农村基层党组织在社会管理中的问题 ——以湖北省嘉鱼、秭归两县为例

作者：吴　敏  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-11-13  浏览次数： 2114次

加强和创新社会管理，是推进党和国家事业、提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，是构建社会主义和谐社会、维护最广大人民根本利益的必然要求。农村基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，承担着贯彻执行党的路线方针政策，直接联系群众、服务群众、引导群众的重大责任。发挥农村基层党组织的作用是发挥党委领导核心作用的基础性环节。所调研的湖北省嘉鱼县、秭归县都在创新农村党组织建设、加强党对农村社会的管理。但是，湖北省基层党组织在农村社会管理中仍存在管理主体“无力”、管理基础“不牢”、管理内容“不专”、管理成效“难显”等四大问题。

一、管理主体“无力”

加强农村基层党组织对农村社会的管理，关键在于农村基层党组织中的党员个人作用的发挥。但实际上，管理主体缺乏活力、带动力，难以给力，致使出现“人人都是管理员，人人都不管事”的执政局面。

（一）党员队伍失衡

首先，队伍结构失衡。农村党员队伍呈现总量和女党员数量偏少、年龄偏老、文化偏低的“四偏”现象。潘家湾镇潘家湾村，村民5600人，党员仅有90名，占总人数的1.6%；其中女性党员12名、50岁以上党员30人、高中及以上学历18人，各占党员总数的13.3%、33.3%、20%。其次，作用失衡。受年龄、教育程度、家庭因素等影响，农村党员在发挥先锋模范作用方面呈现新老失衡现象，即年老党员党性观念强，但是多数年老体弱，行动不便，在家庭中不再“当家”，没有精力参加社会活动，在政治活动上也因文化素质低而难以适应，甚至少数还成为困难党员。嘉鱼县陆溪镇藕塘村村支书表示，“有时为了开展工作，不得不先动员一些年纪大的党员配合工作，以避免年轻人有‘老党员都不干，凭什么年轻党员就得干’的不平衡心理。”但作为基层党组织开展活动和工作主体的青壮年党员，参政议政能力却不强，有些甚至不愿参加基本的“三会一课”。

（二）流动党员作用虚化

随着市场经济的发展，党员作为村民中素质较高、经济活动能力较强的群体，流转更加频繁、活动性更大。尤其是经济落后的村庄，留守村庄的多是老人、妇女和儿童。如秭归县，虽然该县建立了流动党组织，但是作为外出人口大县，受流出人口多、流动地更换频繁、县经济实力有限等因素的影响，新出台的措施很难落实。如秭归县茅坪镇银杏沱村，村民土地基本上都已流转出去，村庄年富力强的党员也大部分长期在外奔波。收集流动党员信息并发挥其作用，对于这个经济实力不强的村显得困难重重。由此造成一些党员组织观念、纪律观念淡化；部分先富阶层党员自我致富意识强，带领群众致富意识淡薄；流动党员中的“三不党员”（不参加组织生活、不交纳党费、不做党分配的工作）、“口袋党员”（党组织关系接转证明长期放在个人身上，造成流入地和流出地党组织都不便管理）增加。

（三）党员干部作用难彰

一方面，存在“不求有功，但求无过”的混职权行为。这种党员干部通常是“在其位不谋其政，任其职不尽其职”，除了“一年看，二年干，三年等着换”的混日子心理外，“不积极不主动，支支动动，拨拨转转，只求过得去，不求过得硬”；秭归县县委反映部分基层党员干部群众观念淡薄，是见了群众“躲出去”，出了问题“压下去”，导致干群之间相互猜忌、埋怨，群众冲击机关、堵门断路等事件时有发生。另一方面，存在“有权不用过期作废”的玩职权行为。这种村干部更多的是考虑个人利益。尤其在秭归山区，他们怕吃苦，很少到偏远地方深入群众。在处理矛盾纠纷、安排慰问救济等事情时，存在明显的亲疏之分。部分村干部也乐意为村民办事，但每办一件事都得要一定的好处，即“吃、拿、卡、要”；对于上级，这种人多迎合、敷衍上级，能花则花，能玩则玩，能吃则吃。结果是党群关系不融洽，党员形象受损。

