创新基层社会管理的重大改革实践 ——对广东省云浮市镇村组三级理事会的调查与思考

作者：黄振华等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-11-15  浏览次数： 2492次

华中师范大学中国农村研究院的研究成果《创新基层社会管理的重大改革实践》，对广东省云浮市组建镇村组三级理事会的改革实践进行了较深入的调研，总结了理事会制度的运作机制和实践价值，并提出了三级理事会在创新基层社会管理方式上的若干思考。

一、三级理事会的主要内涵及运作机制

近年来，广东省云浮市积极探索在镇村组三级建立理事会组织，实施“民事民办、民事民治”，取得了明显成效。三级理事会主要实行“组为基础、三级联动”的治理体制：“组为基础”，主要指在村民小组（或自然村）设立村民理事会，以村民理事会承担基层自治功能；“三级联动”，则指在组建村民理事会的基础上进一步向上延伸，分别在村委会和乡镇两级组建社区理事会和乡民理事会，实行分级治理、官民互动。在具体运作中，三级理事会按照“议事、协调、监督、服务”的职责要求开展活动，主要实施三大机制保障运作，确保效能发挥。

（一）实施制度化、长效化的理事履职机制

首先，通过召开理事会议的方式体现利益协调功能。在运作过程中，村民理事会对村庄重大事项决策实行“一事一议”制度，制定严格的会议流程，并且做到议案决议公开、过程公开以及结果公开，保障农民的切实利益。规范有序的理事会议成为协调村庄内部利益的公共平台，体现了民主、公正的原则。其次，采用理事议事的形式搜集民意，畅通民意诉求管道。一方面，社区理事会、乡民理事会建立完善会议制度，通过会议形式将理事掌握的民情民意集中汇总、整理归类；另一方面，理事会理事通过列席村民代表会议、镇人民代表大会的机会，及时将民情民意向村“两委”、镇政府反映，传递农民的意见和呼声，建立群众利益诉求和民意反馈的制度化渠道。第三，建立完备的理事公约，形成有效的共管约束机制。在理事会运作过程中，理事会组织分别以户代表会议、村民代表会议的形式，与群众共同议定村规民约，教育和引导村民共同参与社会管理，从而建立起共治共管的乡村治理约束机制。

（二）建立和完善竞争性的互动评议机制

一是由群众评议理事，在理事之间形成竞争氛围。主要通过召开户代表会议、社员代表会议、“两代表一委员”联席会议的形式，对各级理事履职情况进行评议计分，并公开评议结果。对于评议得分高的推荐其参评全县“百名优秀理事”；对于违法违规的理事要自动辞职，评分高低直接影响理事的身份及权威，由此也激发了理事会成员间的竞争意识。二是由理事评议群众，在群众当中产生追赶效应。主要指理事会组织以召开理事会会议形式开展评议活动。其中，村民理事会重点评选“模范户”，社区理事会主推“十大杰出乡贤”，乡民理事会则主要负责初审县级“十大明星村”。通过理事评议群众，可以形成户与户之间、村与村之间相互竞争、彼此追赶的社会氛围，有利于理事会职能的发挥。

（三）订立高效的奖补激励机制

为了激发村民理事会的内在活力，当地政府积极通过“以奖代补”形式参与理事会建设，调动各级理事会的能动性。其一，通过项目激励提高理事会的履职动力。主要由县财政统筹安排“以奖代补”项目资金，村民理事会牵头组织和宣传发动群众做好项目申报等各项工作，申报成功的理事会及其所属村民小组可相应获得项目建设资金。其二，通过工作激励调动理事成员的参与热情。例如，通过建立村民理事长“年度评议、以奖代补”的评选办法，由镇组织评议，县财政每年安排200万元作“以奖代补”经费，按照百分制评议理事履职绩效，奖金标准10元/分，得分越高的理事长相应可以获得高额奖金。其三：通过考评激励带动群众参与村庄建设。一方面，开展“十大明星村”、“十大杰出乡贤”评选活动，由县政府颁发“明星村流动红旗”，并配套“以奖代补”资金2万元/村作公共服务经费；另一方面，建立公德载史机制，重点通过设立“公德史册”，把外出乡贤捐资公益、农村好人好事等情况和每年“十百千万”评选结果，以大事记形式记载下来，引导村民形成良好的社会氛围。

二、三级理事会解决了基层社会管理中的一系列难题

（一）“组为基础”：解决了基层社会管理和服务的“落地”问题

长期以来，政府对农村的社会管理和服务只能延伸到行政村，主要依靠村“两委”具体实施。然而，由于村“两委”任务重、人员少、经费缺，很多社会管理和服务工作很难真正落实，形成政府“管不到、管不了、管不好”的管理真空。通过组建三级理事会，地方政府赋予基层社会管理和服务工作以新的组织载体，为“管理下乡”提供了组织保障。特别是在村民小组（或者自然村）层面设立村民理事会，明确了“组为基础”的理事会建设要求，使政府对农村的社会管理从“悬空”逐步“落地”，将政府社会管理的触角延伸至最基层。有乡镇干部反映：“建立村民理事会，我们一下子有了‘腿’，很多工作可以‘一竿子’插到底，工作比以前容易多了，农民也更加满意了”。通过“组为基础”的理事会制度，政府在基层社会管理和服务中有抓手、有平台、有载体，政府对农村社会管理的效率提高了，社会管理能力也大为增强。

