关于国外反贫困政治学研究的研究

作者：邓大才  责任编辑：周启升  信息来源：《学习与探索》2021年第1期  发布时间：2023-05-05  浏览次数： 12149次

【摘　要】反贫困不仅需要国家能力系统的有效运行，还需要穷人权利系统的有效发挥。国家能力系统的有效运行，依赖于国家意愿与承诺、财政实力、自主性、有效官僚、地方分权和参与等一系列政治、政策环节的有效运行；穷人权利系统的有效发挥，则需要穷人权利、权力和责任等一系列因素的有效作用。有效反贫困则是国家能力系统和穷人权利系统各自有效运行且互动有机组合的结果，前者是后者的函数。国家能力系统和穷人权利系统共同决定着反贫困的成效，决定着国家类型、公民类型和反贫困类型。国家能力系统与穷人权利系统有机组合越有效，反贫困的成效就越好，否则就会越差。

【关键词】有效反贫困；国家能力系统；穷人权利系统；国家类型；公民类型

贫困问题是一个永恒的话题。不同时期不同国家会有不同的反贫困战略及成效，不同的战略会有不同的理论解释。为什么有些国家反贫困的成效好，而有些国家反贫困的成效差呢？为什么有些国家愿意反贫困，而有些国家拒绝反贫困呢？对于这些问题的回答多种多样，有人认为是国家原因，有人认为是穷人原因。事实上，一个国家是否反贫困、是否有效反贫困取决于两个变量：国家能力系统和穷人权利系统的顺畅运转以及两者的有机组合。本文通过考察国外反贫困政治学的文献研究，提出反贫困政治学的分析框架，以此考察国外学界关于反贫困实践的影响因素、组合类型及其成效。

一、文献梳理与问题意识

反贫困研究涉及多个学科，研究成果很多、很杂，从政治学来看主要有四种研究进路。

第一种研究进路：增长反贫困论。新古典经济学认为，经济增长后会惠及穷人，只要保持经济增长就能够反贫困。通过经济增长反贫困被称为“涓滴效应”（Bardhan，1971）[1]。学者们认为，自由和开放的市场是使一个国家摆脱贫困的唯一手段，“涓滴效应”将产生减贫效应（Karnani，2011）[2]。新自由主义学者也持这样的观点，认为通过放松管制、私有化和自由贸易等措施可以促进经济增长，经济增长必然会使穷人有更好的生活条件（Rieis，2005）[3]。当然也有学者反对这种观点，印度就因为“涓滴效应”而失败（Bardhan，1971），进而加大国家干预力度，强化再分配能力（Kohti，1987）[4]。

第二种研究进路：干预反贫困论。经济增长不仅没有解决贫困问题，反而加剧了社会不平等。学者们开始反思古典经济学的增长反贫困理论。20世纪二三十年代的经济大危机使很多国家开始从“放任自由”转向“干预主义”，纷纷出台社会政策，对贫困阶层进行扶持（Keynes，1936）[5]。波兰尼明确指出，要使“自由调节”的市场不至于“毁灭”，国家要扮演更“积极”的“强制”角色（波兰尼，1944）[6]。此后有很多学者提出，迅速减少贫困是最不发达国家政策制定者的压倒性目标，国家干预势在必行，不管是民主的方式还是强制的方式（EL-Ghonemy，1990）[7]。打破社会隔离、社会排斥需要强化国家干预（Duncan，1999）[8]，减少贫困最有效的办法是依靠国家实施普遍性的社会政策（Teik，2012）[9]1，7，要让穷人摆脱贫困需要国家干预，特别是最大可能向穷人授权，鼓励穷人参与（Bryer，2018）。博茨瓦纳的反贫成效来源于有效的国家干预（Selolwane，2012）[10]。

第三种研究进路：政治反贫困论。反贫困需要国家权力的介入，但不是简单的国家干预，而是一个围绕国家进行资源分配的政治问题，只有从政治上着手才能够从根本上反贫困。Brady认为，贫困是一种政治结果，政治使穷人贫困。因此需要福利派与左翼政治行动者联手反贫困（Brady，2009）[11]。有学者提出两条反贫困途径：第一条就是政治反贫困。反贫困需要政治，各级公共政策的制定者是政治行动者，“弱势群体”“穷人”同样扮演着重要的政治角色（Braathent，etc.，2016）[12]2-5。第二条是竞争性选举和公共资源的制度化安排（Royce，2009）[13]。政治因素在反贫困的作用中位居首位，民主制度和问责具有重要的反贫困功能（Selolwane，2012）。

