政党引领与乡村治理再造

作者：孔凡义  责任编辑：邵杰  信息来源：《浙江社会科学》2023年第4期  发布时间：2023-04-24  浏览次数： 12567次

【摘　要】新时代政党引领是在我国工业化和城市化顶峰时期以党员干部援助乡村为背景展开的。党员干部援助乡村是政治力量由上向下、由城市向乡村的运动，是与城市化、工业化和科层化背向而行的运动。它通过政党组织网络的引领作用来撬动乡村治理体系变革，用以改变城市化、工业化和科层化对政治基础的侵蚀和冲击，在客观上重塑了当前的乡村治理。以大规模党员援助乡村为起点的政党引领通过政治强制支援来反哺乡村治理，改变了乡村治理资源向城市单向流动的趋势，对乡村治理资源实现再造。作为城市党员干部援助乡村的结果，政党引领在乡村形成了新双头治理结构，以政党治理主导了乡村治理过程。它通过乡村组织建设和技术创新增强了基层治理共同体的领导力和治理效能。

【关键词】政党引领；基层党建；驻村帮扶；乡村治理

一、问题提出

中国共产党是通过农村包围城市的道路获取政权的政党，与乡村保持紧密联系是中国共产党的重要基因和优秀传统。进入21世纪以来，中国共产党再次向乡村大规模派驻党员干部。尤其在精准扶贫和疫情防控任务的推动下，党员干部支援乡村建设形成了一次新的浪潮。2015年5月中组部、中农办、国务院扶贫办联合印发《关于选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》；2015年11月中共中央、国务院颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》对驻村帮扶工作进行了全面的部署；2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》；2020年初中共中央印发了《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》；2021年中共中央办公厅再次印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》；2022年，中共中央组织部印发《关于推动基层党组织和党员在科学精准防控中更好发挥作用的通知》。在中央密集出台文件的高位推动下，党员干部下基层通过政党引领再次建立了党与乡村的紧密联系。它重视发挥乡村党支部和党员的作用，把党员干部动员起来，重塑了党员干部与人民群众的关系，为乡村政权赋予能量。那么，新时代党员干部下沉乡村是如何对乡村治理进行再造的？乡村治理在政党引领推动下发生了什么变化？本文以这些问题为起点，把乡村治理改造分为资源重整、结构重构和能力重建三个部分来分析政党引领对乡村治理的影响，力图清晰呈现政党引领对乡村治理的再造，为政党引领提供一种新的理论解释。

二、文献综述

在学术界，政党与乡村的链接是个老话题。亨廷顿在讨论现代化与革命的关系时提出：“一个政党如果首先成为群众性的组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。”①政党只有把传统的农村组织起来，才能够获得农村的支持，为政权获得支撑。对于这一问题，毛泽东非常早地看到了：“农民问题乃国民革命的中心问题，农民不起来参加并拥护国民革命，国民革命不会成功；农民运动不赶速地做起来，农民问题不会解决；农民问题不在现在的革命运动中得到相当的解决，农民不会拥护这个革命。”②中国共产党诞生于城市，成熟于农村。它从城市走向乡村，对乡土社会进行整合，对农民进行组织和动员，实现了民意基础的扩展，③改变了20世纪以来基层国家政权内卷化的趋势。④革命时代的中国共产党进入乡村，把党的合法性基础从城市扩展到乡村，建立了党的基层组织体系，与农民建立了紧密的政治联系，对乡村权力结构进行创新式的改造。

在党的百年历史上，中国共产党发起了多次动员和组织乡村的运动。20世纪20年代农村革命根据地的开辟是中国共产党第一次广泛深入农村的运动。从20世纪50年代到70年代，伴随着土地改革、农业合作化运动、“上山下乡”和“四清”运动，中国共产党又启动了大规模的深入乡村运动，有力地推动了乡村的土地权力结构改造，强化了党在农村的组织基础。⑤当前，大部分学术文献都聚焦在21世纪初延续至今的党员干部支援乡村活动。它最早起源于1986年贵州发起的党建扶贫实践。2001年，安徽省最早开始向乡村派驻第一书记。⑥随后，湖南省、重庆市和山东省也开始大规模向乡村选派第一书记。⑦这一做法在精准扶贫政策的助推下进一步扩大为全国范围的行动。2019年突如其来的新冠肺炎疫情再次强化了这一过程，大量的党员干部被派往乡村或下沉到城市社区，在疫情防控中发挥了重要作用。

