在进行”确权工作的比重更高，占比36.73%。总体而言，以村民小组为单位划分土地的村庄土地确权工作的开展进度相对较慢。

二、土地确权激发土地流转积极性和规范性

（一）确权确地是土地确权的主要方式

在村庄土地确权的过程中，主要采取确权确地和确权确股不确地这两种方式来完成土地确权。在128个有效村庄样本中，选择“确权确地”方式的村庄有128个，占比为90.78%，所占比重超过九成；反映采取“确权确股不确地”的村庄占比6.38%；采取其他方式的村庄占比2.84%。可见，确权确地是土地确权的主要方式。

（二）土地确权提高农民土地流转积极性

土地确权颁证工作使农民的土地产权更加清晰，在一定程度上提高了农民土地流转的积极性。从确权对土地流转意愿的影响来看，在完成土地确权颁证农户中，44.83%的农户有土地流转意愿，高于没有确权颁证的农户2.85个百分点。

另一方面，就确权对农民土地流转行为的影响而言，已经完成土地确权颁证的农户表示有转出土地的占比为18.49%，高出没有土地确权颁证农户2.15个百分点。总体来看，完成确权颁证的农户土地流转率和流转意愿均高于没有确权颁证的农户，表明土地确权在一定程度上激发了农民土地流转的积极性。

（三）土地确权推动土地流转服务逐步完善

从土地确权开展进度对土地流转服务提供的影响来看，在72个“尚未进行”土地确权工作的村庄中，62.50%的村庄表示没有提供过相关服务，比“已经完成”和“正在进行”土地确权的村庄分别高出22.50和18.38个百分点。

另一方面，“已经完成”土地确权工作的村庄中表示由村集体提供土地流转服务的占比为46.67%,由政府提供土地流转服务的占比为13.33%，均高于“正在进行”和“尚未开展”土地确权村庄的比重。由此可见，土地确权的开展在一定程度上促进村庄和政府土地流转服务的完善。

三、制约土地确权进程的三重困境

（一）上级没有下达通知是未开展土地确权的主要原因

在未开展的112个村庄中，52.68%的村庄选择了“上级没有下达通知”，41.07%的村庄选择了“还未实施”，仅有1.79%的村庄认为“村民不配合”是导致土地确权未开展的原因。可见，上级还没有下达土地确权的通知是主要原因，超过五成，因此需要进一步推进土地确权工作。

（二）权属纠纷影响土地确权进度

农村土地确权中存在权属纠纷问题，在108个有效样本中，存在权属纠纷的村庄为46个，占比42.99%；不存在权属纠纷的村庄占比57.01%。由此可见，在土地确权中，四成多村庄发生过权属纠纷。从南北不同区域来看，北方地区和南方地区村庄土地确权中发生权属纠纷的占比分别为59.52%和44.62%，北方比南方高出14.90个百分点。可以看出，北方地区在土地确权中面临的权属纠纷相对更多。土地权属纠纷的存在势必影响土地确权登记发证工作的顺利推进，权属纠纷越多，确权工作面临的难度越大，导致确权工作难以开展。

（三）历史遗留问题过多和权属争议是土地确权的最大困难

农村土地确权作为一项系统的复杂工程，在开展的过程中存在诸多困难。历史遗留问题和权属争议是目前确权工作中的最大困难，占比为53.49%，超过半数。另外，村民不支持、工作经费不足、权属证明材料缺乏、缺乏测量技术支持和其他的占比分别为5.43%、10.85%、4.65%、3.88%和21.71%。由此可见，历史遗留下来的土地问题和权属争议问题确权中的最大困难。因此，解决历史遗留问题和减少权属争议，是土地确权工作顺利开展的一个重要方向。

四、制度化推进农村土地确权发展 

（一）依法依规，加强土地权属争议调处

土地确权争议工作应依法依规开展。一是要依法依规确权。农村集体土地确权登记工作，要根据有关法律政策文件以及地方性法规、规章的规定，按照法定程序进行调查、审核，切实做到权属合法、界址清楚、面积准确，登记资料记载和证书填写无误，颁证及时。二是各地要从机构建设、队伍建设、经费保障等各方面，切实采取有力措施，建立健全土地权属争议调处机制，妥善处理农村集体土地权属争议。三是引入司法仲裁。对于无法调解的土地权属纠纷，可以按照相关程序由司法部门裁定。 

（二）规范程序，试点先行稳妥有序推进

首先，土地确权登记要严格按照“政府通告——地籍调查——权利人申请——初审公告——政府审批——注册登记——发放证书”的登记程序办理土地登记手续，严把土地登记审核关。

其次，加强入户宣传力度。采取如讲座、张贴海报、发放宣传册等多种方式，大力宣传土地登记、土地产权知识，以此增强农民的土地登记积极性、主动性。

最后，开展试点，稳妥推进。通过在每个乡镇选取1-3个村庄作为土地颁证确权的试点村，总结成功的工作经验，针对确权中碰到的新问题新情况进行创造性的研究和实践，最终将试点村庄的工作经验进行推广，带动周边村庄的确权工作开展，做到“乡镇不漏村，村不漏户。”

（三）明确细则，方便农民确权登记

明确土地确权细则，能够方便农民土地确权登记。一是出台操作细则。各地根据实际情况和工作需求，出台农村集体土地确权登记操作细则。一方面，明确权属调查、测量、申报、注册登记的要求和标准。另一方面，建议适当降低申报材料的要求，参照城镇居民住房土地登记工作，设计专门的土地登记材料，以便统一保存。

二是实现农民土地确权零负担。地方政府不仅要承担起确权工作的基本支出，而且要为登记注册的农民提供交通补助、申报材料补助等，以充足的经费保障农民申报登记的积极性。

三是登记下乡，简化登记程序。在土地登记工作开展期间，要在乡政府设立临时的土地登记部门，负责土地登记和提供相关咨询，并且要适当简化登记程序，节约农民进行土地登记的成本，也提高土地登记效率，激发农民参与土地确权的热情。

一方面，农村集体土地登记颁证工作要与集体建设用地流转、农村土地整治、土地征收、农用地流转等各项工作相挂钩。各地新农村建设和农村土地整治涉及土地调整的，需要以土地确权登记为前提，在征地拆迁时，要以土地确权后的权证为补偿依据。

另一方面，进入市场流转的经营性农村集体建设用地，必须经过确权登记颁证，让农用地流转与土地所有权确权登记工作做好衔接。

此外，推进农村土地交易市场化，在有条件和有需要的地方成立土地流转和交易平台，让农民依法享有农村土地的物权。农民的土地承包权、使用权可以通过转让交易产生收益。