破题基层社会管理 ——四川省成都市温江区的探索与创新

作者：白雪娇  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-11-15  浏览次数： 1461次

随着城镇化进程的加快，我国基层社会发生了深刻的变化，传统的基层社会管理方式已经无法适应新形势的要求，因此创新基层社会管理体制显得尤为重要。四川省成都市温江区以城乡统筹为契机，通过“孵化、引进、重组”三步，破题基层社会管理，取得了显著成效。

一、孵化

社会管理的终极目标是发挥群众的主体作用，实现社会的自我决策、自我管理、自我服务、自我监督。针对我国基层社会管理中政府“重管制，轻服务”，社会自我管理功能“矮化”的问题，温江区通过孵化，培育社会管理主体，激发群众管理潜能，来推进社会发展。

（一）孵化社会组织，培育社会管理新主体

社会组织作为社会管理的重要主体，在社会管理中发挥着不可替代的作用。长久以来，由于人、财、物的限制，社会组织的面临着发展难、壮大难、持续难的困境。鉴于此，温江区以培育社会组织为目标，创造“社会组织孵化器”模式，建立了从“孵化申请”、“初步评估”，到协助注册登记（备案）、托管财务，再到提供场地设备、共享信息资源、加强自身建设、支持拓展市场，最后到政府购买服务一系列的系统孵化机制。第一步备案登记。建立备案登记双轨制，对暂不符合登记条件的社会组织备案，降低社会组织的准入门槛。第二步培育孵化。在备案的基础上引进专业的孵化机构对社会组织进行孵化，将其培育壮大。同时政府通过免费提供场地和设施为社会组织提供物质支持，减轻社会组织的经济负担。第三步购买服务。针对目前社会组织势单力薄、运营困难的难题，温江永宁按照“合理需求、政府推动、市场运作、监督管理”的原则，对社会组织的服务进行购买，通过平等的契约合同约定双方的权利义务，政府依据服务完成的质量予以奖惩。第四步监督评估。为了保证社会组织的服务质量，实践“第三方测评”机制，引入专业的机构对社会组织的服务进行评估，以“以奖代补”加“精神奖励”的方式激励社会组织。

目前温江区涌泉街道将社会组织按照“文体活动类、维权类、服务类、社会救助类”进行分类并列为发展重点，引进华亿、恩派等专业孵化机构，成功培育如千紫艺术团、馨悦工作室、涌泉关爱下一代协会等社会组织29个，丰富了群众的物质文化生活，提高了群众的综合素质。

温江通过“四步渐行”整合了市场、社会的资源，实现了政府与社会的“双赢”。一方面，改变了社会组织虚化、弱化的格局，充分调动了社会组织的积极性和主观能动性，保证了社会组织的可持续发展。另一方面，将社会管理职能逐步转交给社会组织，减轻了政府的管理负担，节约了行政成本，扩大了社会的自治空间，形成了“政府主导，社会协同”的管理新格局。

（二）孵化自主意识，激发群众管理新潜能

长期以来，自上而下的行政管理体制使基层社会管理机构沦为行政的“附属”，群众的自主意识不强。面对“权力下沉”的趋势，成都反其道行之，将权力上收，服务下沉。坚持民主化治理取向，充分发挥群众的能动作用，建立群众参与机制，构建常态化的民意征集反馈体系，以民需为导向，不断优化和提升公共服务质量。

1、创新互动制度。目前，我国基层社会管理中“基层干部不驻村”、“走读干部”现象严重，群众的利益诉求无法及时表达，这在一定程度上抑制了群众的参与热情。为此，温江推行走访制度常态化，定期开展“三问三访”活动，及时解决群众的难题，调动群众参与社会管理和进行社会监督的积极性。“三防三问”要求社区党委、居委会班子每月定期走访5户以上。家访制度以该活动为载体，拓宽了群众反馈渠道，有利于基层干部及时了解群众需求，同时有效地调动了群众参与积极性；成立“民情信息调查服务中心”，由专业的组织定期对干部的服务质量进行民意测评；实行“双向述职，双向评价”的考核制度，要求基层干部定期向群众述职，鼓励群众对干部的工作进行监督。温江通过“访、测、评”三招将群众融入社会管理中，增加了领导干部与群众的交流与互动，密切了干群关系。