第四种研究进路：权利反贫困论。反贫困不仅需要国家和政治，更需要权利，即穷人有获取相关收入和福利的权利以及问责政府的权利。Bryer等人认为，反贫困要重视公民权利，重视穷人参与，政府要向穷人授权，实现“最大授权参与”（Bryer，etc.，2018）[14]。马歇尔认为，完整的公民权由三个要素构成，仅有公民权利、政治权利无法为公民争取更多的福利，还需要社会权利（Marshall，1950）[15]。社会政策研究者认为，社会政策源于社会权利，而社会权利是公民应享的一项基本权利（Haan，2007）[16]。

反贫困的政治学研究成果汗牛充栋，以上只是类型化的选择性列举，无法穷尽。从各国的实践来看，以上四种反贫困研究进路具有整体性、单一性的特点，更重要的是学者们没有从系统和框架的角度考察反贫困的各个主体、程序、环节与有效反贫困之间的关系。因此，每个理论都有一定的解释能力，但是都会留下很多无法解释的现象和行为。例如，有了国家干预为何无法有效反贫困，很多民主国家为何还有很多穷人，印度独立以来几十年的经济增长为何没有解决贫困问题，很多国家穷人有权利为何依然贫困。显然，这四种反贫困研究进路无论是单独运用还是简单组合，都无法很好解释有效反贫困。因此，需要整合相关因素建立新的分析框架来解释反贫困问题。

有效的反贫困战略需要两大系统顺畅运转、有机组合：一是国家能力系统，即反贫困是与国家能力相互衔接的一系列政治、政策环节的结果，在这个系统中只要有一个环节运转出现问题，反贫困战略就会中断。二是穷人权利系统，即反贫困与穷人权利是相互关联的一系列因素相互作用的结果，如果一个环节作用比较弱，反贫困的成效就会降低。三是有效的反贫困战略是国家能力系统与穷人权利系统的有机组合，只有两者的有机组合才能够实现有效反贫困。

二、反贫困的主导因素：国家能力系统

反贫困不能仅仅依靠经济增长的“涓滴效应”（pranab k.bardhan，1971），贫困是一个个人无法控制的结构问题。因此，反贫困需要国家通过再分配政策进行强力干预。这个“国家”不是抽象的国家，也不是整体的国家，而是包括官僚机构、各级政府及反贫困政策的国家，即反贫困取决于国家能力系统。

反贫困的国家能力不是简单地指国家汲取能力、控制能力、国家自主性及国家官僚机构执行政策的能力，也指国家决策、执行反贫困战略的意志和行动组合，包括国家反贫困的意志和承诺、反贫困的财政能力、反贫困决策的自主性、反贫困政策的官僚执行力、反贫困的地方分权和参与。五个环节和程序紧密相连、依次推进，构成了国家能力系统。每个环节不可或缺，而且每个环节的强弱、偏离都会影响国家能力系统的有效性，进而影响反贫困战略的有效性。

1.反贫困需要国家有意愿和承诺

国家干预反贫困首要的条件是国家必须有意愿，有意愿反贫困的国家还必须向穷人、社会承诺，两者共同构成国家干预反贫困的首要条件。如果国家没有意愿反贫困，就不存在承诺问题；如果国家有意愿反贫困，但不承诺立即反贫困，反贫困战略也难以启动；只有国家有意愿且承诺立即反贫困，反贫困战略才能够顺利启动。国家反贫困的意愿和承诺构成了反贫困国家能力系统的意志条件，没有反贫困的意愿和承诺，反贫困国家能力系统就是没有方向的航船。

不同的国家有不同的反贫困意愿和承诺。总体而言，很多国家受选票的制约，由选票决定国家资源分配的意愿和承诺。如果选民要求启动反贫困，则国家就会有反贫困的意愿和承诺，否则国家也不会启动反贫困战略。相比之下，社会主义国家由以人民为政治基础的政党执政，对穷人有着平等、共富的承诺，因此有意愿实施反贫困。总之，以统治者利益为目标的国家，很少关注穷人及弱势群体的利益，很少有意愿启动反贫困战略。当然，对于任何国家而言，反贫困不是一蹴而就的事情，反贫困成效显著的国家也有无法立即兑现承诺的问题，发达国家中既有穷人较多的美国，也存在基本没有穷人的北欧“福利国家”。

Atul korhli曾经对印度各个时期和各个政党执政地区的反贫困战略进行实证研究，他比较了左翼共产党执政、民粹主义路线下的国大党执政以及右翼人民党执政下的反贫困战略；左翼共产党对反贫困有着意识形态的承诺，有意愿实施反贫困战略。在民粹主义影响下的国大党由于选票的刺激也有反贫困的意愿和动力；右翼人民党上层分裂，政府为当地精英所俘虏，没有反贫困的意愿和承诺。政权组织和意识形态不仅仅是权力的社会基础，还是实施贫困改革的重要变量（Atul korhli，1987）。

