农村社会管理的三大困境 ——基于江西省吉安、永新、瑞金三个县市的调查与研究

作者：杨晶璆等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-11-15  浏览次数： 2068次

江西省农村基层党组织和基层政府对农村社会管理制度进行了有益的探索和实践，取得了较大的成绩，但是也存在一些问题。课题组通过对江西省吉安、永新、瑞金三个县市调研发现，三个县市的农村基层社会管理面临旧问题的困扰和新问题的新挑战，概括起来就是“三大困境”：概念不清、力量不足、难度加大。

一、社会管理：管什么

从中央到地方，“社会管理”一词不断在提、不断在用，但对于什么是社会管理，却一直没有清晰的界定。从对吉安、永新、瑞金三个县市的调研情况来看，基层对于社会管理的理解还存在很大偏差。

（一）社会管理简单化

在调查中发现，社会管理概念已经泛化，什么都成了社会管理，什么都当成社会管理。一是以党的建设代替社会管理。不少地方认为，社会管理就是党的建设，那里有社会，那里就有党建，将扩大党组织覆盖范围作为社会管理的主要内容。如永兴提出“支部建在协会上，建到楼栋里”，认为党的力量增强了，就是最大的社会管理。二是以管理社会代替社会管理。在推行社会管理过程中，“只见政府、不见社会”，强调政府的全能作用，甚至是变相的强化“社会控制”，而不是调动社会组织、群众参与。如某干部认为，“社会管理就是政府管理，将社会管住就行了。”三是以维稳、截访作为社会管理中心工作。一些基层政府和党组织将社会管理简化成“社会无大事、无坏事”。三县市都以“零上访”为社会管理目标。为此，乡镇政府不惜一切代价，级级加压，层层布控，维持社会的“安定团结”。瑞金一位乡镇干部把自己形容为“游击队”，而非政府工作人员，他表示，“上访者跑到哪，我们得跟到哪，甚至还要比上访者跑得快，上访者跑到北京，我们就在上访者之前飞到北京”。 四是以惠农当成社会管理。有一些干部误认为创新社会管理就是单纯的“惠农”、“强农”，将创新社会管理简化为“多给经济利益”。在永新县里田镇的座谈会上，不少干部认为，社会管理只要上级多给资金、多给权利并带动农民致富就行了。

（二）社会管理形式化

在调查中发现，乡、村干部和农民都有将社会管理口号化、形式化的趋势。一是乡镇干部认识不深刻。不少乡镇干部认为社会管理还是“新瓶装旧酒”，喊喊口号而已，不会给农村带来实质性的改变。某乡镇干部表示，“天还是那片天，不管中央提什么口号，只要一如既往听上级指令办事，就不会错。”二是村干部基本不清楚。大部分的村干部表示，没有听说过“社会管理”。对他们而言，完成上级的中心任务就可以了。有一个村干部表示，不管是“和谐社会”，还是“社会管理”，只要保质保量完成上级下达的任务，农民不闹事就好。另一位村干部反映，“提什么社会管理，过日子的还是这个旧村子、这几亩老田，应付一下算了”。 上级布置的创新社会管理活动基本流于形式。有些村干部竟然将新建村级服务办公地点作为创新“社会管理”重要内容。三是群众基本不了解。在调查中我们发现，群众对于社会管理更是一问三不知，一脸茫然，不过他们也懒得深究，种好自己田，过好自己的小日子就行了。

（三）社会管理部门化

在访谈过程中，我们发现基层各级干部希望利用社会管理扩张基层、部门的权力。首先，以社会管理扩权。县乡干部反映最多的是“事多，钱少、权小”，主张“上级给予更多的资金与下放更大的权力”，通过权力的扩大与资金的增多来解决问题，特别乡镇干部希望能够通过社会管理将乡镇变成一级完全的政府，拥有执法权、财税权。其次，社会管理部门化。一些地方以政法委牵头进行社会管理，以“压制信访”、“维稳”等工作为社会管理的首要目标，使得社会管理屈从于部门目标，“社会控制” 代替“社会管理”。还有一些地方以公安部门为主体进行社会管理，以治安代替社会管理，构建以公安为主的管制网络。还有一些地区以组织部牵头进行社会管理时，往往形成以“党的建设”代替“社会管理”。作为社会管理的重要部门——民政部门由于权力有限，往往难以组织协调好其他部门来共同进行社会管理。

