印度农村的善治：公民社会的作用

作者：普拉巴特​·​​库马尔·​​达塔  责任编辑：admin  信息来源：中国第三部门研究  发布时间：2016-11-06  浏览次数： 1535次

   【摘　要】公民社会组织参与被广泛认为是民主治理的有效手段，对于基层的草根治理更是如此。在印度，20世纪90年代早期开启的新自由主义思潮使草根治理和公民社会运动的发展获取了动力。草根治理在20世纪90年代早期的宪法修正案后获得相当地关注，意图重组和推动城乡的治理结构与进程，公民社会组织在新自由主义政策和相伴的国家承诺下被给予更为重要的角色。宪法修正案寻求实现印度城乡的“善治”这有赖于公民社会组织的积极参与。本文研究了当前印度农村治理的属性、复杂性和面临的挑战，公民社会组织的参与是克服挑战和实现“善治”的路径。

【关键词】公民社会；印度农村；治理

治理通常是指行使权力，管理国家事务。世界银行从对许多发展中国家提供贷款的经验中总结出，“善治是创造和维持一种环境的核心这一环境培育着强劲和公平的发展，它同时也是良好经济政策的必要组成部分”。这一理解涵盖了个方面：①政治体制的形式（总统、军事或公民议会制）；②一国对经济和社会资源进行管理的权力的行使程序；③政府设计、制定并实施政策，和履行政府职能的能力。第一个方面超越了世界银行的职权范围，善治的概念主要侧重于第二及第三方面。世界银行认为善治能够促进经济和社会的持续发展及强劲增长。

因此，根据世界银行的观点，问题的出现主要与“无法划分私人和公共权力、不能够为发展建立可预见的法律和政治框架、过度立法、资源的不恰当分配、决策制定不透明”等方面。这是一个技术官僚经常所持有的观点。然而与此同时，经济合作和发展组织发展援助委员会站在更为政治化的立场上，认为世界银行的观点应该与参与式发展、人权、民主的要素和通常所说的政府的合法性联系起来。

HabitalⅡ（1996）筹备讨论会将善治定义为一个共同的目标。这些讨论倾向于表明，善治建立在法治基础之上。法治有助于防止不稳定和不公平的执法及政府官员的随意性。第二次会议确定了善治的几个必要条件：

（1）公共程序、过程、投资决策控制和任命的透明。信息需要可靠并通过有用和可被理解的方式进行提供，促进问责制；

（2）公共决策和规制过程中的广泛参与。这种参与不仅包括政府机构，也包括各种多元化的、具有代表性和可问责的非政府组织的参与。善治的一个主要目标与参与相关，即鼓励反应和促进美好公民身份理念实现的政治领导。

联合国开发计划署定义了善治的一系列关键要素，其中包括法治、透明度、回应、共识取向、公平、效益和效率、问责制和战略性视野。其文件指出，这些核心特征是相辅相成的，并不独立存在。

此外，世界银行在1997年做出了一次重要尝试，分析并提出了关于促进管理理念中的善治和“好政府”的想法。这不再仅仅是获得权利的问题，而是深人到了体制层面。在其早期文件中，效率也被认为是基础，但如今世界银行已经推出了一种两级火箭。第一层级是匹配功能：聚焦于必要方面，以便落实，减少损耗，其中包括“广泛的”干预和社会服务；聚焦于法律和执行、宏观经济稳定、合理的基础设施、帮助最脆弱的群体以及保护环境方面。第二层级是“振兴”，即国家机构的完善和对腐败行为的打击。民主需要由参与和社会组织的社会资本推动发展，并将社会组织视为代理机构。

当前，治理再次备受关注归因于20世纪80年代早期结构调整项目（structual adjustment programmes）中的宏观经济政策改革。结果调整项目通过合理的经济决策迅速启动开发。但结果并不如所愿。社会影响又一次比预期更为负面。这一实验进一步表明政府不能包揽全部事宜。善治作为广泛地改革战略和特定措施由此而生，用于强化公民社会，使政府更为负责、开放、透明和民主。