（二）“三级联动”：解决了政府行政与基层自治的“对接”问题

长期以来，由于缺乏强有力的组织依托，一方面导致政府行政难以深入基层，另一方面基层自治也很难契合政府要求，以致出现政府行政管理和群众基层自治的脱节。通过组建三级理事会制度，可以使政府的要求与群众的意愿在同一个平台上进行交流互通，更大程度上实现了政府管理和群众自治的无缝对接，政府与民众的关系也由此融洽起来。特别是在镇村组三个层面上同时组建理事会，通过“三级联动”方式实现了政府与民众的全方位接轨，解决了“乡政”与“村治”的有效衔接和良性互动问题。通过组建“三级联动”的理事会制度，政府与民众的民意沟通更加顺畅、信息传达更为全面、互动交流更为有效，初步形成了上下联动、互为补充、和谐相处的基层治理格局。有一位乡贤说“政府想做什么农民知道，农民想要什么政府知道，村民理事会就像一个通气孔，大家心里都有底了！”

（三）“组为基础、三级联动”：解决了提高党的领导能力与扩大群众参与的“互动”问题

提高党的领导能力和扩大群众参与，是加强和完善基层社会管理的重要内容。通过组建“组为基础、三级联动”的理事会制度，不仅有效提高了党在基层的领导能力，而且提高了群众的参与水平，实现了双赢。一方面，三级理事会为党的领导提供了新的抓手，通过理事会中党员理事的内部制衡以及奖补激励机制的外部约束，党委可以确保对理事会的领导和协调，从而在更多的农村事务中体现党委意图及目标；另一方面，三级理事会为人民群众反映民意、参政议政提供了制度化、常态化的渠道，通过参加理事会议、列席本级人民代表会议、参与重大事项决策和运作等方式，群众参与基层社会管理的意识和能力大为提高，群众主体作用更加突显。在自上而下加强党的领导和自下而上扩大群众参与的过程中，三级理事会发挥了重要的纽带作用，党群干群的双向互动不断得到加强。正如有村干部感慨：“现在是党的政策下得去，民意上的去，我们也不用两头堵了！”。

三、三级理事会对创新社会管理具有重要启示意义

启示一：基层社会管理成效的长效性需以体制机制为保障

制度化是社会管理科学化的一个重要方面。传统的社会管理往往“头疼医头，脚疼医脚”，“出了问题才管”，缺乏主动性、系统性和长效性。要提高社会管理科学化水平，必须要在制度上做文章，力图通过体制机制创新来推进社会管理和服务。因此，加强和创新社会管理，应当特别注重体制机制创新，不断实现社会管理和服务的常态化、制度化。因为，只有基于体制机制创新的社会管理创新才具有可持续性和可复制性，也才能在实际社会生活中发挥长效作用。广东云浮组建三级理事会的重要启示，就是强调通过建立理事履职机制、互动评议机制、奖补激励机制等机制创新来加强和完善基层社会管理和服务体系，大大提高了社会管理的科学化水平。

启示二：挖掘传统文化资源是创新社会管理的重要途径

创新社会管理既不能与现实脱节，也不能与传统割裂。我国是一个有着数千年灿烂文明的大国，积淀了丰富的传统文化资源。这些传统文化资源来源于人民群众生活本身，更契合群众的需求。因此，在推进和加强基层社会管理和服务工作中，常常可能产生意向不到的效果。传统资源与社会管理工作的结合，一方面有助于提高社会管理的效能，减小工作推进的阻力，另一方面也能够促进优良传统文化的传承和发扬，推进农村文化建设。广东云浮组建三级理事会的可取之处，就在于充分利用了外出乡贤认祖归宗、落叶归根的观念，通过评选乡贤、公德载史等机制，引导群众自觉参与到社会管理工作当中。

启示三：创新基层社会管理应当强调群众本位观念

群众是社会管理的对象，更是社会管理的主体。加强和完善基层社会管理，理应坚持以群众为本位的观念，同时注重培养人民群众自我管理和社会参与的意识和能力。当前我国着力推进的社会管理工作，应是一种参与式管理，其重点是引导群众充分参与到社会经济生活中来，为群众平等、充分表达自己的观点和诉求提供制度化的平台。发挥群众主体作用，不仅有助于提升社会管理和服务水平，减少政府的施政成本，而且符合人民群众的意愿和需求，有利于实现政府和群众的双赢。广东云浮组建三级理事会的重要意义，就在于以三级理事会为载体千方百计调动群众的积极性和主动性，形成了政府和群众的良性互动和有效衔接。