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集体回归何以可能?村社合一型合作社发展集体经济的逻辑

作者:赵 黎  责任编辑:孙文静  信息来源:《中国农村经济》2022年第12期  发布时间:2023-06-13  浏览次数: 5101

【摘 要】发展合作经济与集体经济对乡村治理体系建设具有重要意义。本文运用结构-行动关系下的新制度主义分析框架,探寻村社合一型合作社发展集体经济的制度逻辑与实践逻辑。本文认为,村社合一型合作社发展集体经济是在一定的社会结构和制度情境下,集体经济组织与合作经济组织相互融合与嵌入的发展过程。制度性建构机制、理性化选择机制和模仿性扩散机制,既形塑了集体经济组织与农民专业合作社联动运行中村社合一型合作社发展集体经济的生成路径、演化空间与组织边界,也使其实践发展面临需要克服的困境。在新的时代背景与社会条件下,村社合一型合作社发展集体经济需要进一步调整国家、市场、社会三者之间的关系。通过进一步拓展市场机制的运作空间,健全社群合作机制,完善行动者之间的沟通交流机制,可以为村社合一型合作社发展集体经济提供更为广阔的实践空间,这有助于在促进国家与乡村社会良好互动的过程中实现集体回归。

【关键词】集体经济;合作经济;村社合一型合作社;新制度主义


一、引言

中国从以计划经济为基础的“总体性社会”逐步向“国家—市场—社会”转型过程中,计划经济时期的农村经济组织体系丧失其经济社会基础,以各类农民合作社为代表的新的农村经济组织得到发展。随着全面推进乡村振兴及其相关政策的日益优化,在国家政策机制与制度资源的支持下,集体经济组织与合作经济组织成为重要的农业经营主体和服务主体,也成为完善和发展乡村治理组织体系的纽带。在发展集体经济的时代潮流下,村社合一型合作社发展集体经济成为一种广为接受的实践行动。

村社合一型合作社发展集体经济指的是村集体利用其组织资源,以土地、厂房、农业基础设施、资金等集体所有资产为基础,采用一定的组织形式行使集体所有资产的经营管理权,实现集体及其成员的创收或增收。从实践发展看,大体上可将其分为直接经营和委托经营两种类型。直接经营的组织形式体现为村“两委”或村党组织领办农民专业合作社或者股份经济合作社,由合作社为其成员提供产前、产中和产后农业生产性服务和其他服务,或承接政府公益类服务项目,以此增强村集体再分配能力;委托经营则是指村集体以集体经济组织的名义,利用它从农户手里流入的归属于农户的土地经营权,与农民专业合作社等农业经营主体或其他市场主体开展合作,以此增加村集体及其成员的收入。这是两种不同的发展路径,前者是集体经济组织与农民专业合作社的融合,而后者是集体经济组织与农民专业合作社的合作。

推动农村集体经济组织与农民专业合作社的融合与合作对推进乡村社会再组织化具有积极的实践意义。张晓山(2009)在探讨农民专业合作社发展趋势时,提出“农民专业合作社与农村社区组织将会更多地碰撞、交错和融合到一起”。不过,关注这两类农村经济组织的学者对此并未有太多交锋(徐旭初,2012),现有研究仍大多集中在这两类经济组织相互独立的分析视域中。尽管现有研究较为详实地展现了两类组织各自的发展特点与运行机制,但将两类经济组织结合起来开展研究的理论文献仍然较少(尹翠娟、任大鹏,2021)。即使是对这两类经济组织的比较研究,也大多局限于合作社的经典原则,从组织理念、组织形态、运作机制、发展方向等方面,探讨集体经济组织与合作经济组织的性质与关系(苏志豪等,2021;赵意焕,2021)。另一方面,少数研究提供了村社合一型合作社发展集体经济的理论分析与经验证据。例如,郭晓鸣和张耀文(2022)借鉴共建共享共治的社会治理理论,探讨了农村集体经济组织与农民专业合作社融合发展的应然样态,针对两类主体融合发展实践中的不足提出了相应的完善措施。孔祥智(2021)分析了罗虚代尔式专业合作社和集体产权制度改革中逐渐吸收了罗虚代尔原则的股份经济合作社两条路径,认为两条路径逐渐融合的基本方向符合罗虚代尔原则。高海(2021)讨论了农村集体经济组织与农民专业合作社的成员资格、出资入股、收益分配等方面的问题,认为以党组织领办合作社为载体的农村集体经济组织入股农民专业合作社的融合机制,是推动两类经济组织健康发展的有效路径。于福波和张应良(2021)以山东和贵州两家典型合作社为例,运用探索性案例研究方法,探讨了党支部领办、联村党委领办两类村级基层党组织领办型合作社的运行机理与治理效应,提出村党组织领办合作社具有解决农村市场失灵和政府失灵的双重效果。

总体而言,现有研究对农村集体经济组织与农民专业合作社的融合机理以及融合的实现方式的研究仍显不足(郭晓鸣、张耀文,2022),对两类经济组织合作发展的动态演化仍然缺少总体性的理论检视,也更鲜有深入挖掘其实践路径形成的动力机制。对此,笔者认为,如果不仅是在政策层面看待两类经济组织的融合与合作,而是将其视为促进新时期中国农村社会治理转型的重大社会实践,这可以在某种程度上推动这项研究的深入。在将村社合一型合作社定位为政策期许下的集体经济组织与合作经济组织的扩展外,既需将此视为一种由动态历史进程所塑造的组织形态,还需考察它在发展集体经济的实践中所具有的治理意蕴。合作社作为全球性的概念与实践(Gijselinckx et al.,2014;Michie et al.,2017),它从来都不是一种孤立存在的制度安排,而是深深地嵌入整个社会系统与当地社区系统中,而且这种嵌入与制度生成、运行和演变以及主体的行为方式紧密关联。

