农村土地确权的最新进展及其现实困境——对全国31省254村4178位农民的调查与研究

作者：史亚峰  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-10-14  浏览次数： 1365次

    【报告要点】随着农村城镇化和农业现代化步伐的加快，土地确权工作的紧迫性日益突出。在政府的积极推动下，目前农村土地确权工作稳步进行，截止2013年，半数以上的村庄正在进行或已经完成确权工作。其中，南方地区确权进程相对更快，城中村土地确权推进更快，同时，土地确权在一定程度上促进了土地的有序流转。但在土地确权中仍存在权属纠纷多、历史遗留问题多、配套服务不到位的困境，导致确权进程缓慢，矛盾纠纷显现。为继续做好土地确权工作，我们建议从三方面着力：一是因地制宜，完善土地确权相关政策；二是多措并举，优化土地确权管理服务；三是依法依规，加强土地权属争议调处。

土地确权是完善农村土地管理和规范土地流转的基础和保障，也是推进农村土地产权改革的重要方面。目前农地确权工作的最新进展如何，存在哪些问题，如何进一步完善，这些都是值得研究的课题。鉴于此，华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，于2014年7月至9月期间，对全国31省254村4178位农民就“农村土地确权情况”进行了问卷调查及深度访谈。调查统计的数据为2013年农村土地确权的情况。从调查研究结果来看，截止2013年，半数以上的村庄正在进行或已经完成确权工作。其中，南方地区确权进程相对更快，城中村土地确权推进较快，且确权在一定程度上促进了土地的有序流转。另一方面，在土地确权过程中存在权属纠纷多、历史遗留问题多、配套服务不到位的问题，影响了确权进程，也使得矛盾纠纷有所凸显。为此，建议从三个方面加快确权工作：一是因地制宜，兼顾土地确权的特殊性；二是依法依规，加强土地权属争议调处。

一、农村土地确权的最新进展

（一）土地确权进程稳步推进

从承包地确权情况来看，在251个有效村庄样本中，“尚未开展”确权的有110个，占比43.82%；“已经完成”、“正在进行”确权的分别占比31.47%、占比24.71%，两者合计占比56.18%。

就宅基地确权情况而言，在215个有效样本村庄中，“已经完成”、“正在进行”确权的占比分别为26.98%、33.02%，两者合计占比为60%；“尚未进行”确权的占比为40%。可以看出，当前土地确权工作稳步推进，半数以上的村庄正在进行或已经完成确权工作。

（二）南方地区确权进程相对更快

南北方地区土地确权工作具有明显的差异。南方地区村庄“已经完成”确权的比重为38.06%，北方地区的这一比重为23.93%，前者比后者高出14.13个百分点；南方和北方地区的承包地确权工作“正在进行”的比重大体相当，占比分别为24.63%和24.79%。

从宅基地确权情况来看，南方地区村庄 “已经完成”的比重为27.78%，北方地区的这一比重为25.84%，前者高出后者1.94个百分点。总体而言，南方地区土地确权的进城相对更快。

（三）城中村土地确权工作开展较快

不同类型村庄的土地确权情况也有所差异，一方面，从承包地确权情况来看，城中村“已经完成”的比重最高，占比为60%；城郊村次之，为34.78%；普通农村占比最低，为30.09%。而普通农村、城郊村和城中村“尚未进行”的占比分别为44.25%、34.78%和40%。

另一方面，就宅基地确权情况而言，城中村“已经完成”确权的比重明显较高，占比50%，城郊村、普通农村的这一占比分别为36.36%和25.40%。总体来看，城中村村庄土地确权工作开展较快。

（四）确权促进了土地的有序流转

确权对土地流转具有一定的推动作用。从流转行为来看，“已经完成”承包地确权的农户有转出行为的占比为18.49%，高出没有确权的农户2.15个百分点。从流转意愿来看，“已经完成”确权的农户有流转意愿的占比为44.83%，高出没有确权的农户2.85个百分点。