但是，有承诺、有意愿也不足以实施反贫困战略，还需要一定的财力、时机以及领导人的决心。可见，在国家自主性的前提下，国家可以通过集中足够的“政治意愿”实施反贫困战略。一个国家作出强有力的政治承诺，即使存在一些不利因素，也有可能使其方案广泛执行（Sauturnino，2007）[17]65。

2.反贫困需要一定的财政实力

反贫困依赖于国家的经济实力和财政盈余程度，有效的反贫困是经济实力特别是财政盈余的结果。一个国家有了反贫困的意愿和承诺，如果没有经济实力和财政盈余，反贫困战略也无法启动。从历史上看，发达国家从反贫困的“消极国家”走向“有效国家”，也是随着经济和财富的增长而逐渐推进的，如瑞典的福利国家是从20世纪20年代开始，到80年代逐步完成，基本消除了贫困（Gould，2001）[18]。

马来西亚经过了40年的经济增长、结构转型，具备了充足的财政能力和制度能力，实施“以就业为中心的结构转型”，一系列的基础设施建设、经济发展及社会政策实施，迅速降低了贫困水平（Teik，2012）[9]253。20世纪90年代以来，撒哈拉以南的一些非洲国家在经济稳定后，开始调整财政政策，以促进经济增长和减少贫困（Bigman，2011）[19]。

没有经济实力就不能反贫困吗？事实并非如此，只要能够筹集到财政资金就可以实施反贫困战略，如许多非洲国家通过贷款和接受国际援助增加财力实施反贫困战略。世界银行通过减贫信贷和货币基金组织的减贫增长贷款机制，为亚洲、非洲和拉丁美洲国家实施减贫战略提供财政资助。2001年就有77个低收入国家获得减贫和增长贷款援助（Haan，2007）。反贫困战略不仅要有财政实力，还需要具备很好的财政管理能力（Wilhelm&Krause，2008）[20]。

财政实力只是为反贫困战略提供了经济基础，但是能否有效实施反贫困战略则受诸多因素的影响。如美国是世界最富裕的国家，但是在OECD国家中，美国又是不平等程度最高、贫困人口比重最高的国家（Alesina&Glaeser，2004）[21]。显然仅有财政实力并不足以保障实施反贫困战略，还需要国家其他能力协调推进。

3.反贫困需要国家自主性

国家有了反贫困的意愿、承诺，也有了财力，还需要国家自主性。所谓自主性就是国家不被统治阶级、利益集团和政治、经济精英所控制，具备自主施政的能力。国家自主性由马克思提出，他认为国家可以独立于一切阶级，有自己的自主性（马克思，1885）[22]。韦伯在研究官僚体制时认为，官僚体制具有隔离性，官僚价值中立，独立于政治、政党。Peter Evans则认为，仅有自主性还无法保障国家不被社会及精英阶层所控制，要将嵌入性与自主性结合起来，即“嵌入自主性”才能避免被社会所俘虏（Evans，1995）[23]。一个被俘虏的国家，无论何种政体都无法实施社会改革。一个自主的发展型国家能够将领导目标转化为具体的发展成果（Atul korhli，1987）。国家自主性是国家能力的重要组成部分，在反贫困方面主要体现为能够摆脱精英阶层及社会的约束，推出有利于穷人的反贫困战略和政策。

20世纪50年代以来，很多新兴独立的民族国家企图通过再分配土地缓解贫困问题。如菲律宾，国家一再承诺再分配土地给无地、少地的农民，经过了马科斯、阿基诺夫人几十年的执政推进，但是受制于利益集团对国家的控制，即地主控制了议会，很多官僚本身就是大地主，导致土地改革政策的成效极为有限，最终济贫式的土地改革政策失败（Saturnino，2007）[17]81-117。同样是再分配土地，东亚的韩国则实现了政策目标，主要在于韩国有自主性的核心经济官僚体系，运用中央威权分配土地、实施产业政策，实现经济腾飞和穷人脱贫（Kohli，2008）[24]。

Banik通过对印度的反贫困案例的研究也证明国家自主性是预防饥饿和反贫困的关键能力。印度的民主机制可以预防饥饿，但是无法解决贫困问题，主要在于国家各个机构，如议会、法院、行政委员会等机构之间相互牵制，无法形成统一的解决饥饿和反贫困的自主性政策（Banik，2007）[25]。Korhli对印度三大政党执政的比较研究也表明，不受社会和利益集团影响的领导力、意识形态和组织力是有效反贫困的重要因素，左翼共产党具有坚强的领导核心，强大的政党组织和意识形态，不易被社会所俘虏，能够自主推出反贫困政策（Kohli，2008）。