鉴于两类经济组织的互嵌与融合已发展成为促进合作社类型转换的制度化实践,也已成为连接基层社会的社会整合和系统整合的重要力量,本文立足于村社合一型合作社发展集体经济的实践,采用结构-行动关系下的新制度主义分析框架,将集体经济组织和农民专业合作社连接起来,试图探寻村社合一型合作社发展集体经济的内在逻辑。探究形塑村社合一型合作社发展集体经济的生成路径和演化空间的组织与制度因素,可以加深人们对中国农民合作社制度实践的理解与认知,为观察中国农民合作社参与农村基层社会治理提供一个新的视角。

二、村社合一型合作社发展集体经济的制度性建构

马克斯·韦伯在比较分析法律、组织和经济行为时,提出行动理性与选择应当在特定的社会和历史时代的制度框架内理解1。随着中国农民合作社的制度环境、资源条件和发展空间发生变化,村社合一型合作社发展集体经济的行动情境与社会结构体现出“背景限定”的理性逻辑(Context-bound rationality)(Nee andAlba,2013)2。这一理性逻辑是由制度和社会结构体系支持、激励和指导的社会行动,行动者在此体系中开展日常交易与其他活动(Greif,2006),而这种理性逻辑是通过制度性建构机制来实现的。具体而言,政策支持机制、项目制实施机制和法律规则为村社合一型合作社发展集体经济提供了权威性资源、配置性资源和规范性资源,进而影响了组织及其成员的实践行动。

(一)村社合一型合作社发展集体经济的政策支持机制

随着家庭联产承包责任制的推行,农村经济社会条件发生变化,农民合作社应运而生,农村集体经济组织走上了改革之路。市场经济体制的发展,不仅激发了农户的生产经营活力,促进了农村市场交易,而且提出了建立明晰的产权制度的要求(宋洪远、高强,2015)。一方面,为适应生产专业化、社会化的需要,在政府政策的引导和支持下,在农村专业户、重点户等主体成立的多种形式的经济联合体到专业技术协会的发展过程中,农民合作社的组织机制与制度安排不断更新,并且在不同时期表现出介于经典合作社模式与股份制企业模式之间的特征(杜吟棠、潘劲,2000)。这种发展实践在多次引发社会各界关于合作社多样性与规范性的矛盾的争论的同时,也深化了人们对股份合作制的理解与认识。另一方面,上世纪80年代中后期以来,一些地区开始推行以股份合作制为主要形式的农村集体产权制度改革,以此解决集体企业产权不清及由此带来的财产关系、管理方式和分配方式等方面的问题。特别是党的十八届三中全会以来,在农村发展领域,“积极发展农民股份合作”成为农村发展政策的一个关键词,也成为农村集体产权制度改革的主题。股份合作制体现的劳动联合与资本联合的混合所有制的特点,是社区型合作社制度安排的产权基础。实际上,当下体现了农村集体经济组织和农民专业合作社各自特征的社区型合作社发展模式的制度起源,可以追溯到上世纪八十年代中期3。

推进社会治理现代化的政策的实施赋予了农民合作社新的角色与功能。随着农村改革的深入和基层社会治理体系建设的推进,2013年的中央一号文件提出农民合作社是“带动农户进入市场的基本主体”“发展农村集体经济的新型实体”以及“创新农村社会管理的有效载体”,提出“切实加强以党组织为核心的农村基层组织建设”。同时,发展壮大农村集体经济中的治理内涵也得到深化和扩展。2014年的中央一号文件提出发展壮大农村集体经济,创新基层管理服务。近年来,全国各地根据2016年中共中央、国务院在《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出的目标,通过推动资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变改革”,发展多种产业组织,不断探索农村集体经济组织的创新形式。上述政策背景为村社合一型合作社发展集体经济的实践提供了自主性空间与正当性支持。政府自上而下的推动机制使农村集体资产股份合作制改革在短时期内得以迅速推进,股份经济合作社、社区股份合作社、经济合作社等成为新时代条件下的集体经济组织的表现形式。在全面推进乡村振兴的背景下,村党组织在农村基层组织体系中的核心作用得到强化4。根据《中国共产党农村基层组织条例》的规定,村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。在党和国家政策的引导下,为发展集体经济、重建乡村社会,山东、四川、贵州、陕西等省份开展了以基层党建为统领,村党组织领办合作社,将村党组织的政治优势转化为合作社的经济发展优势的实践探索(王勇,2021;尹翠娟、任大鹏,2021;于福波、张应良,2021)。

(二)村社合一型合作社发展集体经济的项目制实施机制

中国公共财政体制中自上而下的财政资金再分配制度,使“项目治国”的治理模式得以形成。“项目制”的出现既是分税制改革的产物,也是既有国家体制的支配性结构的基础(渠敬东,2012)。在市场经济背景下的“大政府”时代(焦长权,2019),国家强化了选择性再分配体系,全国多数地区的基层政府在财政上高度依赖上级政府的专项资金和转移支付。

