以村民小组为基本单元的自治：形式与成效——基于对全国303个村庄的调查与研究

作者：胡平江等   责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-12-01  浏览次数： 1646次

【报告要点】村民小组自治组织的发展是村民小组自治的重要体现。当前，我国有四成的行政村成立了村民小组自治组织，其中，南方地区、人口较多、居住分散以及利益复杂的村庄相对而言更适合开展以村民小组为基本单元的村民自治。开展以村民小组为基本单元的村民自治，有利于推动基层民主向村民小组延伸、有利于促进村庄管理方式的转型、有利于改善村庄议事决策的民主水平、有利于提升农民对村庄事务的关注度。对此，我们认为应通过因地制宜、鼓励试点，因势利导、多方推动，组织提升、规范自治等途径，提升村民小组自治的组织化水平。

2015年中央一号文件中提出“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”、“探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”。为了研究当前我国农村村民小组自治的发展现状，并探究村民小组自治组织在实践中发挥了哪些作用，华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，于2015年2月对全国303个村庄的村民小组自治发展状况进行了问卷调查，得出以下研究结论：当前，我国有四成的行政村成立了村民小组自治组织，其中，南方地区、人口较多、居住分散、利益复杂的村庄相对而言更适合开展以村民小组为基本单元的村民自治。开展以村民小组为基本单元的村民自治，有利于推动基层民主向村民小组延伸、有利于促进村庄管理方式的转型、有利于改善村庄议事决策的民主水平、有利于提升农民对村庄事务的关注度。对此，我们认为应通过因地制宜、鼓励试点，因势利导、多方推动，组织提升、规范自治等途径，提升村民小组自治的组织化水平。

一、以村民小组为单元开展村民自治的现状

（一）南方地区自治下沉需求更强烈

从村民小组一级自治组织的发展情况来看，在281个被调查的村庄中，有113个村庄成立了村民小组自治组织，其占比为40.21%。可见，有超过四成的村庄在村民小组一级成立有村民自治组织。从南、北方不同地区来看，南方地区村民小组一级成立自治组织的村庄占比为48.30%，北方地区村庄的这一占比为31.34%，南方地区较北方地区高16.96%。总体来看，当前村民小组一级自治组织的发展较为普遍，且南方地区发展势头更为强劲。

（二）人口较多村庄自治下沉更普遍

随着村庄人口的增多，成立村民小组自治组织的村庄比例也在变大。具体而言，村庄人口在1000人以下、1000到2000人、2000到3000人、3000人以上的村庄中，在村民小组一级成立自治组织的占比分别为26.19%、36.11%、44.62%、51.56%，呈递增趋势。可见，在人口规模较大的村庄，可能更有需求开展以村民小组为基本单元的村民自治。

（三）居住分散村庄自治下沉更常见

村民居住集聚程度是影响村民自治有效开展的重要因素。在280份有效村庄样本中，村庄居住分散程度为“集中居住”、“大散居，小聚居”、“基本散居”的村庄中，在村民小组一级成立自治组织的村庄占比分别为33.97%、47.06%、50%。也就是说，村民居住越分散，成立村民小组自治组织的村庄占比越大。可见，村民居住分散的村庄更适合开展以村民小组为单元的村民自治。

（四）利益复杂村庄自治下沉更明显

考察村庄收入与村民小组自治组织发展的关系，村庄收入为低收入、中等收入、高收入的村庄中，在村民小组一级成立自治组织的占比分别为27.71%、45%和45.35%。可见，随着村庄收入的增加，成立村民小组自治组织的村庄比例在增大。这或许是因为，在收入较高的村庄，利益分配较为复杂，村民之间有更多的利益关联，从而推动着村民小组自治的开展。

二、以村民小组为单元开展村民自治的成效

（一）有利于推动基层民主向小组延伸

民主选举是村民自治的重要内容之一。数据显示，在有村民小组自治组织的村庄，村民参与过村民小组长选举投票的占比为66.45%。而没有村民小组自治组织的村庄，村民参与过村民小组长选举投票的占比为62.45%，比有村民小组自治组织的村庄低4个百分点，且这种差异具有统计学上的意义。由此可见，以村民小组为基本单元的村民自治能够有效促进村民小组一级民主的发展。

（二）有利于促进村庄协商民主的发展

协商民主是直接民主的重要补充。开展以村民小组为基本单元的村民自治能够对村庄民主协商议事产生一定的促进作用。在5566份有效农户样本中，有村民小组自治组织的村庄其村民参与过村庄协商议事会议的占比为16.73%，而没有村民小组自治组织的村庄这一占比为14.14%，较有村民小组自治组织村庄低近3个百分点，且这种差异具有统计学上的意义。可见，以村民小组为基本单元开展村民自治有利于农村协商民主的发展。

（三）有利于改善村庄决策的民主水平

决策民主是村民自治的内在要求。数据显示，在有村民小组自治组织的村庄，村庄重大决策由村民会议或村民代表会议决定的占比为30.86%，较没有村民小组自治组织村庄的高5.37个百分点，且这种差异具有统计学上的意义。同样，在有村民小组自治组织的村庄中，重大事务决策征求村民意见的占比为43.68%，高于没有村民小组自治组织的村庄（34.14%）近10个百分点，且这种差异具有统计学上的意义。由此来看，在有村民小组自治组织的村庄中，其重大事务决策更加民主，更加注重听取和吸纳村民意见。