党员干部支援乡村的主要载体是工作队。有学者把驻村帮扶工作队看作是“具身的国家”。⑧或者认为它类似于革命时期向农村派出的工作队，是国家权力的非常规化运作，抑或是科层制“超常规”的“常规化”运作。他们认为第一书记派驻制度是中国传统“工作队”的现代形态，它解构了原有的扶贫场域之后又把场域结构重新结构化。⑨第一书记派驻乡村实现了从超常规到常规化的机制⑩，驻村帮扶工作队也从嵌入到融入。11第一书记在国家权力与基层社会之间形成了新的接点，国家权力与基层社会在村庄界面上汇聚和融合。12它形成了国家治理和基层治理两股力量，第一书记与村两委两个主体对村与户两个对象的双轨合作治理。13

党员干部下沉基层通过党组织的动员、向社会和政府的组织嵌入和对政治资源的整合实现政治引领作用。14党建引领的实质是落实和贯彻农村党组织领导权。15它依赖于参与者“联动网络”的组织优势和制度优势来发挥政治引领作用。16党员干部支援乡村下的政党引领是一种能动型的统合治理机制，是一种基层党组织与政府双重体制的互动整合。17组织嵌入和政治吸纳在其中发挥重要作用。18其中，自上而下的场域化党政统合治理和自下而上合法化的多主体自主治理构成了基层社会治理的两条实践路径。19政党引领是政党向社会的回归，政党在下乡和引领的过程之中实现了社会化。20政党引领是中国革命与社会主义建设的成功之道，也是优良革命传统的创造性转化。21它激活了社会，是链接国家与社会的关键机制，其后果是实现了国家与社会之间的相互融合。22党建引领基层治理打通了党政科层组织的内部条块以及国家、市场与社会之间的分割，激活了贫困治理的国家能力和社会潜力，把制度优势转化为了治理效能。23基层党组织通过群众路线把党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能，实现了自上而下的资源供给与自下而上的资源需求的有效对接。24

总体而言，目前有关政党引领的研究文献比较多，但是关于政党引领对乡村治理的改造问题仍缺乏深入的研究。该项研究在以下几个方面还有完善的空间：第一，大多数文献是分别从党员干部下沉和政党引领两个方面来分析的，把二者给割裂开来。而党员干部下沉下乡和政党引领是新时代基层党建改革的一体两面，如果被分别观察会存在一叶障目的风险。第二，已有文献大多把党员干部支援乡村作为村庄的外嵌力量来看待，忽视了党组织科层体系的内生性。相对于村庄而言，下乡的党员干部固然是外来的力量。但是从中国共产党整体组织体系来看，党员干部下沉是中国共产党上层组织与下层组织、城市组织与乡村组织之间关系的一次深度调整。第三，现有文献大多把政党引领看作是国家治理的“具象”。但是事实上政党引领不仅有国家治理改造的要求，而且也是政党自我重构的内在需求。除此之外，把政党引领看作是国家治理的“具象”背后隐含着一个命题预设：政党与国家的二元分离。这个预设不符合我国的国情。我国党与国家之间的关系是相互嵌入的，政党本身就具有治理功能，把政党治理与国家治理分离开来在实践中存在困难。

本文试图在以上几个方面进一步拓展。我们把党员干部支援乡村的政党引领看作是政党内部非常规的运动。政党通过科层体系的非常规化运作，打通了党组织内部的层级隔阂，重建政党组织与乡村社会的关系。党员干部支援乡村的政党引领是对乡村治理的全面再造，它把非常规化运作常态化，重构了乡村治理结构、重塑了乡村治理能力、重整了乡村治理资源。党员干部支援乡村的政党引领实质上是党与乡村的重新衔接，也重塑了党自身的组织体系，强化了党在乡村的政治基础。同时，它重塑了党的政治合法性，对国家治理的合法性重构也具有连带效应。

