农村社会管理的三大误区 ——以湖南凤凰县、涟源市为例

作者：陈梦菊  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-11-15  浏览次数： 2213次

农村基层社会是整个社会管理的基础，当前，我国大量社会需求来源于基层、大量社会问题产生于基层、大量社会矛盾发端于基层，农村基层社会管理范畴最大、人口最多，只有搞好基层社会管理和服务，社会管理的大厦才有扎实的根基。然而，基层党委政府在探索和创新基层社会管理过程中，经常受传统行政管理的影响，导致基层社会管理陷入误区。从湖南凤凰县、涟源市的调查来看，基层社会管理主要有三大误区。

一、主体误区：以党政主导代替公众参与

社会管理，是通过党委领导、政府负责、社会协同和公众参与，来促进社会和谐的一种活动。但由于基层党组织对社会管理的概念理解不清，基层政府的社会管理理念仍强调加强党和政府对社会的控制，认为基层社会管理就是扩张政府权力，政府是唯一对社会发展负责的主体，社会组织、个人都成为局外因素。社会管理体制改革难以从党政主导包办向社会、企业、个人多元参与转变，导致了党组织管到底、政府唱独角戏、自治组织当陪衬等困境。

（一）党组织管到底

加强基层党组织建设是夯实党的执政基础、提高党的执政能力的关键内容，可是，在创新基层社会管理的形势之下，党组织“一管到底”容易挤压其他社会管理主体的权利空间。有些基层党组织在思想上难以转变，自身职能难以定位，仍把社会管理的主要任务放在党的领导建设上。同时，基层党组织又有些过度敏感，认为党一旦放权就会乱，不敢放权。因而以社会管理要充分发挥党组织的领导核心作用为由扩大党组织的覆盖范围，并以党领导班子的建设，即发展了年轻党员、加强了党组织的领导核心地位，发挥了战斗堡垒作用来标志社会管理的成功。例如湖南安化县梅城镇党委书记表示，作为乡镇党委书记，他在思想上牢固树立“抓社会管理必须抓党建、抓党建就是抓社会管理”的理念，就存在着以党建代替社会管理的倾向。湖南省湘西州凤凰县以新场乡火马村、古冲村两个村庄为试点，正在试行“1+4+x”的农村基层社会管理组织模式，对村“两委”委员实行“交叉任职”，村支部书记、村委会主任实行“一肩挑”，领导4名专干加若干名小组长，组成“金字塔式”的村级组织管理模式。虽可避免村支书和村主任意见不同而互相推诿的现象，但村委支委合为一人，支书主任一肩挑，存在着党政不分、党管过多、权力扩张的倾向。执政党直接管理基层社会，甚至替代基层社会的自治，那样只会使执政党陷入到繁琐的事务之中，无法真正有效地实现政治领导，也难以发挥社会利益整合和代表的作用。因而，一些基层干部呼吁，党的领导应该只放在路线、方针政策的引导上，不必事事躬亲，但因旧有工作方式的惯性，要转变过来仍有一定的难度。

（二）政府唱独角戏

社会管理中政府的确是主导，但更重要的是社会、公民、社会组织的共同参与。社会管理有一个很重要的功能，就是形成一个政府、社会与市场三者相辅相成的、系统的、完善的、健全的架构，而不是其中单一主体权力的无限制扩张。但当前的基层社会管理存在着重管理轻自治的倾向，强调党政主导，忽视社会的多元参与。政府、市场和社会三个系统的分工并不清晰，尤其是基层政府的职能界定不清，导致基层社会管理单一化。例如，湖南的一位乡镇干部反映，他们要管的事情太过繁杂，主要职能集中于经济发展，还要管农民抛荒的现象。政策规定，路边抛荒5亩以上要免职。该乡镇在2010年4月份实行土地流转，后因种双季稻出力不赚钱而亏本，无奈又转为蔬菜基地，但还是亏本。现在路边1000多亩的良田抛荒，在前段时间村支两委换届时期，农民上访，乡镇的压力很大。公司亏本经营不可继时可以宣告破产，但是农田没效益却又不能抛荒，乡镇的干部也不知该如何处理。这些本该由市场和社会力量来解决的事情，却成了乡镇的硬性任务，成为他们头疼的事情。这一事例反映了，在基层社会管理的过程中政府总是走在第一线，唱独角戏，这样导致政府权力扩张，把本应由市场和社会解决的事务变为政府的任务，既形成对社会的侵蚀，又使基层政府因任务量大而力不从心。