（四）有利于提升农民的公共参与精神

村民对村庄公共事务的关注和参与是村民自治有效运行的重要保障。调查发现，在有村民小组自治组织的村庄中，其村民更加关注村庄公共事务。其中，在有村民小组自治组织的村庄中，9.85%的受访村民表示对村务财务公开进行过质疑；在没有村民小组自治组织的村庄中这一比例是6.3%，比有村民小组自治组织的村庄低3个百分点，且这种差异具有统计学上的意义。可见，以村民小组为基本单元的村民自治能够在一定程度上提升农民的公共参与精神。

三、以村民小组为单元开展村民自治的建议

（一）因地制宜，鼓励试点

一是积极构建村组“两级自治”体系。要积极保障以行政村为基本单元的村民自治的稳定性，减少村民自治现有组织架构和制度设置的变动，避免在探索以村民小组为基本单元的村民自治过程中将行政村村民自治行政化。要进一步探索村民自治有效实现的形式和条件，促进以村民小组、院落、村落等为基本单元的村民自自治等有效村民自治形式的发展。可以在不同区域建立若干试验点，开展以村民小组为基本单元的村民自自治试点。

二是赋予村民小组组织以法人地位。完善相关的政策法规，特别是完善《村民委员会组织法》中关于村民小组的定位，在法律上允许并承认村民小组能够作为一级村民自治单元。可以探索让村民小组组织成为一级法人单位，并允许村民小组法定自治组织拥有独立的公章，独立行使法人权利。认可村民小组集体土地所有权，以村民小组集体土地发展集体经济的，可以赋予村民小组集体资产独立管理、交易的权利，允许其使用村民小组组织公章签订合作、交易协议。

三是充实村民小组一级村民自治内容。允许村民小组作为独立组织承接来自政府的公共服务、公共建设项目，鼓励以村民小组为单元开展公路建设等自治活动。允许村民小组作为独立组织与社会企业、社会组织开展合作，如与社会企业等进行土地流转，独立签订合作协议等。允许村民小组为实际所有权单位的地方其集体资产可以确权到村民小组，让村民小组能够作为独立主体进行资产经营、管理与分配。在集体土地产权在村民小组的地方，土地确权过程中可以以村民小组为单位，由村民小组根据具体情况采取合适的办法进行土地确权。

（二）因势利导，多方推动

首先，政府引导，配套跟进。一是政策引导。可以制定“以村民小组为基本单元开展村民自治”的实施细则，对村民小组自治的发展进行规范和引导。二是资金支持。可以由中央或省级财政拨付专项资金，对村民小组一级自治组织进行运转经费补贴。三是项目配套。可以由市县政府设立专项资金、以奖代补项目等，由各村民小组以村民小组为单位进行项目申报。四是鼓励以行政村为单元，由村民代表对各村民小组自治成效进行评估，对自治成效较好的村民小组进行资金奖励等。

其次，项目引导，提供动力。一方面，鼓励开展项目牵引型村民小组自治。鼓励以村民小组为基本单元进行公共建设项目的申报、管理与维护，促进村民小组自治。另一方面，鼓励开展能人牵引型小组自治。积极支持返乡创业的农民工、村庄经济能人等担当村民小组自治组织的带头人，并予以一定的项目奖励。

再次，机制创新，保驾护航。一是建立分级议事机制，如成立村民议事会、村民理事会等，且明确村民小组议事应该成为行政村议事的基础和前提，部分未在村民小组层级上通过的议事不能提交到行政村村委会一级。二是建立评价考核机制。以行政村为单元，每年度组织村民代表或村民大会对村民小组自治组织进行评价打分，对工作成效高的村民小组自治组织予以奖励。三是建立多层互动机制。在乡镇、行政村成立乡民理事会、村民理事会等组织，由村民代表、村民小组代表作为理事会成员参与乡镇、行政村的重大事务决策。

（三）组织提升，规范自治

其一，构建多元自治组织。鼓励以村民小组为基本单元建立实体性村民自治组织，作为村民小组一级村民自治的群众性自治组织。积极培育文化娱乐组织，由乡贤能人号召具有共同兴趣爱好的农民组建歌舞演出队、乒乓球俱乐部等文化娱乐组织，并参与村落社会服务。可以针对农民的社会需求，如红白喜事的组织，成立相应社会事务组织。可以以公共服务项目等为基础，要求公共服务项目的实施需要成立相应的社会组织，负责项目的前期规划、实施和监督。

其二，挖掘乡贤能人资源。一是引导返乡创业农民工担任 “领头羊”。可以设立返乡创业农民工专项资金，鼓励和支持返乡创业农民工参与村民小组一级村民自治。二是引导经济能人担任“领头羊”。对于积极参与村民小组一级村民自治且带动村民小组产业发展的经济能人，可以对其在农业产业发展过程中提供金融贷款优惠等。三是引导和鼓励村医村教等村庄能人担任村民小组一级自治组成成员。

其三，完善组织激励机制。一是竞争激励。在以村民小组为基本单元开展村民自治的地方，可以以村民小组为单元进行公共建设项目申报，由村民代表对项目进行评审，择取组织基础好的村民小组予以项目奖励。二是荣誉激励。在一定的地区范围内，可以组织开展村民小组自治经验交流活动或村民小组自治绩效评比活动，评选出小组自治做得比较好的村民小组并颁发荣誉证书。三是发展激励。可以试点规定担任村民小组一级自治组织成员的，推荐竞选行政村村委会成员。