（四）无职党员积极性难以调动

首先，缺乏党员的荣誉感。一些无职党员对于自身党员身份是“党员不党员，就差几元钱”的消极定位。这些党员对农村的公益事业、农民群众的困难不闻不问，只想享受权利，不想履行义务。所走访的10个行政村，号召无职党员的主要手段是年终时给予200元至500元的报酬。秭归县茅坪镇建东村一位女党员表示，之所以积极配合党组织工作除了自己子女是基层干部的原因外，还有就是每到年底村委会给几百元钱。其次，缺乏党员的带动力。一些先富起来的党员不但不发挥自身优势，帮助和带动周围群众共同致富，反而害怕别人学了自己的技术，抢了自己的饭碗。嘉鱼县陆溪镇邱家湾村一位党员从事黄鳝养殖二十多年，在现任村支书的拉动下，他才加入黄鳝养殖协会，但其对协会的内容均不了解。协会成员经济收入差异依然显著，协会作用不大。这些问题都制约着党的先锋模范作用的发挥，不利于树立党的威信。

（五）党代表作用发挥不够

某些基层党代表反映，“开开会，举举手，画画圈”是其惯常的工作方式，在发挥作用方面还存在着“不愿”、“不会”、“不干”现象。首先，少数党代表思想认识不到位。虽然党代表任期制暂行条例规定了党代表的职权，但党员群众的认知度还不够深，活动积极性和主动性不高，“不愿”参与党内事务。其次，信息渠道还不够通畅。一些农村党代表对党内事务的了解范围受到信息的接受量少，活动范围有限等因素的制约，导致他们“不会”发挥作用，特别是对领导干部监督的实效性。再次，部分代表自身素质与议事决策的要求存在差距。据嘉鱼县近几年的提议提案情况看，代表们普遍“存在关注局部的多，考虑全局的少；提出问题的多，有解决措施的少，缺乏从党建角度发现问题、分析问题和解决问题的能力。”最后，组织党代表活动的力度不大。党代表主要开展的是联系服务活动，与“人”打交道，宣传政策，反映诉求，解决困难。但外出参观考察、下基层调研视察等其他有效的活动形式，开展得比较少。

二、管理基础“不牢”

党对农村社会的管理是需要经济成本的，但是“兵马未动粮草先行”、“只算政治账，不算经济账”的管理方式，使得基层党组织社会管理的物质基础非常薄弱，存在着“手中无米，叫不来鸡”的管理困境，具体表现在以下几个方面：

（一）政绩工程过度影响管理成效

嘉鱼县、秭归县的农村地区都掀起兴建党员群众服务中心的热潮。但在实际调研中，我们发现这种耗资工程更多的是一种空壳化的硬件装饰。如作为经济发展相对滞后的秭归县，通过整合三峡库区文化、卫生等政策资金，争取市、县“结对共建”部门帮扶支持，安排财政专项扶持资金等途径，多方筹措党员群众服务中心建设资金近3000万元。而县委却将党员群众服务中心建设作为2010年绩效考核和县级督查的重点，实行党建工作“一票否决”。因此各个行政村不管本村实际经济实力如何、实际人口多少、农民是否愿意、党员是否有能力充分利用现代化的硬件设施等制约因素，都大张旗鼓的兴建耗资至少30万左右的工程。在短短一年时间内，秭归县新建党员群众服务中心45个、扩建16个、改造125个，实现了“全覆盖”。但实际上，锁定债务、定期偿还的各行政村不得不象征性的完成任务。在秭归县茅坪镇所走访的五个村庄中，绝大多数的党员群众服务中心均存在着“稀少的办事人员、尘埃落满的办公桌、空荡荡的设备空壳、杂乱无章的陈旧书籍杂志”等现象。村庄经济实力的有限性，使得村支部不得不限制了办事人员的人数及实用科技书籍等配套设施投入，基层党组织利益场地发挥效用受到限制。