善治的概念基础是国家新自由主义，在这一理论框架下，国家被视为促进者和提供者。国家的撤出会损害社会贫困阶层利益的观点极为强烈。在发展中国家中，这是一个危险的命题。

治理概念的内在弱点是政治的狭隘观点。由于侧重于治理概念，世界银行减少了发展的政治性，而是从纯粹的技术角度出发，忽略了更为广泛的社会和政治利益。Leftwich不再像世界银行所认为的那样，将发展仅仅视为一个简单的管理问题而将其看做政治问题(Leftwic，1993)。“发展”的所有过程都表现出了政治的核心之处：使用、生产和分配中的冲突、谈判和合作。世界银行忽视了韩国的政治冲突，国家出台了激进的改革以应对这一冲突。这些改革奠定了韩国发展的基础。世界银行错误地认为，韩国这些发展的原因是理性官僚们允许市场自由操作。

善治被认为可以确保腐败最小化、少数人的意见得到考虑、决策制定中最为脆弱的社会群体的声音得到考虑。善治也因此被归为广义的治理。它同时也反映了社会现在和未来的需求。在这个层面上，善治与可持续发展这一新兴概念也联系到了一起。

在此，回顾20世纪90年代一场政治分权和参与的浪潮，这一浪潮中发展中国家迎来了善治的推广。发展中国家政府采取了一系列措施，加强了分权和参与的基础。具体如下：

立法优化参与环境

菲律宾：地方政府法令（1991）

印度：第73及74号宪法修正案（1993）

洪都拉斯：市政法（1990）

玻利维亚：普遍参与法（1992）

纳米比亚：地方授权法（1992）

乌干达：地方政府法（1997）

坦桑尼亚：地方授权法（1992）

—些国家中参与的制度化渠道

坦桑尼亚：社区发展委员会

津巴布韦：农村发展委员会

乌干达：抵抗理事会

印度：民主决议会和社区委员会

尼泊尔：乡村发展议会

哥伦比亚：监管委员会

玻利维亚：警戒委员会

在“善治”这基本理念背景下以及一些发展中国家发起的倡议，本文寻求分析当前正在兴起的公民社会组织在解决印度农村治理中角色。实为碰巧的是联合国千年发展目标报告发展中的投资认为强大的公民社会组织参与是实现有效治理的关键（UN Millennium Project，2005）。

在发展中国家尤为正确的一点是，政治行政的缺陷和行政机制的不完整使得这些问题难以解决。强大的公民社会组织是治理体系顺利转型，实现预期社会经济目标和政治转型的战略性选择。

印度农村的政治分权：新挑战

印度政治分权起始于殖民政体框架之中，特别是1882年以来的Ropin王国时期。Gandhiji曾多次强调了村庄独立的必要性，认为其是印度农村民主分权的形式，也是民族主义斗争的公开目标之一，但这一问题在后殖民国家新宪法的框架下，并没有得到必要的重视。宪法起草委员会主席提供的方案中并没有提到这一点，经过长期的辩论和讨论后，在国家政策的指导原则中获得了并不稳固的位置，但法院并不能强制执行这一政策（Prabhat Datta，1992）。

20世纪50年代印度开始在Balvantrai Mehta委员会提议的基础上，试行村务委员会统治，但这一试验由于政治和行政意愿的缺乏，并没有打下扎实的础。1978年，人民党通过选举上台，采取了新的加强村务委员会机机构（Panchayati Raj Institutions）的举措，但这一尝试仍以失败告终（Mohit Bhattarcharyya和Prabhat Datta，1991）。

一、在发展中国家的新一波分权

20世纪90年代这一自由化时代中，发展中国家新一轮的分权逐渐凸显，宪法也相应进行了修改，将村务委员会定为经济发展和社会公平的机构以及自政府机构，为其赋予了新的活力，指明了新的方向。这一修正案通过建立国家选举委员会（State Election Commission）铺平了民主分权道路，负责定期地举办选举活动。同时，妇女、SC、ST也被赋予了三分之一的席位，以确保在至少有三分之一的席位由妇女、弱势群体参与治理过程使这一过程更具有包容性。为了确保人民参与治理过程，它还创立了民主决议会这一机构。