20世纪80年代以来，由于新自由主义思潮泛滥，很多国家接受了新自由主义的理念，减少支出，充分依靠市场机制和公共服务私有化，过分强调民主约束，这些举措削弱了国家自主性。撒哈拉以南的非洲、菲律宾等国家均受新自由主义理念的影响，导致国家自主性能力削弱，反贫困成效下降，甚至失败（Bush，2007）[26]。可见，反贫困与国家自主性具有强相关性，在反贫困过程中如何处理好国家自主性与民主制衡及问责的关系值得深入研究。

4.反贫困需要有效的官僚

国家自主性是实施反贫困战略的重要政治条件，但是仅有国家自主性是无法执行反贫困战略和政策的，需要具有强大执行力的官僚体系支持。有效的官僚包括两种能力：一是强大的执行能力，二是强大的监管能力。国家自主性只有与有效的官僚体系结合，才能够实施有效的反贫困战略，两者共同成为国家能力系统的重要组成部分。

有些国家也制定了反贫困的再分配政策，但是成效并不好，有时还适得其反。这很大程度上是由于国家和地方两级官僚激烈的博弈使反贫困政策无法有效执行（Braathen，2016）[12]3-5。反贫困的政策需要官僚执行，但是官僚主义却是有效执行的“敌人”。Gupta认为，印度的官僚主义，如话语、文字、书写模式、腐败等使反贫困的政策无法有效执行，而且产生了结构性暴力，这种结构性暴力使贫困永久化（Gupta，2012）[27]。

官僚机构可以为经济增长、减贫和善政提供有利的环境，它是解决贫困、改善生计和维持良好治理的关键基础。但并非所有官僚机构都能够提供这种能力，很多政府即使有财政实力，也能够独立自主地提出反贫困战略，但是官僚机构却无法执行减贫方案，导致“能力赤字”（Kempe，2008）[28]。很多非洲国家，虽然有专制的统治者，也有外国的财政援助，但是体制薄弱，缺少具有执行力的现代官僚，因此很多反贫困战略和政策成效有限甚至失败（Bigman，2008）。

发展型国家拥有具备强大执行力的现代官僚。禹贞恩在研究东亚发展型国家时表示，东亚国家能够自主制定并实施产业政策，关键在于有一支由精英组成的官僚队伍，不受选举波动，有稳定的职位和薪酬预期，更重要的是官僚们具有超越法律的“行政指导”能力，能够自主制定政策，而且能够有效执行政策（禹贞恩，2008）[29]。博茨瓦纳是非洲的反贫困“明星国家”，国家体制给予行政部门强大的权力和相对的自主权，官僚行政部门能够严格执行国家的反贫困政策，经济精英倾向于为国家发展目标服务，特别是技术官僚不受利益集团的纠缠，官僚机构在执行政策时具有连续性和执行能力。因此，反贫困的成效很好，被称为非洲的“发展型国家”（Selolwane，2012）。

官僚机构除了执行能力外，还需要具备监管能力。扶贫政策要转化为有效扶贫实践，需要立法机构的民主监督和问责。如果立法机构的民主规则能够约束行政首长的自由裁量权，就会提高扶贫效力，否则就会强化庇护制度和裙带关系（De Lao，2015）[30]。博茨瓦纳能够取得良好的反贫困效果，与有效的监管能力密不可分，政府能够对特定领土进行行政控制，督促官僚机构严格执行国家政策，而不是实施庇护主义和贪污腐败（Selolwane，2012）。

5.反贫困应有合理的地方分权和参与

国家自主性和有效官僚为反贫困战略的顺利推进提供了制度、机构保障，但是如果中央与地方权力、责任划分不清，意愿、资源、权力和目标各不相同，反贫困战略也很难有效实施。因此，需要处理好中央与地方的关系，保障地方的权力和资源，调动地方执行政策、参与反贫困的积极性。

地方分权促进了地方和公众的参与。地方分权通过将更多的权力和资源放在接近公众的地方，增加了参与的机会。地方治理为穷人的声音得到更好的倾听提供了机会。它改善了获得公共服务的机会，并为社区和穷人更多地参与影响其利益的决策提供了机会（Kempe，2008）。

地方分权能够实现贫困的良好治理。地方分权有助于减贫，因为地方政府比中央政府有更多的信息和更高的激励机制来设计和实施符合当地需求和偏好的政策。地方分权也是实现良好治理的一种手段，具有高水平的公众参与、官僚问责等功能（Crawford&Hartmanny，2008）[31]。