在一定程度上,项目制的运作逻辑催生出政府的项目制度化行动。在项目“发包”过程中,各级政府既调动项目规划、组织动员、管理监督、评估考核等方面的权威性资源,也调动财政拨款、人员分工、项目分配等支配性资源,以此传导政策偏好中的管理意志。在自上而下的财政资金再分配制度中,上级政府将合作社这一组织形式作为最基本的甄别依据之一,以此推动合作社积极嵌入制度环境,并将制度建设与组织形式选择作为获取政府资源的“门道”(熊万胜,2009)。在某种程度上,村社合一型合作社发展集体经济的兴起是政府财政资金扶持方向转变的产物。《农民专业合作社法》实施前后,财政资金扶持的重点是发展农民专业合作社5。农民专业合作社出现“异化”后,各级财政扶持方向逐渐倾向于支持农村集体经济组织与农民专业合作社示范社建设6。为把发展壮大村级集体经济作为发挥农村基层党组织的领导核心作用的重要举措7,财政资金扶持的重点开始向村党组织领办型合作社转移。村党组织领办型合作社的运行通常依托通过农村集体产权制度改革设立的(股份)经济合作社等社区型合作社或农民专业合作社,这即上文所说的村社合一型合作社发展集体经济中的直接经营。扶持这类经济组织实施的集体经济发展项目,其目的在于激发村集体的内生动力,为农村基层社会治理提供保障。可以说,财政资金扶持重点的转变,体现了乡村振兴背景下国家与社会对村集体的理想角色的期许,而这又进一步推动了村社合一型合作社发展集体经济的实践。

在项目“打包”过程中,各级政府不断加大资金扶持力度,引导支农、扶贫、产业等各类项目资金向村级集体经济发展项目倾斜,由此形成了大量集体经营性资产。而在实施精准扶贫战略的背景下,发展村级集体经济成为脱贫攻坚的有效途径。各地区统筹整合各类资产和资源,利用集体积累资金、政府帮扶资金等各类资金,在产业项目扶持、税收减免、用地规划等各项政策措施的支持下,采取企业参股、村村合作、村企联建等多种形式,拓宽了集体经济组织的收入渠道。村集体聚合农村综合改革、美丽乡村建设、农村集体产权制度改革、实施精准扶贫与乡村振兴等财政下乡资源,以“村社合一”的组织方式将村民组织起来,以村社合一型合作社承接各级政府下拨的公共资源,为提高财政资金的使用效率,增强村庄的治理能力提供了一种可能。

(三)村社合一型合作社发展集体经济的法律规则

为适应农村经济社会发展的需求,具有里程碑意义的《农民专业合作社法》颁行,这为中国农民合作社的发展奠定了坚实的法律基础;《市场主体登记管理条例》进一步确认了农民专业合作社的市场主体地位。另一方面,在某种程度上,集体经济组织与村委会合二为一的历史发展路径导致集体经济组织职能模糊、集体产权不清。集体经济组织的主体属性与法律地位制约了其有效参与市场交易的可能。《民法典》将农村集体经济组织归入特别法人类别,而《市场主体登记管理条例》并未规定农村集体经济组织的市场主体地位。在实践中,农村集体经济组织大多依照部门规范性文件在县级农业农村部门完成登记赋码。由于农业农村部门登记赋码与国家企业信息信用公示系统尚未对接,集体经济组织在工商注册、银行开户、申领税务发票等方面受到了限制。由于农村集体经济组织在参与市场交易时,其市场交易能力与市场竞争能力受到影响,寻求与其他主体合作成为其参与市场交易的一种选择。

不同于资源禀赋和自然条件较好、集体经营性资产较多地区设立集体资产管理公司、以股份经济合作社为发起人设立公司或实现股份经济合作社的公司化改造,在不具备区位优势、资源禀赋较差、集体经营性资产占比较低、市场化项目相对较少或以传统农业产业为主的地区,村集体经济组织与农民专业合作社的合作呈现出不同的组织互补的实践模式。这既可以体现为集体经济组织通过投资或入股到实力较强的农民专业合作社,也可以体现为集体经济组织与农民专业合作社合作发展乡村旅游、特色农业等产业,还可以体现为集体经济组织作为发起人成立农民专业合作社或其他类型合作社8,等等。也许可以说,关于农村集体经济组织和农民专业合作社的法律规制没有“决定”村社合一型合作社发展集体经济的路径,但它为村集体采取某些行动策略以摆脱集体经济发展困境提供了行动空间。

三、村社合一型合作社发展集体经济的技术性结构

集体经济组织与农民专业合作社在实践中的融合与合作,是社会系统结构与行动者的认知和实践相互作用的结果。上文分析了与研究主题相关的社会系统结构中的制度性结构,以此阐明推动组织变革的外在制度性要求。另一方面,社会系统中的不同组织会出于自身发展需求或寻求发展的正当性而遵循效率逻辑和合法性逻辑,做出相应的理性选择或模仿他人行动,因此还需要分析社会系统结构中的技术性结构,以此阐明影响组织发展的内在技术性要求。村社合一型合作社发展集体经济的技术性结构主要体现为理性化选择机制和模仿性扩散机制两个方面。这是村社合一型合作社发展集体经济的重要内生动力。