（二）经济实力欠缺制约管理能力

农村党组织作用的发挥，必须以雄厚的经济为基础。这个基础的状况如何，在很大程度上决定了基层党组织在农村社会管理工作中的实效。秭归县的一些农村由于经济实力有限，基层党组织建设和党员教育管理工作经费投入不足，村党支部班子人难换、人难选、人难留，建不强班子也难以带好队伍。如秭归县茅坪镇银杏沱村，每年都有大学生做村官，但是这些大学生基本上是待不到两年就走了，即使现任村级党组织有一些比较好的工作思路和想法，如借助目前物流公司建筑码头的机会，大力发展本村物流业，同时衔接本村柑橘特色产业的外销路径。但由于经费困难，群众不认同，党员不支持等现实因素而作罢。此外，绝大多数乡村在税费改革之后，财政收入来源少，发放兑现干部职工工资成为头等“难事”。而作为国家党政组织各项指令、要求，可谓“千条万线”，但落实到村级党组织，却是“上面千条线，下面一根针”。如嘉鱼县官桥镇官桥村、陆溪镇邱家湾村，每年参加各种各样的会议、应付各种各样的检查就占用了大量时间。这就出现了“工作重点在基层，投入不在基层”的尴尬境况，使得村级党组织干部对党建工作“有心无力”，进而制约管理社会的能力。

（三）社会保障缺位影响管理活力

“国家干部老了有退休金，农村干部老了走人”是嘉鱼县和秭归县受访村庄的普遍反映。对于农村党支部干部而言，村支书的工资一般是每年七千元，其他成员的工资则每年五千元。村支书有养老保险，但是村副支书及其他工作人员均没有养老保险方面的保障。“为啥正支书一个人有养老保险，连副支书都没有？”成为乡镇干部及其他村干部心中的疑惑。因为，在农村中，“事情增多了，但人还是那些人”。村干部成员间并没有非常明确的分工。尤其是在农忙季节，一些家里农活少的村干部的工作量可能就相对较大。村干部工作原则基本上是互帮互助。秭归县茅坪镇溪口坪村支书反映，有的村干部退下后，没有任何经济上的抚恤。由于年纪偏大，陷入了“家里年轻人嫌弃，自己又没有了劳动能力”的尴尬境地。“如果不担任村干部，一个普通农民外出务工的年收入也有一万多，年轻多攒些就能够养老了。”这种对比的落差更使得村支部接替工作难以开展。因此，收入低、保障少的现状使得各个村干部干劲不大、后劲不足。两县基层在挑选村支书时不得不将经济实力纳入考虑范围。如秭归县的建东村、嘉鱼县的邱家湾村的村支书均是经济实力强的人担任，而他们也不得不将主要精力放在自己的经济事业而非村庄社会管理中去。

三、管理内容“不专”

社会管理，说到底是对人的管理和服务。基层党组织必须切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，引导各类社会组织加强自身建设、支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。但是，基层党组织对农村社会的管理延伸到了对行政任务、经济活动以及包括各个突发事件的处置，救济、救灾等各个社会面的控制，呈现出对社会各种事物的管理“合”为党组织包办的现象，压抑了群众活力。具体表现为以下二个方面：

（一）党组织自身职能分工界限不明

由于基层党组织的制约关系是“双重”的，即受同级不同部门之间的横向制约关系和纵向不同等级的制约，因此，在实际运行中，基层党组织运行机制存在着职能分工界限不明的问题，主要表现为以下两方面：

一是党代会与全委会、常委会的职能交叉运行。虽然湖北省咸宁市嘉鱼县制定了《党代会、全委会、常委会职责》，对常委会、全委会和代表大会三者的关系和职权作了规定，但是在实际工作中，常委会代替全委会、全委会代替代表大会的情况还是存在，特别是全委会作为闭会期间同级党组织领导机关，而党委、纪委负责人和有关党员干部因工作需要，可以将作为党委提名的代表候选人分配到有关选举单位选举，而且党代会与全委会、常委会的组成成员也有重合现象，因此这种多重身份的组合使得党代会与全委会、常委会的职能无法得到应有的发挥。

二是统筹格局下的权责失衡。宜昌市秭归县突出县委基层党建工作的关键地位，强化县委书记党建工作的第一责任，乡镇党委书记和部门党组书记的直接责任，基层党支部书记的具体责任，同时，实行“城乡互联、结对共建”单位驻村挂职书记的共建责任，构建 “书记抓、抓书记，部长抓、抓部长，统筹抓、抓统筹”的基层党建工作格局。但是在实际运行过程中，基本上就是上级将责任追究到下级，因此，乡镇党委书记作为党组织机构的末梢，就成为各项责任的总追究人和承担者。因此，正如嘉鱼县潘家湾镇党委书记直言，各种工作于他们可谓“条条都是高压线，条条都带电”。同时，责大于权的现实压力使乡镇党组织不得不把维稳、控制而非服务作为工作的重中之重。