地方分权能够强化反贫困的问责制。一方面促进横向问责，反贫困战略依赖于地方的接受和参与，成功的反贫困战略需要地方政府和官僚具备代表穷人与更强大的地方势力作斗争的勇气和担当（Hawkins，2017）[32]viii。另一方面促进纵向问责，地方分权通过赋权给地方和社区，形成地方政治联盟，通过自下而上的压力影响联邦政策，改变联盟政治、政策议程，从而在政治、政策层面有效反贫困（Goldsmith&Blakely，2010）[33]。

地方分权是有效反贫困的必要条件吗？这取决于分权彻底性以及中央和地方的配合程度。印度独立以来一直致力于反贫困，其联邦制受种族、种姓和宗族问题的影响，导致中央政府与邦政府之间、部门之间在反饥饿、反贫困方面职责不清、相互扯皮，影响了反贫困战略的有效实施。印度的民主制固然可以预防饥荒，但是无法解决贫困问题（Korhli，1987；Gupta，2012）。地方分权和权力下放实际上阻碍了地方参与，在社会经济严重不平等的条件下，选举民主和地方分权并不能确保代表穷人的组织在政治中的影响力（Shatkin，2007）[34]。虽然印度、菲律宾的地方分权和参与对反贫困的作用有限，但是不能否定马来西亚、博茨瓦纳等国家因为地方分权、放权、授权所实现的反贫困成效。显然，地方分权和参与并不是反贫困的必要条件，但是合理的分权和参与对反贫困依然具有重要的作用。

三、反贫困的约束因素：穷人权利系统

反贫困需要国家能力系统有效运行，但国家能力系统只提供了反贫困的可能性，反贫困战略要真正有效，还需要战略对象——穷人的努力。穷人的最大资源就是权利，因此有效反贫困还需要完善和激活穷人权利系统，使之与国家能力系统相互合作、相互匹配。

马歇尔以公民身份为基础提出三种权利：公民权利、政治权利和社会权利。公民权利是个人自由所需要的权利，与法院相关；政治权利是指公民作为政治实体成员的选举权，与国会和地方议会相关；社会权利是公民享受福利和安全等一系列文明生活所具有的权利（Marshall，1950）。本文以马歇尔公民身份的三种权利为基础建构穷人权利系统，即穷人为实现自己的福利和经济安全所具有的权利、权力和责任。权利表明穷人的获得是应该的，不是恩赐的，应该受到国家的尊重，受法律的保护；权力表明要得到国家和官僚的尊重，实现穷人的权利，必须通过权力问责国家和官僚；责任表明要实现穷人权利不能仅仅依靠国家，也不能仅仅依靠权利、权力，还需要穷人承担起自己应尽的责任，积极参与社会、参与社区事务，积极配合国家的反贫困举措，摆脱贫困。穷人权利系统有三个要素——权利、权力和责任，三者共同约束国家能力系统，塑造积极公民，确保反贫困战略的有效实施和执行。

1.反贫困必须让穷人有权利

权利代表着某些条件和机会，这些要素与物质利益、经济收入直接相关，条件越充分、参与机会越多，就越可能获得更大的收益，而权利的缺失则意味着失去某些收益。因此，权利贫困是导致贫困的深层原因，有效反贫困首先要让穷人有权利。

首先，贫困源于权利的贫困。关于国外贫困问题的研究表明，贫困的根本原因是穷人缺少权利，即“权力资本”剥夺了穷人权利，导致“权利贫困”。虽然很多国家规定了公民的各项权利，但是贫困不仅表现为穷人在物质上的匮乏，而且表现为在政治权力和权利上的缺乏（Gooptu，2001）[35]。

其次，穷人权利的实现是一个渐进的过程。国家要将社会政策变成公民的一项权利，只能随着经济社会的发展逐步实现。同时还要正视社会政策形成与执行之间的联系，强化政治代表权、表达权和完善公共机构（Haan，2007）。墨西哥穷人权利的实现过程也证明了这一观点，政治家与穷人从最初的庇护关系转变为一种新的基于应享权利的社会保护制度，从庇护主义转向权利主义。基本健康等社会保护是一项基本权利，国家有义务提供这项权利的基本保障。这项权利不会随着选举周期的变化而改变，具有法定性、永久性（Alberto，etc.，2016）[36]。

最后，穷人应享有的基本权利应该得到尊重。所有人无论在哪里都享有某些基本权利。如果国家要履行联合国建立的国际人权框架所承担的义务，就要保障平等的公民权利和政治权利，并逐步实现经济、社会和文化权利，解决不平等和贫困问题。积极的公民是将个人与国家联系在一起的权利和义务的组合。权利是一种长期保障，是一套结构性的要求，使公民特别是社会中最脆弱和受排斥的人，能够向当权者提出要求；当权者是责任人和“义务承担者”（Green，2008）[37]。