2、创新沟通平台。在坚持干部下访的同时，温江永泉的瑞泉馨城还开通了上传民声的渠道——“金点子”信箱。“金点子”信箱是台触屏电脑，群众可以通过键盘将自己的意见、建议输入信箱，触屏电脑下还搭配传统信箱，方便不会使用电脑的群众表达自己的意见和建议。同时“金点子”信箱还可连接域外网，即使身在他乡的社区居民也可通过网络把自己的需求传达给政府，社区工作人员根据信箱的内容及时予以解决。在调查中我们看到，“金点子”信箱中的内容包罗万象，小到下水道漏水，大到政策方针，群众均可畅所欲言。温江将现代网络技术与管理服务对接，通过“金点子”信箱了解民需，汇集民智，有效地拓宽了民众的利益表达渠道，降低了居民的诉求成本，实现了居民“办事不出村”的目标。

3、创新服务方式。温江涌泉将网络技术与社会管理对接，借用社区“QQ群”、“腾讯微博”、“手机报”等现代化的联系方式展示社区最新的工作进展、介绍新增的服务项目、普及科学常识以及送上节日的问候。至今瑞泉馨城的微博共有广播131条，听众200多人；新设的《瑞泉馨城居民手机报》，将社会管理和公共服务渗透到居民身边，丰富了居（村）民的生活。据了解，《瑞泉馨城居民手机报》设置时政新闻、社区动态、便民服务、文化娱乐四大版块，每个版块又设置了众多的子频道，现在强力推出的“社区现象”子频道，让社区居民成为社区不文明现象的曝光者和好人好事的发掘者。丰富而精细化的网络化服务，拓宽了居（村）民的利益表达渠道，尊重了居民的参与权和知情权，提高了公共服务的质量。

温江通过孵化，培育了社会组织，激发了群众的参与意识，将社会组织与群众整合进社会管理中，完成了管理主体由“一元”向“多元”的转变，实现了三个“有利于”：有利于政府职能的明确，有利于社会组织功能的发挥，有利于群众自我管理意识的提高。

二、引进

社会服务是社会管理的重要内容，在利益主体多元化的形势下，群众的需求也呈现多元化，完全由政府提供服务的社会管理方式已经陷入僵局，这就要求政府转变思维，将市场、社会力量引进社会管理中。温江按照“小政府，大社会”的思路，引进市场和社会力量，形成了“政府提供基础型服务，社会提供发展性服务”的有序格局。

（一）引进服务理念，打造服务新平台

1、工作机构下沉。温江永宁改变传统的社会管制理念，提出民与新形势相适的服务理念，并通过搭建服务平台将服务理念贯彻到实际工作中，有效地解决了“干部不驻村”的难题。设立村（社）服务站，内设政务中心和事务服务中心，把与群众生活密切相关的社会事务办公室设在政务服务大厅，并把群众工作办公室向各社区延伸，建立工作服务站。永宁通过把工作机构设在基层，将基层干部“赶”进村，将服务“送货上门”。

2、服务机构进村。设立民四个服务中心，即“便民服务中心，企业服务中心，生活服务中心，社团服务中心”，为村（社）内的各个主体提供全方位、立体化的服务。“便民服务中心”主要承接政府的行政服务，将计生、劳保、办证等项目“送服务进社区”，方便群众办事；“企业服务中心”主要承接引进社区企业的服务，提供水、电、气、讯、职介、培训、法律金融咨询等服务；“社团服务中心”承担社团的有关公共服务和社会管理事务；“生活服务中心”承担与居民生活息息相关的市场服务，比如超市、网吧等。

3、服务工具入户。在我们的调研中，温江涌泉“24365生活服务中心”独具特色，它是为了满足居（村）民的需求而设立的集政务咨询、生活服务、投诉建议为一体的公共信息服务平台，居（村）民通过一部热线“24365”可以得到 365天24小时的全天候服务。“24365”有效地整合了政府、市场、社会的三方资源，通过电话热线给居民提供便利快捷的服务。而在“24365”的运营上，温江涌泉另辟蹊径，引进市场机制，将服务委托给公司，通过契约合同约定双方的权利和义务，按照市场规则与公司合作，并按照合同条款对公司的服务进行监督。

（二）引进市场主体，提供市场性服务

传统的基层社会管理模式强化了政府的功能，弱化了社会和市场的作用，这势必导致社会管理“行政化”。而市场作为社会管理的有机组成部分，在社会管理中的作用不可小觑。针对市场在社会管理中的“真空”、“虚化”现象，温江突破“大包大揽”的管理方式，引进市场主体，将市场性的服务交由企业、公司等市场主体提供。

1、引进半营利性的社会服务型企业，满足基本公共需求。在城乡公共服务一体化的格局下，农村也开始推进公共服务建设，但还是以政府推进为主，这就导致公共服务建设“重硬件，轻软件”，多停留在基础设施建设上，公共服务没有同步跟进。因此，温江以建设“10分钟生活服务圈”为目标，引进有公共需求的国有大中型企业，为居民提供生活必备的服务。目前中国银行、邮政等国有大型企业已经入住温江永宁，其站点已经遍布永宁的各个村社，村民可以就地享受公共服务，避免了长途跋涉交话费等这种琐碎的麻烦，极大地节约了生活成本。