就宅基地情况而言，“已经完成”和“正在进行”确权的村庄，发生流转行为的占比分别为17.24%和20.29%；“尚未进行”确权的村庄，发生流转行为的占比为7.06%，分别比“已经完成”和“正在进行”确权工作的村庄低了10.18个和13.23个百分点。

二、农村土地确权的现实困境

（一）权属纠纷影响土地确权进程

农村土地确权中存在权属纠纷问题，在108个有效样本中，存在权属纠纷的村庄为46个，占比42.99%；不存在权属纠纷的村庄占比57.01%。由此可见，在土地确权中，四成多村庄发生过权属纠纷。从南北不同区域来看，北方地区和南方地区村庄土地确权中发生权属纠纷的占比分别为59.52%和44.62%，北方比南方高出14.90个百分点。土地权属纠纷的存在势必影响土地确权登记发证工作的顺利推进，权属纠纷越多，确权工作面临的难度越大，导致确权工作难以开展。

（二）历史遗留问题过多和权属争议是土地确权的最大困难

农村土地确权作为一项复杂的系统工程，在开展过程中存在诸多困难。历史遗留问题和权属争议是当前确权工作中的最大困难，占比为53.49%，超过了一半。另外，村民不支持、工作经费不足、权属证明材料缺乏、缺乏测量技术支持以及其他困难的占比分别为5.43%、10.85%、4.65%、3.88%和21.71%。由此可见，历史遗留下来的土地问题和权属争议是确权中的最大困难。因此，解决历史遗留问题和减少权属争议，是土地确权工作顺利开展的一个重要方向。

三、进一步推进农村土地确权工作的对策建议

（一）因地制宜，完善土地确权相关政策

一是加快土地确权登记发证相关政策的研究，认真分析当前确权工作中存在的问题，适时修订完善具体的办法措施；在完善总体方案的同时，抓紧制定和完善配套政策。二是及时总结试点地区农村土地确权过程中的可行经验和做法，对地方的可行经验和做法进行制度化和系统化提升，上升为国家层面的政策和法律，保证不同地区、不同类型村庄的土地确权工作可操作、可开展。三是各地在工作中结合地区实际，细化农村土地确权发证的政策，尽快出台或完善有关政策或指导意见，制定相关具体的工作办法，使土地确权工作有据可依，也为推进工作提供政策支撑。同时，在制定政策或指导意见时，应以化解矛盾、应发尽发为原则，最大限度减少纠纷的可能性。

（二）多措并举，优化土地确权管理服务

一是规范土地确权发证行为。禁止搞虚假土地确权登记，做到土地登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。加强土地权属的变更登记工作，充分发挥地籍档案资料在土地监督管理上的作用，减少确权登记发证过程中的不规范行为。二是增强政府与农民沟通互动。在土地确权过程中，建立起互动沟通机制，协调政府、村委会和农民在确权工作中的行动，减少因确权产生的不必要争议和纠纷。三是加强土地确权的宣传引导。创新多样、有效的宣传形式，通过报纸、电视、网络、明白单等，加强对土地确权登记发证工作的重要意义、工作目标和法律政策等的宣传，让更多的农民群众的理解和支持确权工作，为确权工作顺利开展创造条件。

（三）依法依规，加强土地权属争议调处

一是在权属调查和纠纷处理工作中，充分发挥基层群众自治组织和农村集体经济组织的作用，实现村民依法自我管理，切实保护农民合法利益。可以成立由政府牵头，乡镇干部、村干部、村民代表等成员组成土地权属争议调解小组，对历史遗留的土地纠纷进行调解。二是从机构建设、队伍建设、经费保障、规范程序等各方面，切实采取有力措施，建立健全土地权属争议调处工作机制，妥善处理农村土地权属争议。对于存在的权属争议，可以先由争议双方协商调解，协商无法达成一致的由调解小组处理。三是引入司法仲裁。对于无法调解的土地权属纠纷，可以按照相关程序由司法部门裁定。在尊重事实的基础上，经过司法部门仲裁，对土地权属划定产生法律效力。