反贫困要让穷人有权利，但是并非每个国家的穷人都有权利。在治理失败的国家，穷人无法享有基本的权利；在极度贫困的国家，法律规定了基本权利，但是很多权利难以实现。即使高度富裕的国家，公民权利也是不完整的，可能有公民权利，但没有政治权利；也可能有政治权利，但没有社会权利。因此，反贫困首先要赋予穷人权利，让穷人通过权利争取权利，使国家认识到穷人的权利，尊重穷人的权利，并按照法律要求承担实现穷人权利的责任。

2.反贫困必须让穷人有权力

从国外的反贫困实践来看，反贫困需要穷人有权利。穷人权利需要国家和政府来实现，如果没有政治压力，国家和政府不会主动帮助穷人实现权利。虽然很多国家明确规定了公民的权利，但是穷人及边缘群体很难实现福利和安全等社会权利。要使法律权利变成实际权利，还必须让穷人拥有权力，即将权利转化为权力。权利转化为权力主要依靠民主机制：一是民主选举，通过选举督促国家实施反贫困战略；二是民主问责，通过向各级官员问责，监督国家和官僚推进反贫困战略，执行反贫困政策。

贫困是根深蒂固的不平等和不平等权力关系的结果，并通过国家、社会和家庭层面的政策和实践而制度化。穷人的困境不一定是“作恶者”蓄意培育权力不对称的结果。在权力、资产和机会的扭曲分配中处于最不利地位的是生活在极端贫困中的穷人。只有对权力、资产和机会进行激进的再分配，才可能打破贫困和不平等的循环（Green，2008）。显然，贫困是权力的结果，要反贫困就得改变不对称的权力结构，让穷人拥有改变政策的权力。

首先，赋予穷人以权力。Duncan Green提出，通过赋予贫穷无助的人以权力和扩大他们的自由来消除贫困。通过增强无权者的权力，可以使他们在无法忍受和不可接受的被剥夺斗争中发挥巨大作用。穷人需要权力来掌控自己的命运和影响他们的外在因素，比如政党系统、司法系统、土地、劳动力、商品和服务市场（Green，2008）。

其次，通过民主赋予权力。从国家有意愿反贫困到有效反贫困是一段很长的过程，这中间需要民主机制衔接。正式的民主可能会增强公民的声音和权力（Green，2008）。博茨瓦纳不仅在竞争性定期选举和拥有独立司法机构方面具有民主性，而且还建立了强有力的制衡机制，确保公众问责和按规则办事（Selolwane，2012），很好地解决了贫困问题。国家的反贫困政策或者“自上而下的政治”不足以实现可持续的减贫，相反“自下而上的”社会运动可以使国家在缺乏政治意愿的情况下实施反贫困政策。极度落后的国家没有民主问责，没有积极公民，只有顺从的国民，因此无法解决结构性贫困问题。只有将公民组织起来，强化民主监督和民主问责，将更大的平等、再分配和消除贫困作为民主措施，通过民主治理才能够促进发展、有效缓解贫困（Braathen，etc.，2016）。

再次，通过组织和法律转换为权力。有学者从组织角度研究权力，提出公民可以通过加入组织拓展权力。公民权和组织是经济利益转化为政治权力的重要载体，穷人的利益一旦组织起来，就能够转化为重要的政治力量（Korhli，1987）。也有学者从法律的角度研究权力，提出公民以法律和法院的形式可以获得司法救助，使法律成为保护穷人并赋予穷人权力的武器。法院执行土地或者住房所有权的法律，可以保障穷人不遭受任意征用或者驱逐（Green，2008），法律和司法成为公民手中的权力。

民主机制是否能够将权利转换成权力，是否能够督促国家和官僚有效反贫困？有些学者提出了不同意见。在最不发达国家，国家机构薄弱，没有独立的法治及有效的制度，民主作用有效，只是一种形式。因此，民主不是缓解贫困的“万能钥匙”。但是，民主的实施仍然有两大约束性功能：一是带来了表达自由，人们可以批评政府；二是少数群体有选票，在一定程度上能够影响政府和政治（Bigman，2011）。这两大约束功能会在一定程度上影响反贫困战略的实施和执行。

3.反贫困必须让穷人承担责任

赋予穷人权利和权力主要是约束国家，督促国家实施反贫困战略，承担反贫困的责任。穷人仅有权利和权力还不足以有效反贫困，有效反贫困还需要穷人承担应有的责任。有责任的穷人才会利用权利争取权力，才会将权利转化为权力，以及抓住一切国家提供的机会摆脱贫困。所以，责任是穷人权利系统的重要保障。