2、引进全营利性的社会服务型企业，搭建供需联系平台。在引进大型企业后，大部分居民基本的需求得到了满足，但在需求多元化的今天，只引进公共需求较大的国有大型企业无法满足所有人的生活需求，还有小部分居民的需求无法得到满足。同时营利型企业按照市场运行规律往往不会向需求较小的地区集聚，为此永宁再接再厉，通过免费提供办公场地和办公设备等优惠政策引进营利性的社会服务型企业。在充分尊重企业市场主体地位的前提下，将市场与社会管理结合起来，将企业引进社区，引入村社服务站，引进服务中心，重视并满足了少部分人的生活需求，实现了“帕累托最优”。

目前温江永宁已成功引入与群众生活密切相关的5个企事业单位，社会服务型企业9家，既包括银行、邮政等国有大中型企业，也包括超市、网吧等小型企业。企业的多样化和全覆盖不仅满足了大部分人的生活需求，还为少数人的生活提供了便利，真正做到了公共服务的均等化。

（三）引进社会力量，提供发展性服务

1、引进服务型社会组织，协同政府服务。温江坚持将社会组织的引入与培育并行、联动发展的思路，在孵化社会组织的同时引入专业性强、服务性强的社会组织为居民提供发展性的服务。以政府购买服务的方式，通过契约合同约定服务内容，政府为社会组织免费提供场地和设备。为了充分调动社会组织的积极性，保证社会组织的持续发展，永宁创新“5+2”模式，即在周一到周五，社会组织必须按照合约内容免费提供规定的430学校，这段时间，430学校按照与政府签订的合同免费为下午四点半放学后无人照顾的小学生提供基本的补习辅导，政府提供教室和学习设备；周六日的时候，430学校则可向需要进一步提高的学生收取补习费用。政府借由这种方式提供了基础性的服务，社会机构借助这种方式为自己免费打了广告，以最小的投入获得了最大的收益，实现了政府与社会的“双赢”。

2、引进救助型社会组织，协同政府救助。目前在我国基层社会管理中，弱势群体的管理与保障已成为任何一个服务型政府不可回避的话题。在调查中，温江永宁镇党委书记就给我们讲述了这样一个活生生的例子。曾经有一个艾滋病患者因无钱治病无钱生存就赖在县政府门口，要求政府给他提供生活保障，声称如果政府不管他，他就要到处咬人，扩大疾病的传播范围。这个例子引起了政府班子的深思，在基层社会管理中如何帮助这些弱势群体，显然只靠政府“兜底”是远远不够的，于是他们大胆创新，引进社会慈善力量，将政府救助与慈善基金对接。通过街道财政列支和吸收社会捐款，建立起专项救助基金；开通临时救助“110”专线，建立“慈善爱心超市”，实现10小时内救助资金到位。同时，将本村社区需要救助的人员与社会慈善基金联系起来，利用慈善基金实行社会救助，实现了政府与社会慈善组织的有效互动，创造了政府、慈善组织、弱势群体的“三方共赢”的局面。目前，温江已经与中国红十字建立联系，并与社会知名的“壹基金”、“嫣然基金”等基金组织合作救助了本社区的多位残障和困难成员。

三、重组

目前我国社会管理的主要主体是政府，如何引导其他主体也参与到社会管理中，充分发挥社会组织、群众的管理作用是我国基层社会管理转型成功的关键。温江永宁以政府转型为依托，通过“三分离”，理顺基层各组织关系，重组社会职能，完成了从“大管家”到“引路人”的华丽转身。

（一）重组机构，强化社会管理职能

1、重组科室，强化社会服务职能。“什么都争着管，什么都懒得管”是我国基层管理中机构繁冗、职能交叉的最好写照。鉴于此，温江永宁重组机构，成立基层治理科和社会事业服务中心，强化社会管理职能。探索实行“两整合一设立”。整合工业经济办（统计办）、农业办、商务办职能，成立经济发展服务科，承担发展农民专合组织、壮大村社区集体经济职能；整合维稳、综治、信访、人武、司法等职能，成立群众工作办公室，承担研究分析、处理落实信访群众工作职能；设立基层治理科，承担创新村社区治理机制和基层民主政治建设职能。通过这三项整合，强化了政府的社会管理职能，有效地解决了政出多门、政令不和的难题，实现了专职专管。