深入并批判性地研究印度的情况，会发现宪法规定的民主分权并没有在这个国家扎根。挑战和矛盾的存在限制了民主分权，限制了发展、治理的改善和社会正义。有一种观点认为，公民社会组织可以在推动民主分权实施的过程中发挥重要作用。鉴于此，本文将分为两部分一部分研究印度农村善治的挑战和矛盾，另一部分关注迎接这些挑战中公民社会所可能发挥的角色。

最初，宪法修正案的制定使全国充满了希望和热情，被视为是大胆地迈向强化乡村民主和分权治理的一步。但随后几年的实践并不令人满意。尽管地方政府为了第73修正案进行了立法但仍旧缺乏足够的政治和行政意愿以符合宪法修正案的方式进行分权工作。这一问题在起始时就已被提出，国家政策指导性原则中“联合（unit）”—词，在宪法修正案中被一个相对较弱的“机构（institution）”进行了替换。

地方发展议会成员在第73修正案后的介绍中表示，缺乏支持分权的政治意愿。每个议会成员在一年时间内都可以使用2亿卢比，用以承接村务委员会和市政当局以外的地方发展计划。2001年审计官和印度审计局报告显示，这笔资金不但不充足和被滥用，还在计划框架内遭遇分流，特别体现在为印度宪法第73和74修正案进行准备的第11和12附表中。这些计划指代了需要转移并由地方机构承接的功能。因此，它实际上是一种对于宪法规定的地方自政府机构管辖权的侵占（Prabhat Datta，2009）。

印度国家政治意愿的缺乏，进一步反映在了宪法修正案（当前共有200余项）后中央资助计划（centrally sponsored schemes）的增长方面。这一比例较20世纪80年代低于30%的比例，跃升至了70%。根据宪法的核心和责任，村务委员会必须得到推行。自政府机构由于中央政府的财政影响，必须接受村务委员会。毫无疑问的是，它旨在推翻由宪法修正案所规定的分权的程序。

正是由于州政府政治意愿的缺乏和中央政府的政治漠视，导致了宪法修正案所规定的村务委员会选举的推迟。许多地方政府都以各种理由抵制选举。经过一系列法律斗争后，最近，村务委员会的选址才在比哈尔邦和阿萨姆邦实现，尽管宪法有明文规定，仍旧花费了10年时间。此外，国家种姓/部落委员会认为，资金应该从未实行选举的村务委员会中收回。但谁关心这些？除了发出微弱警示但又不推动以外，印度国家为此没有做出任何举动。相反，执政党为了弱化党派纷争，尊重村务委员会的选举对命令时有修改。Narasimha Rao担任印度总理时，为了防止泰米尔纳德邦制服Jayalaitha就曾使用过该策略。奇怪的是，古吉拉特邦政府在最后一次村务委员会选举时试图通过宣布提供1亿卢布财政费用，来破坏民主进程，使本来可以基于共识进行的选举演变成了被操控的民主。所幸，选民们拒绝了这一提议。而印度政府没有提出任何抗议。1966年，印度政府任命的迪瓦卡尔委员会对选举进行了质询，发现印度农村环境下，共识之上的选举意味着另一种类别的共识。

宪法修正案规定将权力和职能转移至村务委员会，将其视作民主分权的一部分。第73修正案第11条列举了需要由州政府转移至村务委员会机构的29项职能。有关事实和数据显示，全国向村务委员会进行的资金、职能和工作人员进行的转移只取得了细微进展。有趣的是，大多数转移的只局限于政府命令的发布权。Jean Dreze指出，绝大多数地方村务委员会领导的主要职责就是监管各种发展项目的进展。国家农村发展研究所覆盖19个邦的研究结果表明，政党不愿将权力下放到村务委员会。例如，在北方邦，立法议会（的议员们拒绝批准一项有关赋予村务委员会权力的条例。卡纳塔克邦的另一个案例则能更深人地反映这一现象。2007年，卡纳塔克邦立法机关通过一项卡纳塔克邦村务委员会法案修正案，1993年开始实行的法案表明，如果村务委员会无法履行由政府资助的房屋计划或方案这一职责，MLA成立的委员会则应该接替村务委员会。它破坏了由宪法修正案所确定的民主决议会。反对派站上舞台，修正案则随着主席投票的发展而消逝。