（三）自治组织当陪衬

参与是社会主体的基本权利，社会的多元化必然产生参与的需求，特别是农民群众的民主意识日益增强、利益要求不断增长，因此，要为农民和社会组织的参与创造条件，提供制度化的渠道。但当前，不论是农村村委会还是乡镇的干部，多是采取“唯上”而非“唯民”的工作方针。村民在向村委会、乡镇政府表达自己的权益时，不少乡镇政府和村委会只关注自己的政绩考核任务而忽视了民众的需求，导致村民参与机会少、诉求渠道窄，村民的意见得不到回应而滋生对社会的不满。湖南涟源市积极推行村民管理“一会一组四民主”工作法，即建立村民代表会议制度，确保民主议事；建立村民主理财小组制度，确保民主理财；建立公推公选制度，确保民主选人；建立“双述双评”制度，确保民主监督。这种工作方法虽对村级民主管理有一定的效果，但是推行阻力很大。村民代表大会的召开在交通不方便、或是外出打工人数较多的村庄是一个难题，由于参加会议的村民代表和村民小组组长可能外出打工不在家乡，所以很多时候是采取大事开会、小事不开会的方式。而民主议事、民主理财和民主监督制度都因村庄流出人口多为年富力强的优秀者，留下了“386199部队”，文化水平偏低，对村庄事务参与积极性较低而使得该制度难以推行。另外，我们发现，村级自治组织的行政色彩很浓，农村村委会都承担着大量的行政职能。而同时，村级集体经济薄弱，农村基层社会管理经费投入不足，部分村出现了“集体经济无实力、为民办事无能力、领导班子缺少凝聚力、群众缺乏向心力”的局面，以致村干部说话没人听，不能充分发挥领导核心作用。

二、目标误区：以社会维稳代替社会服务

社会管理的服务目标、价值取向更多的是维护和保障人民群众的基本权利，需要发挥社会组织的服务管理。但当前，基层政府的定位还是停留在政治主导型或经济建设型政府，而没有向公共服务型政府转变，基层政府职能的重心也没有向服务职能倾斜。同时，由于当今社会处于矛盾凸显期，在“稳定压倒一切”的方针下，基层政府往往强调社会稳定，而没有把重点放在如何从根本上维护和保障人民群众的基本权益上，从而出现了僵化的稳定和繁荣、低效的自治和民主、形式化的服务和保障等现象。

（一）僵化的稳定和繁荣

维稳是实现经济社会快速发展的手段，而经济社会发展的目的是让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。然而，有些基层政府将“社会管理”理解为“社会问题管理”和“社会危机管理”，过分追求“社会治安、社会稳定”，强调社会管理的维稳功能，结果将社会管理变为政治控制，县、乡镇政府采用堵、阻、压制、回避甚至还抱有单纯的政治警惕性，而不是通过调动社会组织和人民群众的积极性，运用疏导、培育、谈判和协商这种基层自治和政府管理互动的模式来实现基层社会管理。比如，我们在湖南调研的过程中，乡镇的一位工作人员反映，由于当地经济的发展水平跟不上政策的要求和百姓的需求，基层政府面临着现实发展水平和老百姓要求之间的矛盾。村级组织深层次的矛盾和问题也更加突出，如拆迁、村干部自身问题等，导致农民上访。而民众上访采取的是“属地管理”原则和“一票否决制”。对于上访者，乡镇里只能把他们接回来，而事情无法解决，路费成本负担重，所以乡镇政府必须花费大量的人力和财力来“截访”而没有太大的精力处理本职的事务，有了“信访费用大于军费开支”的说法。以上这些行为都是“救火式”的被动做法，基层政府没有看到有些矛盾是由于群众的基本权利没有得到保障所引发的，从而导致对百姓基本社会权利的忽视，如参与权、知情权等，而这种忽视又会进一步成为引起社会纠纷的导火线。

（二）低效的自治和民主

村民自治是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层自治组织，可以让社会活力充分释放，凸显社会自身的自主性、自治性，是基层社会管理的重要组成部分。但是，在实行民主的过程中，基层政府因基层民主面临的种种困境而对村民自治产生了质疑的态度。首先，由于当前农村青壮年外出打工者过多，村民自治在执行的过程中面临着困难，如《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。”村民选举的两过半硬性指标因村民外出打工而难以达到，选举的结果面临着法律效力不足的问题。其次，村民自治的功能遭质疑。基层干部认为村民自治面临着“政策好与村民素质低”的矛盾。如今村庄干部的“两推一选”政策虽好，但是由于农民的思想觉悟不高、民主观念不强，从而宗派主义、小圈子观念盛行，而难以选出德才兼备的人才。再次，“两推一选”的推行难度大、成本高，直选在人力、物力的花费巨大，如吃饭问题、交通问题、误工补贴等。同时，耗费巨资选出的村支两委的三年任期太短，影响工作和政策的稳定性、持续性。以上种种原因导致民主的制度难以达到民主的效果。