二、社会管理：谁来管

（一）政府主导下的低效管理

这主要体现在两个方面： 一是重政府轻社会。政府大包大揽，将本应由社会解决的事务变为政府的事务，导致政府管的事情越来越多，但越来越管不好。许多基层政府处于一种“守”、“混”、“等”的状态，社会管理流于形式、流于口号。如瑞金某乡镇干部反映，“现在大家早上、中午、晚上得去做拆迁户的思想工作，白天上前线搞拆迁，忙开会、迎接检查，节假日还要截访维稳，哪有时间搞社会管理呢”。永兴一位干部也反映，“相对于维稳、计生等一票否决工作，社会管理就显得不那么紧急和重要了。面对县乡政府不断指派的任务，一些村干部也感慨到，自己都是“享受农民的待遇，做干部的差事”。在调查中课题组发现很多基层政府都树立起了一些典型，准备了许多应付上级检查的文件材料，但总体来看还是“想得多、做得少；制定得多、落实得少；理论上很好，操作起来难”。二是重管理轻自治。政府对村民自治不断改造和挤压，村民自治组织逐渐行政化，自治功能逐渐矮化。在调查过程中，几乎所有基层干部都认为“行政不到村完全是个伪命题”，吉安某乡镇干部甚至认为“村民自治只是起辅导作用，应该将村委会纳入到政府体系使其成为一级政府机构，村干部应该变成公务员”。目前，几乎所有的县乡政府都制定了针对村干部的工作考核制度、工资补偿制度以及优秀村干部提拔制度，使村干部从“为民”转变为“唯上”。吉安某县干部表示，“对于部分存在上访等不稳定因素的村、管理难点村，其村干部实行任命而非选举的办法产生”。一些村干部也表示，自身定位不明确，既要与政府处好关系，又要与群众搞好关系，往往“穿的是尖尖鞋，戴的是紧箍咒”，“政策要满分，农民要满意”很难协调。实际工作中村干部只能“西瓜傍大边”，以上级要求为先。

（二）社会组织未“成熟”

随着农民对外交往的增多，社会化程度的加深，对社会组织的需求也日益增多。调研过程中，许多地方都反映建立了村民理事会等社会组织。但总体来看，目前的农村社会组织还存在多方面的问题：一是组织成员缺乏代表性，组织缺乏独立性。目前村民理事会等社会组织，大多由现任村干部、村民小组长、退休村干部等组成，普通村民代表、乡贤等还没能参与，“社会组织”成为了“干部组织”，是政府指导下的组织而非农民自发形成的组织。二是运行缺乏持续性，难以建立长效机制。目前的村民理事会等社会组织，大多是村庄进行基础设施建设时为筹集资金、监督工程质量等目的而成立的，工程建设竣工后即告解散。如永新县某村的“五老理事会”，在今年5月份因该村需要建一座桥而成立，10月份桥建好后理事会也解散。三是功能缺乏多样性，农民需求难满足。当前的农村社会组织，主要以村民理财小组、村民理事会为主，主要以承接和配合村委会的工作而成立，而非根据农民兴趣、农村需求而组织成立，社会组织较单一，难以满足群众多样化的需求。华中师范大学中国农村研究院“百村观察”项目组2011年暑假的调查显示，在江西省的7个调研点中，每个村各有且仅有1个社会组织，这些组织以“理事会”为主，且在2010年未开展过任何活动。四是缺乏普适性，作用难发挥。一些经济组织有资格加入或者愿意加入的只是少数经济实力较强的农民。如某县组建葡萄协会时，要求参与者的葡萄种植规模达到一定数量才能参加，少数经济基础较弱或刚起步的农民无法加入。某县民政局的干部反映，虽然该县有150多家专业合作社，但实际的覆盖率并不高，为农民撑腰说话、为民服务的协会很少。

（三）农民参与程度低

一是政府不信任农民。调研中，县乡干部多反映群众参与社会管理的能力不足。“大字不识几个，给他管也不会管，还会被坏人利用来跟政府作对”。“天天做这些事，开始还新鲜，但是没钱，不久就会不干了”。二是农民不信任政府。村民多数认为县乡干贪污腐败最严重。有群众戏称，“青天白日的政府，乌天黑地的干部”。许多干部都反映，“农民信访不信法”，“上访成本低，打官司成本高。农民自己也说，“不访白不访，访了不白访”。如某县一位上访十几年的农民与政府协商解决问题过程中，其原本只有几万元的赔偿要求竟然提高到一百万元，其主要原因就是“政府应该赔偿自己十几年上访导致的误工费”。三是农民参与机制不健全。如村民大会难召开。在调查中，村干部直言不讳地说，村民大会难开展，“家家户户喊，也就只那么几个人，往往就是村干部和小组长在村委会办公点的聚头就代替了村民会议”。某县一位农业局干部提到，“村委会议代替了村民大会，即使召开村民大会也是下达指令，农民没有说话的权利”。华中师范大学中国农村研究院“百村观察”项目组2011年暑假的调查显示，在江西省所调查的133户农户中，38.7%的农户表示没有参加村民会议，70.1%的村民表示在会议上没有发表任何意见。大部分村民认为“说不出什么来”，“提了也没用”。