（二）党组织社会管理全而不专

所调研的宜昌市秭归县、咸宁市嘉鱼县的各个村庄的党员群众服务中心均是党务、村务、服务、商务、事务“五务合一”的综合中心。此外，这两个调研点的村庄，近九成都采取村支两委一肩挑的方式，因此，党员群众服务中心实际上是村支两委的工作地点。这种整合后的管理方式致使村党组织的管理内容更加庞杂，出现了“全而不专、多而不强”的管理难题，具体表现为以下三个方面：

一是党社不分。按照有关规定，“村民自治是党领导下的自治”，但是，在农村中，村支部把党的领导看成党组织直接掌握所有日常村务管理权，村民代表大会职能未充分发展，群众的真实意愿难以表达，参与的积极性受挫。具体表现两个方面，一方面，村支书事物最多。是“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮；左管生儿育女，右管油盐柴米”；部分群众直接表示，“什么事都是党说了算，我们反映意见又有什么用。”由于党组织管的内容过多，以致于一位村支书自身就认为，“一党执政，但不是一党专政。有些党必须管，有些没必要管。要做到党员带头，群众做主；党员支点，群众杠杆。”另一方面，社会组织自身作用难以发挥。两县均加大党组织的延伸范围，在产业链、产业协会、农民经济联合体中采取“村居合建”、“村+产业协会”、“村+示范基地”、“村企共建”等模式，加强党组织对这些社会性组织的控制，如咸宁市嘉鱼县根据潘家湾、高铁岭、渡普等镇各自产业优势，分别建立了蔬菜、桃李、水产种养殖、营销协会党组织。陆溪镇邱家湾村的黄鳝养殖协会也全权由村党支书一人主管，真正擅长养殖业的村民却对此缺乏自主性。

二是党政不分。一方面，党组织的功能涵盖行政内容。如两县都大力推行“村支两委一肩挑”的方式，逾八成行政村采取这种模式。所走访的11个行政村中，村支书的工作任务均围绕党员发展、惠农政策执行、计划生育、社会稳定及其他临时性上级委派任务而展开。党组织的功能随着其管理范围的扩大而不断拓展，成为乡镇一级事实上的“派出机构”。大量的行政性工作任务，使得秭归县中坝子村的村支书坦言，“乡镇是腿，村级是脚，但是现在脚太小了，上面太重了。”另一方面，村支书角色混乱。正如某位村支书自嘲，“我自己都不知道自己是什么身份了”，因为自己是“上面打领带，下面穿草鞋；外面穿西装，里面穿背心”。这种角色的混乱更多是由于村民自治行政化的现状所致。村支两委合二为一，原本是由村民选举产生的村主任被完全虚化，兼村主任的村支书，实际上成为乡镇机构的“跑腿人”。党员群众服务中心成为乡镇机构的派出机构。这种行政性质的突出表现就是乡镇政府下派任务都指标化管理，并且这种指标与村干部的薪水直接挂钩。“戴着紧固咒，穿着尖尖鞋”正是对村支书工作状态的形象描述。

三是党经不分。市场经济发展的重要条件就是自由竞争的存在。但在调研中，我们发现基层党组织受经济发展第一观念的影响，对加强党组织在农村社会管理的重要性和紧迫性认识不足，存在着重视经济指标、轻视党组织建设和服务的现象。各村村支部日常工作均围着经济发展转，部分党支部书记更是片面地认为抓经济发展是“实”，抓服务是“虚”，有事找“生产组长”商量，而忽视“党小组长”，不愿把精力放在党务工作上。如秭归县围绕基层党组织转型、拓展、提升的要求，通过5次大会部署和2次培训，在全县各级党组织中牢固树立了“不抓集体经济，书记就不称职；不发展集体经济，村级就没活力”的发展意识；把发展壮大村级集体经济实力作为基层党组织在农村社会管理中的重中之重，围绕“三资”（资源、资产、资金）、“三务”（商务、劳务、服务），强化政策支撑、落实工作责任。村支书拉项目、乡镇给经济任务成为秭归县多数村庄摆脱集体经济“空壳村”的主要手段。而对于其是否真正促进了经济发展，一位县委组织干部坦言，这种“村村冒烟”的行为是政府在主导，在“给”钱，而非靠经济自身的发展。

四、管理成效“难显”