回顾国家委员会对宪法运行的审查，建议将财权下放到村务委员会。有趣的是，宪法修正案力图发展村务委员会机构作为自政府机构（通常被称为第三层级政府），而不为其提供与现行宪法实践相符合的权力。印度另两层政府则有各自的权力和功能。这与宪法精神之间的背离就更不用说了。地方政府享受到了甜头，它们能在这样的环境下成长为自政府机构吗？这种异常可以被归因为政治意愿的缺乏。

缺乏深化村务委员会的政治意愿在并行的乡村机构中得到证实，例如在北方邦的水资源使用者群体、喜马偕尔帮的警戒委员会、古吉拉特邦的村庄保卫委员会和拉贾斯坦邦的水域委员会。这些并行的组织没有与宪法规定的村务委员会、官僚机构间形成有效、有机的联系，超越民主进程。但村务委员会遭到了边缘化。有趣的是，印度总理尽管在其写给安得拉邦的首席部长的书信中表达了对于乡村并行机构崛起的担忧，但联合农村发展部仅忙于固化类似于区域性农村发展机构这样的半官方机构，以绕过村务委员会，掌握数千亿的用于农村发展的卢比。这一矛盾反映了政治和行政强化印度宪法规定的村务委员会意愿的缺乏。

民主决议会虽然是人民参与的一个机构，但它太过庞大，而不能确保选民的参与。这再次使得其无法在各邦中发挥有效作用。对邦层级立法的考察发现，所有地方都在宪法要求下，进行了必要的立法改革。同时，西孟加拉国邦、奥利萨邦、卡拉拉邦和中央邦等几个地方更为深人，建立了选区一级的机构。国家农村发展研究所的一份权威调查报告显示，村务委员会的功能没有细分。因此，虽然会议照常举行但这些机构功能无法有效发挥。没有明确和直接的任务，目标很难达成。更多时候，会议是以正式形式召开但进程则较为草率。必要的重要性没有得到体现。妇女在这些会议中的缺席，也成为了普遍存在的情况。弱势群体的参与也变得边缘化。

其他研究也得出了结论。例如，社会科学院团队在中央邦的一个农村发现，至1995年12月为止相较于法律规定的六次会议，只有三次会议得以召开。亚洲参与研究团队研究了古吉拉特邦、哈里亚纳邦、喜马偕尔邦、卡拉拉门邦和北拉克邦的村务委员会的运作（Prabhat Datta，2012）。发现虽然会议定期召开但仲裁很难实现。令人意外的是，虽然缺乏仲裁，但诉讼得到了准备。该团队认为，村务委员会成员缺乏对会议时间和地点的了解，也对会议作用不甚清楚。所有人参会时，研究人员也能感觉到他们中的许多并不理解村务委员会的作用。一些人仅将其当做政治会议认为其作用仅仅是在不同的反贫困项目下明确受益人。研究团队指出，除了卡拉拉邦和中央邦外，村务委员会的建议和意见没有约束力。事实上，这些会议并不真正服务于建立村务优先性和整体的政策框架，或定期监控和承担资源及决定的责任。同时缺少对有关法律条文的认知。古吉拉特邦Kartar Singh所做的研究也发现了这一现象。出席会议的官员不得不修正会议进程。

善治的重要要素之一是包容性治理，其中包括形成良好的治理和发展。现在人们普遍认为，如果不发展，社会就会陷人危险。第73届CAA考虑到了这一点，在村务委员会中为妇女保留了1/3的主席席位。所有邦法案都纳人了这一规定，选举也相应地举行。当选的妇女面临更为巨大的挑战。其中有一部分无法在办公室开展工作，一部分被不信任议案驱逐。这背后可能有若干原因，但妇女确实未能发挥作用，特别是在缺乏培训、时间和知识的情况之下。哪怕是能力强的妇女，也由于多种限制的存在，无法发挥作用（Prabhat Datta，2005）。