（三）形式化的服务和保障

基层社会管理的核心是普及和实现农民的社会权利，让其能够公平地享受到国家提供的各种公共服务和公共产品，社会管理的发展就是各种社会服务的完善，而它是需要落实到细微具体甚至琐碎的工作处理中。当前，有一些地方探索了不少基层社会管理的新政策，如龙山县桂塘镇的“安全管理‘五制’”；石门县易家渡镇的“进村入户八制度”，村干部和农村党员每人联系5-10户群众；还有基层干部与留守儿童结对帮扶，动用社会志愿者积极参与的举措。但是，由于基层社会管理和服务体系中，人力、财力、物力缺乏，基层组织难以发展、基层力量难以壮大、基层资源难以整合、基础工作难以开展，农村社区自治和服务功能难以落实。导致这些政策的推行往往不是流于形式，就是很难形成长效机制。在调研中，我们发现，每个地方都有应付中央检查的服务制度，但都停留在表面，基层社会管理并没有落实到农户。今年9月份让人震惊的“留守女童独守尸体七日”事件就是发生在娄底市双峰县的农民家里，这一事件，拷问了当前严重缺位的社会管理。

三、方式误区：以行政手段代替法治建设

要确保社会管理创新的实效性和持续性，就必须切实致力于相关法律规范和制度的完善，以此来规范引导和促进社会管理的创新，切实做到有法可依，依法善治，形成创新发展的长效机制。但是湖南的基层政府在强调政策创新的同时忽视了更为长远的法制创新，没有能够建立起社会管理的合理制度框架，在实际工作中，突出表现在以党内集中代替村民自治、基层社会管理法制缺位和虚拟社会存在法律空白等问题。

（一）以党内集中代替村民自治

基层政府习惯用行政手段来进行社会管理，忽视法律手段的运用。在湖南的湘西和涟源的村庄调研的过程中，我们发现村党运行的模式是党支部统一——党员统一——党内扩大到党外——整个普及。村庄大事的处理方式是，先统一党员思想，然后开村民代表大会，通过亲情、感情等方式统一村民的思想，从而达到村庄意见的统一。而在惠农政策的落实过程中，是村干部开会，再通知村组干部和党员等，然后通过党员联系群众的方式下达到村民。由于一些地方山地多、交通不便，导致一些村民根本不知晓相关惠农政策的现象也不少，所以政策落实的效果就不言而喻了。以上的工作方式，都没有根据《村民自治委员会组织法》的民主管理、民主决策和民主监督原则，没有实现真正的村民自治。村民自治组织的作用得不到发挥，农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权得不到保障，进而影响了党的农村各项政策的贯彻落实。而同时，《村民自治委员会组织法（修订草案）》也有一些制度设计缺陷，需要进一步完善。胡锦涛总书记曾强调，“社会管理，说到底是对人的管理和服务”，离开了农民的参与、村民自治，基层社会管理也就成了空中楼阁。

（二）基层社会管理法制缺位

地方政府、乡镇政府与村委会是基层社会管理体系的主体。这一管理体系中存在着上级管的太多、太细，体制从上往下、任务式的问题，上级政府对下级工作的政绩考核有一些硬性指标，过多地采用“属地管理”和“一票否决”等方式来达到管理的效果。在当前社会人口流动加快、利益格局不断调整、社会诉求不断活跃、矛盾不断凸显的情况下，只有充分发挥法制体系的效能，用法律手段才能促进基层社会管理的可持续性发展。而法律缺位的社会管理是难以成功的。湖南省基层社会管理体系的建构中有不少的政策创新，例如衡东县大浦镇堰桥村的“和事佬”工作站，调动老党员、老干部、老工人、老教师和老模范的积极性，帮助村民化解矛盾；大祥区的信访工作“两平台三责任四制度”；双峰县花门镇的村干部接访等等经验。但是在基层社会管理工作载体的创新中，运动化、单一化的管理手段居多，法制法规的建设明显相对滞后，公民的权益受损时，无法得到切实的法律救济。法律机制的推行落实面临着基层政府的传统治理方式的阻力，推行难度高，容易流于形式，如何让基层社会管理的法律机制落到实处，是一个值得思考的问题。

（三）虚拟社会存在法律空白

胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调,“要进一步加强和完善信息网络管理,提高对虚拟社会的管理水平,健全网上舆论引导机制。”首次明确提出将虚拟社会管理纳入社会管理范畴,把网络虚拟社会管理与现实社会的管理统筹结合起来。从当前的情况来看,对虚拟社会的管理确实存在一些问题,主要是存在一些法律空白。以网络水军为例，在现行法律框架下，针对企业的网络诽谤属于民事诉讼范畴，应作为自诉案件由法院直接受理，公安机关一般不予立案。但问题是，网络公关公司的人员分散，很多都是从社会上临时招聘的，如果这些人有什么不法行为，相关部门很难查处。加强和创新基层社会管理,需要改变观念意识。从以前发生的一些网络热点事件来看,一些领导干部在对待互联网的问题上,存在认识上的误区，一些基层政府领导对当前的新闻记者、网络媒体一味地认为要加强管制，“管、关、删”的错误思维方式。