(一)理性化选择机制

结构功能分析和社会行动理论学派认为,制度理论需要将个体行动者的理性行为与选择纳入其分析(Parsons,1949;Merton,1968)。从新制度主义理论视角看,在组织结构变迁早期,场域内的行动者多出于提高运行绩效等内在需求而寻求制度突破或创新的可能(Meyer and Rowan,1977)。在这个意义上说,村社合一型合作社发展集体经济的路径正是为了弥补农村集体经济组织和农民专业合作社的不足而作出的理性选择。这是一种组织理性化的实践逻辑9。例如,高海(2021)提出,村党支部领办合作社是集体经济组织与合作经济组织取长补短、融合发展的有效载体。王勇(2021)的分析表明,农村集体经济组织与农民专业合作社融合与合作是出于村集体经济发展与合作社提质增效的客观要求。组织同构与治理嵌入,一方面解决了农民合作社发展不规范和实力较弱等问题,另一方面壮大了村集体经济,重构了农村社区利益共同体、组织共同体和生活共同体,还增加了农村人才储备,在一定程度上能够增强乡村治理效能。这两类经济组织的融合与合作在实现资源有效整合的同时,也为当地社区提供了更多的社会服务,进而推动合作社模式从专业化、单一化向综合化、多元化转型。在此转型过程中,农村集体经济组织与农民专业合作社体现出不同面向的行动理性。

1.农村集体经济组织可持续发展的需求。

各地区因地制宜,基于其资源禀赋开展村社合一型合作社发展集体经济、重建乡村社会的实践探索。然而,具有历史传承性和地域性等特征的农村集体经济组织以一种特别组织体的形式存在于生产生活中。一方面,农村集体经济组织服务成员这一设立目的使其具有地域性及成员封闭性的特征,而这不利于股权的社会化和资本化,难以实现资本重组和资源优化配置,也与现代企业开放性成长和城乡融合发展的要求相冲突。另一方面,总体上来看,当前农村集体经济组织的经营模式主要是租赁物业,集体经济主要是一种物业经济,依托生产性产业经济发展模式的经营性资产占比不高,村集体经营收益不构成村集体经济组织的主要收益来源。2020年,村集体经营收益只占本年收益的44.0%,占当年可分配收益的26.9%10。农村集体经济更多依赖政府奖补等财政支持和转移支付。集体经济组织缺乏比较稳定的经营收入来源,这弱化了村庄公共物品供给和基层治理能力。依托农民专业合作社,农村集体经济组织可以开拓新的经营方式和服务领域。农民专业合作社的加入,可以提高农村集体经济组织发展产业经济的能力和持续经营的能力。农民专业合作社的产业网络与社会网络,丰富了村庄的社会资本,为农村集体经济发展壮大提供了内生性动力和多样化选择。由于农民专业合作社成员具有社区嵌入性,两类组织成员的相互融合可以弥补农民组织化程度低下所带来的基层组织动员能力不足的问题,促进社区内部社会资本的流动与重组,扭转农村基层社会村落个体化、分散化与过疏化的治理困境。

2.农民专业合作社的合法性危机和功能转型的压力。

农民专业合作社的发展是农民自主选择的结果,它与罗虚代尔模式基本契合(孔祥智,2021)。与此同时,农民专业合作社的发展遭遇了合法性危机和功能转型的压力。在合法性危机方面,已有研究通过观察中国农民合作社“失范”现象,大多认为合作社已经异化为由精英俘获的组织,因“名实分离”而成为“空壳社”“翻牌社”“假合作社”。曾经被寄予“将小农户组织起来”厚望的农民专业合作社未能实现其预期。农民专业合作社的合作广度有限、合作深度不够、组织运行不规范等缺陷,是形成农民去组织化的一个原因(吴重庆、张慧鹏,2018)。因此,有学者认为,与以企业、市场为载体的农业组织化形式相比,以村集体为基础的农业组织化具有农业组织化载体的公共性、农业组织化动力的内生性和利益联结机制的非契约性等显著特征(潘璐,2021)。

随着技术变迁与农村产业的发展,农民专业合作社面临新的发展环境而需要实现功能转型。一方面,互联网和数字技术正在加速向农业农村领域延伸,在农业技术推广、市场信息服务、产品营销渠道等方面提供了新的获取平台与解决思路。在网络时代,农业生产经营者以及生产经营服务的提供者或使用者可以利用互联网技术获取市场信息,寻求技术支持,管理生产种植,安排产品流通,开展网络销售。传统农业产业经济时代的合作经济组织形态所能发挥的作用,正在变得越来越无足轻重。另一方面,在传统农业向现代农业转型的过程中,农业产业链不断延伸,产业功能不断提升。在产业结构调整和产业有效融合的发展逻辑下,大量新产业、新业态和新的商业模式不断涌现。随着三产融合的发展,传统意义上以生产合作为纽带的合作社逐步向以生产为基础外加其他服务功能的合作组织转型,合作社承担了提供休闲、观光、旅游等服务的新功能,这促进了农民专业合作社的功能转型与组织重塑(李博、高强,2021)。而农民专业合作社的功能转型与组织重塑也推动了其成员的转型。苑鹏和罗千峰(2022)通过观察青海的一个纯牧业村后发现,村经济股份合作社和生态畜牧业合作社合二为一建设社区型生产合作社,可以成为引导牧民实现从“自然人”转型为参与社会化分工的“职业人”的有效组织。