2、重组职能，剥离经济发展重任。目前，在我国基层社会管理中“全能型”的政府承担了过多的职能，既要发展经济，又要管理社会，这势必形成“胡子眉毛一把抓，什么都抓不好”的尴尬困局。因此，温江永宁引进市场机制，采取“A平台+B公司+C联盟”的市场化运营模式全速推进产业发展，有效承接政府经济职能。“ABC”模式简言之就是“政府搭平台，公司来运营，社会来参与”的社会管理模式。政府负责整合资源，完善基础设施建设，然后外包给公司，由公司进行规划、建设、招商和营销。通过重定职能，政府成功的从经济领域退了出来，卸下了发展经济的重担，便能够整合各种资源专心投入到社会建设和公共管理中去，形成政府、市场、社会的有效互动。

（二）重整组织，理清管理服务关系

1、分清权责，明晰组织的管理服务范围。针对基层组织职能不清、权责不明的现状，温江通过“政经分离、政社分离、社经分离”将基层中的党组织、集体经济组织、自治组织的职能和权责区分开。由党组织负责政治领导，集体经济组织负责发展经济，自治组织负责居民服务。各组织的领导干部均由各组织成员按照合法程序选举产生，并对其负责，受其监督。通过三分离，基层中各组织各司其职，各负其责，“相互扯皮，相互推诿”的现象明显减少。

2、分清身份，明确成员的管理服务关系。在明确不同组织的职能后，温江通过分类登记，把村社内成员的身份关系进行了不同的界定，即政治关系、经济关系和社会关系。首先，进行集体经济组织成员的登记。在产权改革的基础上，“以确权人口为依据，以户为单位”对农村集体经济组织成员进行公开登记，确认其集体经济关系，并将集体经济组织成员的经济利益固化在其“所在户”内。其次，进行党组织成员的登记。先期根据“业缘、趣缘、地缘”优化设置党支部，再由党员以居住地为主、兼顾工作关系和兴趣爱好选择党组织进行登记。最后，进行自治组织成员登记。积极探索“打破户籍限制，按居住地登记”新办法，把符合法律规定的长期居住人员也纳入登记范围，确认常住居民属地化管理服务社会关系。

3、分类管理，建立分工明确的管理服务团队。在定责权、分身份的过程中，有很多基层党员担心党组织关系和自治组织关系变动后影响其集体经济利益的情况，为此温江永宁探索分类分步选举，先完成集体经济组织选举、保障党员的集体经济关系，再完成党组织选举、强化领导核心，最后完成自治组织选举。在分步选举后，温江永宁在前期开展人才现状调查摸底、深入了解任职意愿的基础上，通过制定各类人选的条件标准、召开党员会议、个别沟通等方式，切实加强政策宣传和思想引导，注意将政治素质好、协调能力强的党员推选到党组织中任职，将懂经营、会管理的人员推选到集体经济组织中任职，将热心办事、服务能力强的人员推选到自治组织中任职，形成了结构合理、分工明确、人岗相适、坚强有力的村社区带头人团队。

分类登记、分类选举、分类管理有效地协调了各主体间的利益关系，明确了基层中各组织的分工定位，将基层的政治事务交由党组织管理，将经济事务交由集体经济组织管理，将社会事务交由自治组织管理。各组织的管理者分别对各自成员负责，受他们的监督。温江创新“三分法”理顺基层各组织的管理服务，协调了基层组织的利益关系，提高了管理效率。

总之，成都温江基层社会管理创新是与城乡一体化同时推进的，利用其天然禀赋，运用“民主化决策、市场化运作、社会化管理”机制，实现了党组织由“全能型”向“核心型”，村委会由“行政型”向“自治型”，集体经济组织由“依附性”向“独立型”，政府由“管制型”向“服务性”的四个转变，走出了一条新型农村社区的社会管理之路。然而，我们必须明确温江的创新是在其地理条件优越，辐射范围广的基础上实现的。经济基础决定上层建筑，温江的创新离不开其经济的发展，离不开城乡统筹的基础奠基。

在这种情况下温江的基层社会管理仍存在不足，表现在以下几方面:首先，温江的改革是自上而下的，是动员式的，群众的主体作用还未完全发挥。社会管理创新政府推动较多，群众自创较少，这就限制了群众创造力的发挥，在一定程度上阻碍了社会管理创新的步伐。其次，民主开始实施，但群众还未完全发动。成都的民主已经渐进式的开展，直选乡镇长也已渐成体系，但群众的民主意识、民主行为还未同步跟进，群众未被完全发动。再次，电子化的管理方式可能会切断干群联系，减少了干群面对面的交流，存在政不到户、政不到人的隐患。最后，社会组织数量虽多，但类型单一。目前，温江多是文娱类的社会组织，主要围绕群众的精神文化生活“繁衍”，但维权类的、救助类的社会组织缺乏，社会组织发展不均衡。