社会养老服务下乡何以“落地”——基于全国31个省254个村庄的调查研究

作者：李　琳等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-11-14  浏览次数： 1487次

【报告要点】在人口老龄化趋势不断加强的大背景下，健全农村养老服务体系显得尤为迫切。当前，我国农村社会养老服务质量虽得到一定改善，但仍面临覆盖率不足、针对性不强、认可度不高等问题。养老服务主体缺位、服务场所匮乏、服务资金缺乏和社会重视不够成为制约社会养老服务下乡的重要因素。为进一步推进农村社会养老服务事业的发展，我们认为应着力从五个方面入手：设置专项资金，确保服务长期化；鼓励多方参与，推动服务社会化；对接服务需求，实现服务精准化；四是制定服务标准，力求服务规范化；五是增强居民自给能力，带动服务生活化。

当前我国农村地区面临人口老龄化的严峻挑战，尤其是农村老年人在正式社会支持资源不充足，传统的家庭养老功能也开始弱化的情况下，研究农村老年群体社会养老如何实现的问题具有现实意义。农村社会养老服务事业发展现状如何，面临哪些问题，存在哪些制约因素，这些都是值得研究的课题。为此，中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，对全国31个省254个村庄1889位农户开展了“农村社会养老服务发展”专项调查。研究发现，农村老年人有较强的社会养老服务需求，但农村社会养老服务事业的发展因服务主体缺位、服务场所匮乏、服务资金缺乏和社会重视不够使农村社会养老服务存在覆盖率不足、享受率不够、认可度不高的问题。我们认为，要进一步提高农村社会养老服务事业的质量应以逐步实现养老服务长期化、社会化、精准化、规范化和生活化为突破口。

一、当前农村社会养老服务质量的三大特点

（一）需求较为强劲，但覆盖率不足

从老年人对社会养老服务的需求程度来看，1307位受访者中，29.53%的老年人表示“比较需要”社会养老服务；反映“非常需要”的比重为10.79%，两者合计占比40.32%。可见，当前农村老年人的养老服务需求总体较高。

另一方面，当前农村社会养老服务的覆盖率总体偏低，从具体的服务内容来看，34.30%的村庄表示未提供医疗保健这一养老服务；49.58%的村庄在逢年过节时没有探望村中老人；此外，“文娱活动”、“生活照料”、和“老年人学习培训”的提供率均比较低，分别为34.75%、12.34%和11.30%。可以看出，目前农村社会养老服务的供给率整体偏低，难以满足老年人的需求。

（二）内容较为丰富，但针对性不强

受访的254个村庄在不同程度上都为老年人提供了社会养老服务，但是养老服务的供给与需求没有实现良好对接。一方面，在老年人最需要的养老服务内容中，排在前两位的是“医疗保健”和“生活照料”服务，比重分比为50.58%和23.72%。另一方面，老年人享受生活照料服务的比重很低，反映享受过“日间照料”、“家政服务”的占比分别为3.10%和1.61%；从医疗保健服务来看，除了免费体检服务的享受率超过五成（55.04%）外，其它类型服务享受率均偏低，享受过“体育健身”、“健康教育”和“护理保健”服务的比重分别为15.91%、11.36%和7.28%。

（三）村庄自评效果较好，但农民认可度不高

超过八成村庄表示“提供生活照料”、“组织文娱活动”、“逢年过节的探望”的服务效果好，占比依次为81.94%、82.50%和81.03%；同时，村庄反映“提供医疗保健”、“专门的养老机构”和“老年人学习培训”效果好的占比也较高，分别为78.21%、79.16%和60%。与之形成对比的是，对于村庄现有的综合社会养老服务水平，超过三成老年人（32.73%）表示不满意，49.88%的老年人选择了“一般”，说明养老服务供给方与需求方在服务具体目标上存在差异，农村养老服务难以落到实处。

二、制约农村社会养老服务发展的四重因素

（一）服务主体缺位

从村庄社会养老服务供给主体来看，“专门的养老机构”和“医疗保健”服务主要依靠政府来提供，占比分别为61.11%和53.50%，且政府在“逢年过节的探望”、“老年人学习培训”、“提供生活照料”养老服务上出力也较大，比重依次为34.54%、21.86%和14.29%。个人仅在“生活照料”这一服务上贡献较大（21.43%）；企事业单位只参与了“医疗保健”服务的提供，占比为10.83%；社会组织在各项服务的提供率上都不足一成。政府长期“输血式”地提供服务是当前农村养老服务事业发展滞后的“瓶颈”，需要鼓励多元主体参与，尤其是转变农民“等、靠、要”的思想，引导农民主动承担为当地老年人提供养老服务的责任。