简而言之,村社合一型合作社发展集体经济是农村集体经济组织和农民专业合作社面临新的发展空间而做出的理性选择。一方面,村社合一型合作社利用市场机制激发了个体农户的生产积极性,使农户自我激励机制的建立成为可能。另一方面,村社合一型合作社利用传统社区的社会资本,整合社区资源,凝聚社区力量,组织农民建立农产品公共服务供给体系(黄宗智,2019)。而就笔者近年来的观察来看,村社合一型合作社发展集体经济已不再局限于提供与农产品供给相关的公共服务。对此,一个更好的表达可能是村社合一型合作社在发展集体经济的过程中“形成了具有社区面向的公共服务供给体系”。建立具有社区面向的公共服务供给体系,既是发展集体经济的应然之义,也是乡村治理体系建设的内在要求。

(二)模仿性扩散机制

在一个组织网络中,一旦从事同样业务活动的差异性组织结构化为一个事实上的场域,随之会出现一股强大的力量推动制度性同构,从而弱化组织之间的差异性(Dimaggio and Powell,1983)。这股推动性力量既可能源于强制性权威,也可能源于环境的不确定性(Cyert and March,1963)。这两种推力都会导致组织模仿行为的形成。通过模仿场域或网络中占主导地位的其他行动者的组织形态和实践模式,组织场域的结构化过程得以推进。就村社合一型合作社发展集体经济而言,国家权威与强制性同构的压力和环境应对与规范性同构的推力同时存在。

1.国家权威与强制性同构的压力。

在一些情况下,组织变革是对政府法令的直接回应(Dimaggio and Powell,1983)。2016年,中共中央、国务院发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,是推进农村集体产权制度改革的顶层设计和总体部署。在此背景下,全国各地通过农村“三变”改革,探索农村集体经济组织的创新形式和发展集体经济的有效途径。这一发展模式以发端于贵州六盘水市的农村“三变”改革为典型。在改革实践中,六盘水市把农村集体所有的各种经营性资产和非经营性资产、未分配到户的耕地、山地、林地、水面等资源性资产,以及除补贴、救济、应急类之外的财政投入的发展资金,一并投入到合作社或其他经济组织,形成村集体和农户持有股份、按股分享收益的发展格局。其他地区借鉴这一改革经验推动“三变”改革。这一自下而上的改革模式从地方经验转化为国家政策,成为深化农村改革的一个重点领域。

为推进农村集体经营性资产股份合作制改革,建立新型农村集体经济组织,完善农村集体经济组织的治理结构,各地区普遍借鉴现代企业法人治理结构,设立农村集体经济组织的成员大会或成员代表大会、理事会、监事会的“三会”组织架构。这种强制性同构的力量,为以村社为基础的合作社建构新的治理机制提供了“政治机器的生产力”(Berstein,1981),也为村社合一型合作社发展集体经济模式的扩散提供了可以遵循的组织形式11。在多数情况下,农村集体经济组织与农民专业合作社融合与合作主要体现为以下三个方面:一是农村集体经济组织负责人与农民专业合作社的主要负责人合二为一;二是农村集体经济组织成员与农民专业合作社成员重叠;三是农村集体经济组织经营管理的集体资产入股农民专业合作社(高海,2021)。

2.环境应对与规范性同构的推力。

组织模仿行为还可能是对环境不确定性做出的反应。在面对模糊的组织目标、难以理解的组织技术等情形时,组织倾向于模仿本领域中更具合法性或者更成功的相似组织(March and Olson,1976)。一种广为认可的村社合一型合作社制度实践规范有待形成。由于对已有实践的模仿行为具有节省行动成本的优势(Kimberly,1980),发展路径较为模糊的新的合作社会积极寻求网络中能够加以模仿的组织原型。正如上文分析所表明,当早期的村社合一型合作社发展集体经济模式兴起时,其组织行为往往是基于组织内在发展需求而做出的理性决策。但随着典型的树立、媒体的报道、精英的倡议以及资源的倾斜等因素的影响不断扩散,组织网络或者场域内的其他组织会逐渐缩小其行为选择的范围,而更倾向于追随、模仿已成为典型的组织形态12。越是网络中的领先者,它在模仿其他成功的组织形态转型方面的压力就越大。具有股份合作社或专业合作社发展基础的地区,同样在理性逻辑的驱使下,更有可能学习考察试点地区的经验,以此为本地区的合作社建设提供参考和借鉴。在项目制运作逻辑下,通过“典型”和“示范”的组织行为,地方各级政府之间和村级组织之间为争取财政转移支付资金展开竞争。在这样的组织场域中,具有“典型”和“示范”意义的村社合一型合作社发展集体经济模式逐渐扩散为一种结构化模式。

四、村社合一型合作社发展集体经济的实践困境

无论是为推动组织变革而实施的制度性建构,还是为遵循效率逻辑和合法性逻辑做出理性选择或模仿行动而形成的技术性结构,都为村社合一型合作社发展集体经济提供了外在的制度支持和内生的动力机制。然而,问题的另一方面是,村社合一型合作社的发展实践仍然面临尚待突破的发展瓶颈。其中,社会系统结构与地方社区结构的融合,合作社治理机制中的代理人与专业人才、自治与绩效等方面的问题尤为突出。

(一)制度性建构可能导致社会系统结构与地方社区结构断层

为遵从政治中的理性主义逻辑(Oakeschott,1962),以技术化和规范化为主要特征的技术知识借助一系列制度和规则,构建出限定村社合一型合作社产生与发展的制度背景。项目制的理性化、技术化治理特征与一个强激励的政府治理体制相结合,二者弊端交相为用(焦长权,2019)13。政府对村社合一型合作社发展集体经济的制度化建构可能造成社会系统结构与地方社区结构不能相互融合,进而给社区整合带来负面影响。这在发展实践中主要体现在资源困境和治理困境两个方面。