三、资源、结构和能力

乡村治理再造的一个分析框架改革开放以来，工业化、城市化和市场经济化一方面造就了中国城市的迅速繁荣，另一方面也深刻冲击着乡村治理。乡村治理的衰落主要体现在三个方面：资源流失、结构失衡和能力失效。工业化和城市化的虹吸效应引发社会资源向城市集聚，乡村逐步空心化，乡村治理资源塌陷。税费改革推动基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”，党员干部与群众关系疏远。25市场经济提升了资本的权威，它在客观上消解了政治的权威。社会的迅速流动侵蚀着基层党组织的纪律和结构。原有的乡村治理跟不上新技术和新组织迭代升级的步伐，原有的知识、经验和技术已经力不从心。

治理资源一直被认为是社会组织及其活动过程的一个基本决定因素。简而言之，治理资源是乡村治理赖以调动、整合、利用的物力、财力、人力。城市的拉力和乡村的推力导致资源大量流向城市，乡村治理失去了赖以运行的基本物质条件。资源流出导致乡村治理资源匮乏，乡村治理资源匮乏导致乡村治理存在着较强的资源依赖，乡村治理的资源依赖导致治理失去自主性，乡村治理组织缺乏成长的空间，乡村治理变得脆弱。26

治理结构是组织的设置、运行及组织内部机构之间的法权关系，是治理主体的角色、权力、责任、规模之间的相互关系。治理结构决定着治理效能。马克思重视上层建筑对于经济基础的反作用，强调治理结构的外部功能。韦伯把资本主义经济的成就归结为科层制的理性化，其专业化、制度化、等级化的治理结构大大提高了组织效率。帕森斯认为每个社会结构都具有社会平衡的作用。默顿提出,有些行为或结构会降低系统的适应性或调节能力，即负功能。在乡村治理中，治理结构影响着治理功能的实现，为了达成治理目标需要对治理结构进行再造。

治理能力是组织达成治理目标或者完成任务所具备的综合素质。麦克利兰提出了组织能力的冰山模型，把人员个体素质的不同表现形式分为“表面的冰山以上部分”和“深藏的冰山以下部分”，我们也可以把它们称之为硬实力和软实力。乡村治理能力的“冰山以上部分”即硬实力是物质技术，其“冰山以下部分”即软实力是知识和经验。硬实力和软实力共同决定着治理主体能够达成治理目标或者完成任务的效度。

资源、结构和能力是影响乡村治理绩效的三个关键变量。治理资源是乡村治理的物质禀赋。治理资源的重构可以为乡村治理提供足够的弹药，乡村治理能够摒除资源依赖而获得独立自主发展的空间和机会。治理结构是乡村治理主体的角色关系。治理结构的重构和建构需适应外部环境变化而调整组织的法权关系，以提高组织应对环境变化的能力和效能，强化组织内部与外部环境之间的资源交换。治理能力是乡村治理主体的综合素质，是把乡村治理物质资源转化为治理效能的中间变量。乡村治理能力的再造是对乡村治理主体的知识和技术更新。

乡村治理再造是对乡村治理多层次的革新。治理资源重整、治理结构重构和治理能力重建形成了乡村治理再造的三个层次。治理资源是乡村治理再造的表层，是乡村治理的物质基础；治理结构是乡村治理再造的中间层次，是乡村治理的制度基础；治理能力是乡村治理再造的里层，是乡村治理的技术基础。它们由外到里构成了乡村治理再造的系统体系（见图1）。

四、政党引领对乡村治理资源之再造

在现代化过程中，无论是市场经济的规律还是行政体制的规律，都必然会引发乡村治理资源的外流。如前所述，城市化和工业化的拉力导致人力资源向城市的大规模迁移，金字塔式的等级行政体制也会导致人力资源向上即向乡村外流动。党员干部支援乡村的政党引领通过政治强制支援方式来反哺乡村治理，逆转了乡村治理资源向城市单向流动的趋势，对乡村治理资源实现再造。