（二）服务资金缺乏

一定的资金支持是农村养老服务事业发展的前提和基础。从村庄养老服务供给面临的困难来看，表示“缺乏资金”比重最高（71.02%）。其中，中部地区村庄表示养老服务缺乏资金支持的比重相对最高，为76.77%，分别高出东、西部地区6.97和13.13个百分点；低收入和中等收入村庄选择“缺乏资金”的占比较高，分别为74.42%和76.60%，收入较高的村庄的这一比重相对较低，中高收入和高收入村庄的占比分别为68.18%和69.81%；普通农村表示“缺乏资金”的比重最高，为72.38%，城郊村和城中村的占比相对较低，分别为60.87%和60%。

（三）服务场所匮乏

研究发现，绝大多数村庄老年人都难以享受专业的机构养老服务，在241个有效村庄样本中，表示为老年人提供过“专门的养老机构”服务的村庄占比偏低，为21.16%；从老年人日常活动场所来看，超过六成的村庄没有老年人活动中心，比重为63.29%，七成以上（73%）的村庄没有正常使用的文体场所；此外，部分村庄连基本的医疗卫生条件都不具备，表现在14.88%的村庄没有医务室，村庄医务人员为一个和两个的占比分别为34.15%和27.80%，且14.15%的村庄的医务室没有设置病床，62.34%的村庄医务室病床数量在4个及以下。农村养老服务设施匮乏使养老服务事业开展缺少有效载体。

（四）社会重视不够

社会对养老服务重视程度的高低对养老服务事业能否“进村入户”有重要影响。在238个受访村庄中，有21位村干部认为“未能引起村民重视”是当地养老服务开展困难的原因，占比为8.82%。访谈中发现，农村老年人自身受传统“养儿防老”观念的影响，对社会养老有抵触情绪，“我自己有儿有女的，还去住养老院，多丢面子啊！”，是他们的惯性思维。此外，社会组织在农村养老服务事业开展中的低参与率也说明社会对养老服务的重视程度不足。

三、推进农村社会养老服务发展的五项建议

（一）设置专项资金，确保服务长期化

农村社会养老服务事业的发展需要一定的资金投入作为支撑和保障，对于集体经济发展较好的地区，建议村庄从收入中抽取一定比重经费用于村级养老服务事业建设，政府在村庄资金投入基础上给以适当补贴，经济基础较为薄弱的村庄则需要加强补贴。具体来看，政府可以根据各地方村庄经济状况的差异设置养老服务专项资金，定期拨付，且监督专项资金是否用到实处，以专项资金的长期使用为村庄养老服务事业的发展添加持续动力。

（二）鼓励多方参与，推动服务社会化

一是鼓励社会成立公益性养老服务组织，明确其职权和责任，定期下乡为老年人提供专业养老服务。二是鼓励高校发展志愿者队伍，对村庄需要养老服务的老年人实行连户对接服务，学校可以为志愿者提供一些政策激励措施，如与个人的奖学金、升学、就业等直接挂钩；三是适当引导当地各大医院定期下乡为老年人免费提供量血压、体检和健康咨询等服务，对于老年人可能出现的常见病，如白内障、青光眼，医院应该为困难家庭的老年人适当提供免费就诊名额。

（三）对接服务需求，实现服务精准化

不同性别、年龄段、身体健康状况的老年人可能在养老服务需求上存在差异性，因而需要发动村干部、村庄志愿者和养老机构服务人员对老年人的需求情况进行入户了解，并进行归类建档，使各种力量下乡服务时能预先对接当地老年人的养老需求。具体来看，针对行动困难的老年人，可以提供上门服务；对于行动能力较强的老年人可以引导其到社区服务中心接受定点服务；对于村庄留守老年人，可以组织他们开展“茶话会”、“谈心会”，以充实留守老年人的精神生活。

（四）制定服务标准，力求服务规范化

机构养老是完善农村社会养老的必要补充，建议政府制定养老机构服务标准，规范和引导农村养老机构建设。一是提高养老机构服务人员准入门槛，定期对员工进行培训和指导；二是除了基本的生活照料外，要为老年人提供适量的医疗护理和保健服务；三是要增强养老机构的人情味，注重老年人精神文化上的需求。同时，政府要加强对农村养老机构日常运行的监督并倾听服务对象的意见和建议，以便对不合理的地方进行修改，确保农村老年人在养老机构中也能享受家庭般的温暖，并以优质的服务改变农村老年人对社会养老的态度。

（五）增强居民自给能力，带动服务生活化

居民自身的重视和参与是农村养老服务事业持续发展的不竭源泉。一是发展互助型养老，可以根据村庄常住人员的数量，依照自愿原则，将村民编入互助养老小组，互助养老小组内部实行积分制，拥有积分的人员可以获得适当的物质奖励，且小组成员在积分达到一定标准后，可以在其年老体迈时获得小组内部其他人员的同样照顾；二是发展合作式养老，对于村中很多独身、丧偶及不想与子女共同生活的老年人，可以自愿成立合作养老小组，合作养老小组成员在身体许可的条件下在生活中互相照顾，在精神上互相安慰，在休闲中共同娱乐。通过不同类型村庄养老共同体的构筑，实现农村老年人“老有所依”、“老有所靠”。