1.资源困境。

以村党组织或联村党组织领办为主要特征的村社合一型合作社大多采取自上而下的方式。然而,实践一旦忽视了产业环境、资源禀赋等当地场域条件,则容易催生出“空壳社”和“僵尸社”(于福波、张应良,2021),这既浪费了有限的财政资源与“本土”资源,由此还可能产生债务问题,增加政府和农民的负担。在项目制治理逻辑下,基层政府为了完成各种任务,倾向于与典范型村集体合作。由于典范型村集体往往是已经“呈现”出一定经济、社会效益的村社,自上而下投入资源的选择性偏好可能会降低公共资源的使用绩效。村社合一型合作社仍然沿用封闭的农村集体产权结构,不利于提高乡村资源配置效率、促进城乡融合发展(叶兴庆,2019)。

2.治理困境。

与原有的科层制相互嵌套发生作用的项目制无法摆脱科层制固有的行政法则,项目制与强激励体制相结合形成的治理机制的技术化除了导致行政成本过高、社会空间发育不足等问题(渠敬东,2012),也不必然意味着国家对公共需求回应能力的增强(焦长权,2019)。“忽略”地方民众对公共需求的选择,导致国家投入的配置性资源难以满足地方行动者的整体性需求,从而降低了村民参与行动的意愿。从村民到股民的转变未能提升集体成员公共参与的积极性(林雪霏、孙华,2021)。改制后的集体经济组织的多数成员村民抱持搭便车的心理,通过改制来实行统一经营或租赁经营所带来的收益可能抵不上由此产生的代理成本(谭秋成,2018)。由于集体经济组织具有封闭性和社区性,其成员的股权不能自由流转;由于收益分配绝对数和相对量较低,其成员参与治理的意愿不高,获得感不强(魏后凯等,2022)。农民参与意愿不强,说明遵循技术化的治理逻辑兴起的村社合一型合作社发展集体经济的模式尚未找到有效的发展路径。换言之,治理机制的技术化不仅没有促使国家的财政资源转换为集体治理资源,反而容易造成治权弱化、集体客体化以及秩序维持的利益化等治理困境(杨丽新,2022)。

(二)理性化选择需要解决代理人和专业人才的问题

如上文所揭示,村社合一型合作社发展集体经济是行动者理性选择的结果,这一适应实践发展需要而形成的新的合作社组织形式,能够促进具有社区面向的公共服务供给体系的建立。然而,实践发展也表明,具有社区面向的公共服务供给体系的建立,还需要解决代理人问题与专业人才问题。

1.代理人困境。

农村集体经济组织和农民专业合作社融合与合作的发展取向多为理性动机下的利益平衡,且更多体现为工具理性取向的逻辑。脱胎于“政社合一”体制的农村基层治理模式,多是村党组织、自治组织和经济组织“三驾马车”形成的一套班子。这一组织架构固然有利于社会整合和社会动员,节约行政管理成本和组织摩擦成本,但也带来了权力腐败滋生的隐患。由于村社合一型合作社经营管理的决策往往由村集体一把手行使,其承接的入村项目容易为代理人俘获,这会造成“小官巨贪”和“干部经济”(陆雷、赵黎,2021)。村集体经济组织、农民专业合作社核心成员与村“两委”成员高度重叠,组织运行面临较高的内部人控制风险(丁忠兵,2020)。当组织内部强权或精英权利过度行使时,普通成员难以参与规则的制定,经营管理者由此可以获得谋利空间。作为经营管理者,村集体一把手在股权配置和利益分配中的谋利企图加剧了集体经济组织与农民专业合作社合作的不稳定性。村民基于其权利主张,可能会反对两类组织之间的合作,甚至制造合作障碍(尹翠娟、任大鹏,2021)。当与集体经济组织合作的农民专业合作社是挂牌型合作社或者空壳社,且这类合作社是财政投入到村的发展类资金的承接主体时,本应惠及全体村民的公共财政资金实际上由部分村民甚至少数合作社的控制者所享有(崔红志,2017)。

2.人才困境。

专业人才不足的问题始终制约着农民合作社的发展。在村庄内部缺乏专业人才、村庄外部人员难以融入的情况下,农村集体经济组织和农民专业合作社的融合与合作也面临人力资源供给不足的问题,而这影响了集体经营性资产持续盈利能力和投资能力。由于缺少技术人员和专业知识,村集体获得政府支农资金和项目后,大多会将项目转包,通过收取手续费、管理费或分成的方式取得收益。由于缺少专业经营人才支撑,新型农村集体经济组织存在盲目投资的现象(孔祥智、高强,2017)。

(三)模仿性扩散可能对组织自治和绩效造成负面影响

具有“典型”和“示范”意义的村社合一型合作社发展集体经济模式扩散为一种结构化模式后,村社合一型合作社的自主空间可能受到压缩,绩效评价趋于形式主义,而这又可能对其基于组织内在发展需求的理性决策造成负面影响。