管理主体无力、管理基础不牢、管理内容过多等原因，使得农村基层党组织管理并没有达到有条不紊、和谐共生的成效。调研发现，各村普遍呈现的问题是上访或闹事的人多、处理事情难度加大、矛盾纠纷增多，管理成效呈现“和而不谐”的状况。具体表现在以下几个方面：

（一）工作思路难突困境

调研发现，维稳是嘉鱼县和秭归县的基层党组织对农村社会进行管理的重点内容。“和谐社会就是花钱买平安。”秭归县直接把社会管理理解为社会维稳，在其所开展的社会管理工作中，绝大多数都是围绕综合治理展开。如根据全县农村撤组建社区的实际，每50—60户为一个自治单元，成立社区理事会；推选懂法律、懂政策、威信高、群众拥护的老党员、老干部或老村民为“治安中心户长”等等管理方式。为了保证有效控制农村，防止上访或者各种不稳定因素的影响，除了大范围的推行村支两委一肩挑外，乡镇党组织还紧抓村党组织后备人才的培养，如秭归县就采取乡镇党委推荐人选作为后备队伍培养对象。一般是由乡镇党委将其推荐为村民委员会主任助理人选，是党员的视情况任命为副书记或委员，并结合各村实际情况相应任命为共青团、妇代会等群团组织负责人。而这样做的真正目的是“不用担心村民跟政府对着干了”。这种压抑村民利益诉求、维稳至上的思想使得基层党组织不敢、不愿突破常规，创新符合发展潮流、农村需求的管理体制。而这种思路并没有消除不稳定因素，调研当天，嘉鱼县潘家湾镇镇委书记不得不去某地解决群众纠纷事件。

（二）工作方式难展成效

首先，“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用”的尴尬困境。如嘉鱼县潘家湾镇镇委在开展计划生育工作方面，“宁可添一座坟，不可添一个人”的工作理念产生于各项政策执行度与绩效挂钩的评价体系中。“但现在是讲民权的法制社会，不能采取那些牵猪赶羊、上屋揭瓦、把人捆起来办学习班的强硬措施，不做这个的的事情，这都是社会的进步。”但是，“这些评价体系并未与时俱进，基层对于计划生育政策执行力也就很苍白，没有什么好的手段。但上级领导不管，‘你们可以做工作嘛，你们可以搞宣传嘛！’。”村干部只能够通过“做工作”（从其身边的亲戚、朋友等入手）的老办法来落实国家的该项政策。因此，在应急和谋远上，他们“可能更多的放在应急上，也是先把这个事情按起葫芦画了瓢，没有办法。”其次，村党支部的领导方式与村民民主诉求不相适应。实行村民自治以来，村民民主意识不断增强，对农村基层党组织的领导方式提出了新要求。但一些农村基层党组织不能适应变化了的形势，仍然习惯于采取“我说你听，我逼你干”的办法来推动工作，仅仅关注村党组织的领导地位，忽视其村委会的性质，搞“家长制”、“一言堂”。如嘉鱼县陆溪镇藕塘村的村支书坦言，“以前开会村民很少参加，但是现在他发现，只要你开会的内容真正的涉及村民反馈的问题，村民还是非常积极的。”

（三）工作对象难以取信

在惠农政策和各项扶持政策增多的情况下，现在村民更看重实际利益，把是否对自己有利作为付出与否的衡量标准。如秭归县茅坪镇溪口坪村的村支书反映，村里低保人数是有限的，但是申请低保的人多，这使得部分利益未得者有意见。此外，群众喜欢拿本村干部与别村干部进行感性的比较。尽管各村条件不同，但群众依然会因为比别村少做某方面的事情而感到失望。如嘉鱼县陆溪镇藕塘村仅仅给二本及以上学历进行奖励的政策，而邻村是以专科为起点，这就引起部分村民的争论。此外，随着事务增多，村干部普遍面临着矛盾多、怀疑多的困境。如嘉鱼县陆溪镇藕塘村的村支书反映，村庄里的矿山资源是属于村集体的，但使用权仅是该山周边的村民，这使其他自然村村民对本村村干部产生怀疑、不信任思想。在秭归县茅坪镇银杏沱村，村民信任或者追随“致富精英”超过村干部，当村干部的工作安排与精英的思路一致时还比较顺利，否则就会相当被动。如计生工作，嘉鱼县陆溪镇藕塘村村支书动用了大量的人际关系最终成功说服一位怀孕五月的妇女做人流。但是，它却消耗了该村支书大量的时间和精力。