首先，穷人要承担自己的责任。阿玛蒂亚·森认为，穷人仅有权利是不够的，还需要有能力，即行使权利的能力，所有的权利都与责任相关，国家要承担特别的责任（Sen，1998）[38]。消除贫困最有效的行动者是贫穷的男人和女人以及他们的国家，这可以称之为积极的公民和有效的国家（Green，2008：291）。只有将有效、负责的国家和积极、有组织的公民结合起来，才能够逐步消除不平等，增强减贫能力（Green，2008：144）。

其次，穷人要有参与责任。虽然有普选权和民主制度，但是穷人仍然无法行使他们的权利和义务，形成了没有有效公民权的民主国家。这就需要穷人参与、民主和善政。公共行动、参与式发展、良好的治理和强大民间社会是预防饥饿、减缓贫困的最佳组合。公民有义务、有责任通过参与社会事务，积极关心政治生活，改善民生福祉（Currie，2000）[39]。

最后，要将反贫困变成每个人的责任。反贫困不仅是国家的责任、穷人的责任，更是每个人的责任。为此，反贫困战略要将反贫困变成每个人的责任。Hawkins认为，有效的反贫困取决于三个因素：弱势群体对摆在他们面前的新机遇和挑战的反应，所有公民的参与，以及各种方案的有效和明智运作（Hawkins，2017）[32]226。一个积极和进步的民间社会可以发生深刻的变革，改善参与者和整个社会的生活，使穷人有能力要求变革，并使统治者负起责任（Green，2008：66）。

四、有效反贫困：国家能力系统与穷人权利系统

反贫困战略由国家能力系统和穷人权利系统共同支撑实施，仅有国家能力系统，只是提供了可能，但不能保障有效反贫困；仅有穷人权利系统，只是提供了压力，也不能保障国家能力系统会响应；只有国家能力系统和穷人权利系统协同有效运作，才能够有效反贫困。

1.环节、系统与有效反贫困

从反贫困的国家能力系统来看，大体上有五个环节，依次推进，任何一个环节中断，反贫困战略就会中止或者偏离正轨（详见下页图1）。首先，国家要有反贫困的意愿和承诺（A）。如果没有意愿和承诺，反贫困战略就不可能启动；如果有意愿和承诺，反贫困战略就会进入B阶段。其次，反贫困需要财政实力。如果没有财政实力，即使有意愿和承诺，也是“巧妇难为无米之炊”。如果国家有财政实力，反贫困战略则会进入C阶段。再次，反贫困需要国家自主性。如果国家被利益集团、政治经济精英所俘虏，或者被社会所影响，没有自主性，很难推出有利于穷人的反贫困政策。相反，如果国家有自主性，反贫困战略会启动进入D阶段。第四，反贫困需要有效的官僚。如果国家的官僚系统没有执行反贫困的能力，或者机械地执行反贫困政策，或者利用反贫困政策从事庇护、贪腐行为，反贫困政策则会夭折，或者偏离正轨。如果国家有强大的现代官僚系统，则能够有效执行反贫困战略和政策，进入到E阶段。第五，有效反贫困需要地方分权和参与。如果地方政府没有反贫困的权力和资源，没有参与反贫困的决策，地方政府就没有能力和积极性推动反贫困战略和执行反贫困政策。如果中央政府能够适当向地方分权、放权和授权，使地方有能力、有资源、有积极性执行反贫困战略和政策，反贫困战略和政策则会得到有效的执行。可见，有效反贫困是国家能力系统一系列环节A—B—C—D—E依次有效运行的结果。

从反贫困的穷人权利系统来看（详见下页图2），大体有三个环节，环环相扣，依次推进。首先，反贫困必须让穷人有权利（A1）。如果穷人没有权利，反贫困就只能成为一种国家和统治者的恩赐，不可能实施全面的、普惠的反贫困战略。如果穷人有权利，反贫困战略则会进入B1阶段。其次，反贫困必须让穷人有权力。如果穷人没有权力，反贫困战略不会启动，穷人享有的只是法律上、纸面上的权利。如果穷人有权力或者将权利转换为权力，则反贫困战略进入C1阶段。最后，反贫困必须让穷人承担责任，如果穷人不参与、不承担自己的责任，即使他有权利、权力，国家有反贫困战略和政策，也难以摆脱贫困。如果穷人有责任，积极参与社区事务，积极承接反贫困政策，将会有效缓解贫困。可见，有效反贫困是穷人权利系统一系列因素A1—B1—C1依次有效运行的结果。