1.自主性困境。

马克斯·韦伯曾经指出,由于官僚制的形式理性已经超越了现代组织生活的界限,组织结构会因此呈现出持续的同质性趋势,理性化会不断推动非官僚组织的科层官僚化。随着社会治理体系日趋完善,农村组织开启了其专业化的规范同构路径。一方面,村民委员会和集体经济组织建立了与上级行政机构类似的组织结构和人员管理制度规范;另一方面,随着农民专业合作社党建工作的逐步加强,农民基层经济组织与政治组织的机构设置呈现出同构化的趋势。在财政资金再分配制度不断强化的同时,政府在村社的科层化技术治理也得到强化。在村党组织、村委会和村集体经济组织“三位一体”的村社组织的职能划分不甚清晰的情形下,集体经济组织的独立性和自主权的削弱在所难免,与之合作的农民专业合作社的独立性也会受到影响。

2.绩效困境。

由于项目制的运作机制非常容易使政策实施偏离国家的原意而存在“形式主义”倾向,通过项目制下乡的国家专项转移支付所起的作用较为有限(黄宗智,2019)。在以政府的制度化行为实施的理性主义政治项目中,非个人化的技术主权往往简化为一套指标体系,而这难以囊括基于具体地方经验的实践知识(Oakeschott,1962)。这正如在村社合一型合作社发展集体经济实践中,“概念的合作社”代替了“实体的合作社”。就“实体的合作社”而言,合作社是与合作事业息息相关的个体行动者的集体行动,他们在共同参与项目的过程中,形成了大量人际交往、社会资本积累等方面的具体生活经验,个体行动者的因素往往因难以度量而忽略不计。而在“概念的合作社”中,合作社变成了统计数据,它既可以汇总,也可以比较。“概念的合作社”可以表明行动者完成了多少基础设施建设或者民生项目,以及其他可以用数字表达的经济效益和社会效益,而却难以表明组织运行的实际状况与绩效14。如果硬把农民专业合作社的“壳”套在农村集体经济组织上面,难免出现漏洞,甚至捉襟见肘(孔祥智、高强,2017)——而这正是遵循“概念的合作社”的发展逻辑的一种体现。对此,有学者提出,山东烟台等地的党建型集体经济发展模式有其组织基础和社会基础,但其经验不宜通过行政方式强硬地植入其他地方,否则只会导致“改革—挂牌”的形式逻辑(叶娟丽、曾红,2022)。

受到制度化建构影响的村社合一型合作社从其组织自身的正当性和稳定性考虑,同时为了实现发展集体经济的既定目标,会选择遵从制度化的各类“安排”。不过,这种遵从可能诱使其将正式规则与实际活动相分离,“仪式上”的遵从并不必然带来组织绩效的提高(Meyer and Rowan,1977;Dimaggio and Powell,1983)。典范对非典范的“示范”效应,更多地体现为典范通过或虚或实的仪式性活动获取各种资源,而典范是否名实相符,并不是非典范模仿它的决定性因素。因此,这种“示范”作用往往难以符合制度设计者的本意(王敬培等,2014)。鉴于此,目前评判村社合一型合作社发展集体经济是否会像农民专业合作社“将小农户组织起来”那样出现“名实分离”的制度化后果,似乎为时过早,而仍然需要在更长的历史时段中去观察。

五、总结与讨论

村社合一型合作社发展集体经济是在一定的社会结构和制度情境下,集体经济组织与合作经济组织融合与互构的实践。制度性建构机制、理性化选择机制和模仿性扩散机制,是集体经济组织与农民专业合作社联动运行的主要机制,三者一同形塑了村社合一型合作社发展集体经济的生成路径、演化空间与组织边界。另一方面,在新的时代背景与经济社会条件下,村社合一型合作社发展集体经济的实践探索仍然面临发展瓶颈。在“大政府”时代,国家强化了其促进经济发展和社会再分配的角色,而村社合一型合作社发展集体经济为实现集体回归、进而促进国家与乡村社会良性互动提供了一条可行的途径。笔者认为,通过进一步拓展市场机制的运作空间,健全社群合作机制,完善行动者之间的沟通交流机制,可以为村社合一型合作社发展集体经济提供更为广阔的发展道路。

首先,进一步拓展市场机制的运作空间。市场机制在集体经济发展中存在内在张力和冲突,从市场机制借力发展集体经济也存在着制度边界。如何解决市场经济与集体经济的兼容性,是村社合一型合作社发展集体经济的核心问题。关于集体经济组织法立法,本文认为,立法抱持一种保守主义的智慧,也许能够更好地促进集体经济组织制度实践的多样性,促进集体经济发展模式的多元化。为促进城乡统筹发展、要素自由流动,有必要在总结和反思既有实践模式的基础上,进一步探寻市场经济条件下以村社合一型合作社为组织形式发展集体经济的有效实现方式。通过联合社会资本、发展混合所有制经济,探索一定地域内农村集体经济组织与农民专业合作社和其他经济组织联营联建以及跨地域的集体经济发展模式,可以在拓展农村集体经济组织功能、推动集体经济“再市场化”的同时,进一步拓展村社合一型合作社发展集体经济的市场空间。

其次,健全社群合作机制。农村集体经济组织与农民专业合作社融合与合作发展的实践基本上是政府主导、基层参与的社会行动。它既不是单一的科层制架构,也不是纯粹的顶层设计的产物,而是基于当地经济社会发展需求的组织化行动过程。政府管控组织场域内的权威性资源和配置性资源,使得村集体程度不同地依附于体制以获取行动资源。不过,另一方面,农村基层社区同样具有其自主性。为促进村民合作与村落良好社会秩序的形成,增强村民对社区的认同感,项目资源下乡和村集体经济收入增加固然重要,但如何走向乡村善治,关键在于避免极端现代化意识形态对治理理念的侵蚀,尊重地方实践中的传统知识与治理需求,将发展集体经济有机嵌入当地社区治理体系中。对此,村社行动者对合作社文化和村落共同体建构能发挥重要作用。村社行动者通过传播合作事业的技能、知识和观念,在很大程度上能够影响社群共同价值体系的建立。这既是一种为社区赋权的过程,也是激发合作事业从外生推动型发展走向内源自主型行动的过程。农民专业合作社及其社员间达成的信任与认同、建立的规范与参与网络,可以使其成为社区社会资本的创造者。这有助于村社合一型合作社发展成为具有能动性的行动参与者和社区治理者。