三、社会管理：难点在哪

农村基层社会管理，主要是对农民的管理和农民自己的管理。但是在调研中发现，基层社会管理普遍存在农民管不到，基层无力管的问题。

（一）管理对象日益复杂

一是农民与政府关系日渐疏远。在调研过程中，一些乡镇干部向调研组反映，“虽然免除农业税很受农民欢迎，但也导致政府失去了与农民联系的纽带，而新的社会纽带迟迟未能建立，导致农民处于一种‘山高皇帝远’、‘ 与政府没有任何关系’”的疏远状态”。二是农民素质提高给基层社会管理提出了新要求。如吉安一位村干部反映，现在是“硬办法不敢用，软办法不顶用；老办法不能用，新办法不会用”，“农民不是以前的农民，民主法律意识提高，要求基层讲法制、讲民主”。三是农民流动引发的“空心化”问题。如有较强社会参与能力的中青年农民外出，导致农村社会管理过程中能够议事的人越来越少。许多基层干部反映，现今要找一个能办事、愿意办事的村干部越来越难，“有能力当的不愿意当，没能力当的抢着当”。许多村民认为“当一年村干部，不如打半年工”。另外，农民流动也增加了基层政府的管理成本。一位乡镇干部直言，“本地区农民在外地务工过程中在做什么、发生了什么，我们一无所知”。同时，外出务工农民在打工过程中接触到许多新事物，法律意识、权利意识增强，要求政府提供更多、更好的服务。这些都给基层带来了新挑战。如一位乡镇干部所反映的，“农民工年关回流，是矛盾的高发期，政府总是提心吊胆”。

（二）乡、村两级“无暇顾及”

一是乡镇事务繁多。一些乡镇干部诉苦说，现在农村突发事件多，如自然灾害、人畜疫情、群体上访、交通事故等，有的发生在田间地头，有的发生在镇外、市外，都需要乡镇领导第一时间赶到现场办公，乡镇干部几乎成了“救火队”、“灭火队”。乡镇几乎承担了所有部门的工作，但“责任落在基层，权利却攒在部门”。某乡镇党委书记告诉我们，“一年要签几十份责任状，每一项都与政绩挂钩，权力有限，但责任无限”。 一位乡镇干部感叹，“乡镇干部的无奈与苦衷谁知道呀？每年都要无数次地勒紧裤带、强作笑脸迎接上面大大小小的干部和部门的检查、考评，我们是敢怒不敢言”。乡村干部不仅要面对上级部门的压力，还面临着农民的责难。如一些乡村干部所言，“农民增收缓慢、负担重，首先怪罪乡村干部，干群关系紧张，群众对政府有怨言，也归咎于乡村干部，乡村干部其实就是替罪羊”。

二是村级无能力。主要体现在，一是行政村行政化，村组织疲于应对。以某县提出的加强村级组织活动场所建设为例，该县提出将村级党组织活动与办公场所建设成集村干部议事、党员活动、教育培训、信息交流与文化娱乐于一体的高档次“星级化” 场所，但县级财政给每个行政村仅拨款2-3万元，实际上新建一栋办公楼需几十万元，资金缺口很大。不少村干部反映“旧账尚未还清，又添新债。”二是村组织人力财力有限。一些村干部反映，“村委会6个人，却要管两千人，怎么管得过来”。某村干部形象地说，现在的村组织是“集体经济无实力，为民办事无能力；领导班子无凝聚力，群众缺乏向心力”。华中师范大学中国农村研究院2011年“百村观察”暑假调研数据显示，在江西的7个调研点中，村庄均无集体收入，村集体背负债务平均值为6.69万元。三是村干部缺乏积极性。竞选村干部的多为老年人，青壮年不愿放弃外出务工赚钱的机会。一些村民把村干部工作形容为“骡子活儿，取得的却是杯水的薪”。一位村干部调侃到，“村有三大头，即政治上没奔头 经济上没赚头，工作上没搞头”。村干部一再反映“一睁眼忙到天黑，脱产不增收”，“一年的工资还抵不上别人打工一、两个月的收入”。