有效的反贫困不仅需要国家能力系统、穷人权利系统各自有效运行，还需要两者协同有效运行。有效反贫困是国家能力系统和穷人权利系统的函数，即国家能力系统和穷人权利系统的有机组合决定着反贫困的成效。

2.两大系统的组合类型

有效的反贫困系统决定于国家能力系统和穷人权利系统，两者的组合可以形成无数反贫困类型和国家类型、公民类型。为了便于理解，在此将国家能力系统和穷人权力系统视为两个变量（不考虑系统内部的各个环节和程序），以此考察两个变量组合的国家类型、公民类型和反贫困类型。两个变量构成一个二维矩阵，形成四种经典的国家类型、公民类型和反贫困类型。

A类型，由强大的国家能力系统和强大的权利系统组合而成。强大的国家能力系统有效运行形成了有效国家；强大的权利系统有效运行形成了积极公民，两者有机组合能够实现有效反贫困。

B类型，由强大的国家能力系统和弱小的权利系统组合而成。强大的国家能力系统没有强有力的公民权利系统的辅助，就很容易导致国家权力过度集中，在这种环境下，反贫困的成效是不确定的。

C类型，由弱小的国家能力系统和强大的权利系统组合而成。强大的公民权利系统与弱小的国家能力系统组合，可能会导致强势公民与民粹主义，形成民粹主义国家（简称民粹国家）。虽然强势公民的民粹主义行动能够影响国家，但是国家能力有限，使得反贫困的成效有限。

D类型，由弱小的国家能力系统和弱小的权利系统组合而成。公民既没有强大的权利，国家也没有强大的能力，甚至连基本的公共秩序都难以保障，导致国家失败，产生消极公民。在此条件下，反贫困战略不可能启动，反贫困政策也不可能出台。

图1 反贫困：国家能力与穷人权利系统链条

图2 国家能力系统与穷人权利系统

如果将最理想的反贫困组合A类型、最不理想的D类型视为一个线段的两端，则国家能力系统和穷人权利系统互动形成的所有组合类型，包括反贫困类型和国家类型、公民类型，均可以在这个线段上找到自己的位置，如果靠近A类型，反贫困成效比较好；如果靠近D类型，反贫困成效比较差。

五、基本结论

通过对反贫困的政治行动者国家和穷人的文献研究及综合分析，可以得出如下三个基本结论。

第一，反贫困是一个政治互动的结果。

从总体来看，反贫困有两大主体：国家和穷人；有两大系统：国家能力系统和穷人权利系统。反贫困主要是两大主体、两大系统互动的结果，当然也会受到其他利益集团及公民团体的影响。两大主体、两大系统有效运行和有机互动构成了反贫困政治和反贫困政治学。

第二，反贫困是一系列因素互动的结果。

从国家和穷人有效反贫困的意愿到反贫困有成效是一个很长的过程，中间需要一系列的条件，经过一系列的环节。从国家能力系统来看，需要意愿和承诺、财政实力、国家自主性、有效官僚、地方分权和参与等五个环节。从穷人权利系统来看，需要权利、权力和责任三个因素。两大系统各自独立有效运行后，还需要两个系统相互有机、有效运行，才能够最后实现有效反贫困。

第三，有效反贫困是国家能力系统和穷人权利系统的函数。

有效反贫困取决于国家能力系统和穷人权利系统的顺畅运转和协同运行，由此决定着国家类型、公民类型和反贫困类型。所有反贫困类型均位于最理想的类型（有效国家、积极公民和有效反贫困）和最失败的类型（失败国家、消极公民和无效反贫困）之间，反贫困的有效性提高则向最理想类型靠近，有效性降低则向最失败的类型靠拢。

对于有效反贫困，许多学者进行过探索，Currie则认为，公共行动、参与式发展、良好的治理和强大民间社会是预防饥饿、减缓贫困的最佳组合（Currie，2000），Collier认为贫困在于冲突陷阱、资源陷阱、内陆陷阱、小国治理陷阱（Collier）四大因素[40]。可是导致穷人贫困、影响反贫困的因素很多，如果按照这种方式罗列出来将是无穷无尽的。Duncan Green提出了有效国家和积极公民（Green，2008）概念，企图将相关影响因素概括为两种类型，但是他没有将相关影响因素整合成两大变量并建立分析框架。本文则将影响反贫困战略的主要因素整合为国家能力系统和穷人权利系统，考察各影响因素在两大系统中的位置和功能，在此基础上建立新的分析框架，研究两大系统对国家类型、公民类型和反贫困类型的型构和影响。当然本文是对反贫困政治学研究的研究，还需要进行相关经验研究，以进一步论证其观点。

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