显然，印度农村治理正面临着内外的挑战。广义上讲，共有两种挑战一种内生于政治意愿和官僚机构支持的缺乏，另一种则是人民的需求和主动性。现在为人所知的是，有效的分权需要持续的自上而下的支持和便捷，以及自下而上的人民自发形成的压力。

印度是少数几个公民社会正在逐步壮大的发展中国家之一。上文中所描述的政治一行政不足和州政府缺乏足够解决机制外，公民社会的巨大作用正逐步被视为平稳实现治理系统转型、实现期望的经济社会和政治转型的战略选择。强有力的公民社会被认为可能推动选举式民主的建立，使治理的过程越来越具有反应性、参与性、透明性以及最重要的责任性。

二、迎接挑战：公民社会的作用

最重要的挑战之一来自于邦政府对于宪法修正案所要求的选举的抵制。印度第一代村务委员会系统没有扎根的原因之一就是邦政府没有及时举行选举。村务委员会在充斥着各种理由的环境下逾20年没有举行选举。举行选举会弱化种姓制度、形成倒退、使穷人掌握村务委员会机构已然无人提及。通过宪法修正案，人们有权要求法院强制邦政府进行选举。在这个方面，已有公民社会组织代表人们进行起诉的案例，且发挥了作用。例如在奥利萨邦，社会科学院就成功在高等法院提起法律抗战，迫使邦政府进行选举。

有案例显示包括为妇女保留的席位在内，选举过程中都可能被收买。其他的问题包括选举过程中暴力和金钱的作用。需要使人民意识到政府民主系统中投票权的重要性。特别是在印度这样的有大量文盲存在的国家之中。这些都需要打响针对选民的宣传运动。政治家们组织类似的活动，维持政治红利。亚洲参与性研究组织通过在哈里亚纳邦举行小型会议，进行了此类活动，其效果也值得称道。哈里亚纳邦识字率很高，但是投票还是在种姓基础上进行。PRIA组织的活动无法打破投票的传统模式，但是可以实现一些积极效果，使人民意识到他们需要通过民主方式行使权力。

通过向利益方表达意见，公民社会可以对民主治理产生积极影响。公民协会可以向有关利益方提供机会，向治理机构提供信息、证言和分析。通过这种方式，公民新的可以对利益相关者进行赋权，使政治迈向更好地参与式民主方向。Mazdur Kishan Sangram Samity的作用就是如此。它已经组织了一些村民会议，获取人民对于村务委员会机构功能运作的反应。然后，它向有关政府当局提议，呼吁适当的干预行为。

这一领域的发现清晰地表明，村务委员会无法良好运转的原因之一，就是缺乏当选人员的角色认知。在初人地方政府的女性之中尤其如此。这是由于他们未受到有效培训。实际上，对于数量庞大的当选人员的培训非常困难。公民社会组织在这一方面可以帮助邦政府。

作为供村民参与的论坛，民主决议会是经由宪法规定的，这也赋予了它特殊的重要性。与村民的互动并没有使得村民在村务委员会中发挥作用。很久以前John StuartMill这位被认为现代意义上地方政府之父的人，指出普选前必须推行普及教育。如今印度有不少人仍是文盲。印度吸取了卡拉拉邦的教训，决定通过国家扫盲计划，扫除文盲邦一级的组织也随后推进。同时印度政府也在各邦资助了邦资源中心。这些邦政府被要求负责该项目，但除了卡拉拉邦以外，都不甚令人满意。公民社会组织可以在这个方面发挥有效作用，由此间接推动民主分权。Sarva Shiksha Abhiyan被给予提高入学率和降低辍学率的重任，而基层政府则恰恰相反。公民社会组织可以发挥催化作用。它们可以与父母互动，激励他们送孩子上学，然后观察学生是否继续上学或辍学回家。除了午餐项目外，入学率和辍学率并没有得到改善。