再次,完善行动者之间的沟通交流机制。面对“村落共同体”的衰落,村社合一型合作社发展集体经济的一个初衷是为提高农村基层社会治理能力、实现集体回归提供物质基础。然而,社会治理模式的改善并非通过一次精妙完备的制度设计就可以达成。社会系统互动协商机制是各行动者达成共识从而实现社会整合与有效治理的必要路径。村域外的系统互动与村域内的沟通交流对完善农村基层社会治理同样重要。一方面,好的基层组织治理体系是促进社会与国家良好沟通与互动的有效渠道,这能够影响、改变社会成员的价值观和认知,使后者成为实现国家理想和目标的参与者、践行者和推动者(赵黎,2017)。村社合一型合作社发展集体经济的实践模式能为改善农村基层社会治理发挥积极作用,这既需要合作社作为基层社会的行动者具有反思能力以及自我调适、自我完善的结构,也需要进一步拓宽村社基层行动者反映治理需求与公共服务诉求的渠道。多维度的沟通交流机制正是实现反思性与反馈性结构化过程的机制。另一方面,村域内各组织之间通过良好的沟通交流机制,形成既相互合作又相互监督的乡村治理组织结构,可以保障和促进参与社会治理的两类经济组织与其他治理主体之间的高效合作,实现不同性质的组织相互兼容和协同发展,进而提高村庄公共事务治理的效率。“国家—市场—社会”中行动者之间的良好沟通与交流,有助于农村基层社会治理从集体出发,在基于技术理性的治理逻辑与基于实践经验的治理逻辑之间寻求平衡,为建构一种“能动型集体”、实现发展集体经济的多元化目标创造发展空间。


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注释

1有新制度主义学者提出,马克斯·韦伯的研究为新制度主义研究提供了丰富的理论基础,可以卓有成效地运用于新制度主义研究(Hamilton and Feenstra,1998)。

2提出“背景限定”理性选择理论的新制度主义学者认为,在新制度主义的理性选择理论框架内,由Becker(1976)使用并由Coleman(1990)扩展到社会学的理性选择理论是一种“窄化”的概念。而“背景限定”的理性选择理论是一种基于“厚重”理性观的假设。这种理性观嵌入持续的关系和制度结构中,强调行动者需要根据嵌入在制度环境中的成本与收益做出选择(Nee andAlba,2013)。

3为完善统一经营和分散经营相结合的体制,1984年中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》提出了建设“地区性合作经济组织”和“各种专业合作经济组织”;1987年中共中央《把农村改革引向深入》提出构建“与专业合作社不同”的、“具有社区性、综合性特点”的“乡、村合作组织”。

4例如,2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,“发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用”“全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记”。

5例如,2008年《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出,“各级财政要继续加大对农民专业合作社的扶持,农民专业合作社可以申请承担国家的有关涉农项目”。

6例如,2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出,“壮大农村集体经济组织实力,为农民提供多种有效服务”,以及“大力发展农民专业合作社,深入推进示范社建设行动,对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助”。

7例如,2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,“坚持农村集体产权制度改革正确方向,发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用”;2019年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出,“把发展壮大村级集体经济作为发挥农村基层党组织领导作用的重要举措,加大政策扶持和统筹推进力度,因地制宜发展壮大村级集体经济”。

8尹翠娟和任大鹏(2021)将上述三种融合与合作的方式总结为专业带动型、平等合作型和集体领导型。

9从“背景限定”理性选择来说,这种理性化的实践逻辑是一种完全遵循有限理性的“窄化意义上”的理性选择(Nee and Alba,2013)。

10数据来源:根据《中国农村政策与改革统计年报(2020年)》的统计数据计算所得。根据统计口径,经营收益指村集体经济组织经营收入、发包和上交收入以及投资收益之和,减去经营支出和管理费用后的差额。参考农业农村部政策与改革司:《中国农村政策与改革统计年报(2020年)》,北京:中国农业出版社,2021年。

11这一实践逻辑在农民专业合作社发展时期多有体现。例如,政策文本对合作社标准化生产、专业化经营、市场化运作、规范化管理、开展示范社建设行动等方面的界定。

12例如,对山东、贵州、四川、陕西等地区的行动者模仿,媒体已多有报道。

13焦长权(2019)的分析表明,项目制与强激励体制结合之后,规范化、标准化和技术化的治理机制往往只是为强激励体制的政绩目标披上“程序合法性外衣”,政权机器过度的理性化和技术化可能导致其在体制内“空转”、越来越“悬浮”于社会和民众之上,而项目制所需要回应的社会和民众的公共需求,则经常被强激励体制的政绩目标所“吸纳”,造成项目体系与公共需求偏好的严重错位。

14例如,在解析农民专业合作社发展数据背后所隐含的问题时,潘劲(2011)提出,应理性判断合作社的发展数据,不宜放大合作社对农民的实际带动能力。