宪法使得妇女参与和边缘化人群参与治理过程更为包容性。但印度这一由于种姓制度而长期分裂的社会之中，很难使其发挥作用。它们的影响力高于国家暴力机关，社会影响巨大。Maharastra的Gacki就是一个典型案例（M.K.Lele，2001）。它是一个运行了数年的机构。它们在宪法规定村务委员会之后，或消除，或降低了农村事务的重要性，凭借其在农村的强大社会影响力发挥着巨大作用。在有些邦中官僚机构非常不善于引导妇女参与村务委员会工作。有必要组织妇女，向官僚机构施压。公民社会组织就可以实现这一工作。事实表明妇女和边缘化人权参与村务委员会系统后非常期待发挥积极作用，但由于巨大的障碍，他们无法发挥相应作用。他们需要连续和积极的外部支持。有相应目标的公民社会组织可以在这一方面有效发挥作用，因为这是它们的作用领域。

公民社会组织可以进行研究，收集学术界和媒体的信息、研究成果，向政府进行倡导，指出强化民主分权需要进行的工作。它们收集的实证数据和信息，可以用于启发能够在立法机构提案的立法者。PRIA准备的文件和其网络关系形成于其参与议会时与议会成员间的接触。可以认为，PRIA提出的强调印度农村民主分权的关键问题的基础背景文件，成为了不同区域村务委员会部长会议圆桌会的核心讨论问题，各邦村务委员会部长和邦政府高级官员都出席了会议。所有区域讲习班都由负责村务委员会的中央部长和中央政府的高级官员主持。

公民社会组织可以举办讲习班，学术界和政治、官僚机构人员可以受邀直村务委员会的挑战。这些讲习班将会成为信息的有效来源。公民社会组织也可以以方言材料准备人民权力的形式发挥作用，这些权力中包括向公众广泛地传播信息。公民社会组织也可以建立信息中心，收集、传播信息，提高大众的认知。例如，班加罗尔UMA信息中心就进行着大量数据和信息的工作，这些数据信息包括妇女在村务委员会中的工作和她们在发挥作用时遭受的制约。西孟加拉国邦政府已为农村善治规划了路径图。一个名为Lok Kalyan Parishad的公民社会组织也在Kolkata举办讲习班，批判性地探讨问题。它们邀请了公民社会组织、媒体和学术界的代表，对许多问题进行强调，并编写了说明，供政府参考。

西孟加拉国邦DFID赞助的公民社会支持项目有一些想法迎合了该邦支持公民社会组织方案中的一些理念。这是一个用于强化公民社会组织力量的项目，这类组织可以在提案基础之上获得大量款项。CSSP国家援助计划（2003）就指出，支持公民社会的首要目标就是强化穷人能力，使其参与影响他们生活的决策制定。对于西孟加拉国邦的公民社会组织而言，这是一个参与、贡献和影响扶贫政策制定和实施的机会。概括而言，这项方案通过下述三种方式发挥作用：

形成社区和赋权社区—已有最贫困的8个地区的穷人建立的机构，即 Jalpaiguri，Coochbehar，Uttar Dinajpur，Daksin Dinajpur，Malda，Murshidabad，Birbhum and Purulia

提高公民社会组织分析、宣传和政策参与的能力

推动更多地参与、包容和通过适当的网络及战略，实现穷人应享受的权利

这种方案似乎尤为重要，特别是对于印度那些公民社会较为薄弱、公民社会组织仍旧需要获取政治和社会接受度的邦而言。可以这样总结，如果经过适当装备，公民社会组织可以在印度村务委员会面临的挑战中发挥重要作用。它们可以在任何一级政府中，提高政府对于遭受挑战的政治和行政功能的认识，向政府施压，使其以积极的方式回应挑战。它们也可以和人民合作组织他们对政府施压，使政府更有效地解决挑战。如果互相间形成尊重和认可，这一机制可以良好地发挥作用。只要公民社会组织不进入仅限政党参与的民主系统这一政治空间之中，一切就都可能发生。

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