1.上级权威下沉和乡村权威资源的回补。在原乡村治理体系中，治理权威主要有村党支部、村委会和宗族势力。农村劳动力向城市的大规模转移从总体上削弱了乡村治理的三大权威。但是，相对而言村党支部和村委会的权威流失更大一些。宗族势力虽然也有所削弱，但是因为血缘纽带的强粘合性，在乡村具有较大的影响。具有体制内权威色彩的村党支部和村委会越来越难以驾驭日益衰落的、原子化的村庄。因为处于金字塔最底层的村党支部和村委会的权威资源本来就极其有限，在城市化工业化冲击下更是每况愈下。

以党员干部下乡为基础的政党引领是上级权威对乡村基层权威的整合，通过政治势能为乡村治理提供强有力的政治权威支撑，以改变乡村治理权威日益分散和式微的颓势。27下乡的党员干部相对乡村党员干部具有较大的权威资源，他们的权威资源甚至可能远高于乡镇领导干部。因为下乡党员干部有的是来自于中央机构或省部级机构，在工作单位拥有较多的社会关系。所以，下乡党员干部可以充分利用工作单位的政治资源和组织部门的政策资源在基层治理竞争中居于优势地位。无论下乡党员干部与乡村党员干部的关系如何，他们客观地强化了党政权力在基层治理中的权威和地位。所以，上级权威随着政党引领而下沉，不一定会提升村党支部的权威，但是一定会增强乡村治理的党政权威。

2.结对帮扶和乡村物质资源的回流。党员干部支援乡村的政党引领与之前两次政党深入乡村的不同之处是，它是通过政治方式来实现对乡村的反哺。中国共产党发挥其统筹全局协调各方的政治优势，通过结对帮扶明晰援助责任来实现物质资源向乡村的回流。尤其在精准扶贫期间，下乡党员干部的主要任务是帮助农户脱贫。结对帮扶实际上是一种物质资源的定向回流机制，通过点对点结对来让扶贫单位与扶贫对象分享资源。虽然结对帮扶不可能彻底实现二者对资源的均等分享，但是它在一定程度上扭转了乡村资源向城市流动的单向趋势，降低乡村资源向城市的净流入。下乡党员干部为乡村带来较多的物质资源，具体包括党群服务中心建设、道路硬化、产业扶贫、易地搬迁、危房改造、教育扶贫、医疗扶贫、厕所革命、饮水改良等方面的资源投入，这些也是当前乡村和农民利益最密集、福利最多的政策领域。物质资源的回流让乡村党员干部拥有足够的财力、物力来提升基层治理能力。而且，在下乡党员干部的协助下，村党支部和村委可以动员更加广阔的社会关系网络来汲取物质资源，获取财政政策和项目的支持。这些都改变了原来乡村物质资源匮乏的局面。在下乡党员干部的带动下，一些商业精英也回流乡村，通过资本下乡实现资金向乡村的流动。28

3.驻村入户和乡村政治资源的重建。党员干部支援乡村的政党引领不是党员干部简单地回流到乡村，也不是简单地把人财物投入村庄，而是在空间上要求党员干部与人民群众建立直接联系。政党引领通过驻村入户消除物理空间对干部群众的阻隔，建立党员干部与人民群众的感情、信任和认同，在基层打造党员干部与人民群众的基层治理共同体。这也反映了中国共产党政治认同的不同逻辑。我们党员干部与人民群众之间的关系不同于西方议员与选民的关系。西方议员政治认同的获取是通过选票实现的，而中国共产党的政治认同是通过群众路线来实现的。党员干部不仅仅是人民的利益代言人，它与人民群众也是利益共同体、情感共同体和生活共同体。29⑪党员干部不仅仅要代表人民群众利益，而且要与人民群众同吃同住，要时时刻刻与群众打成一片。因为只有这样领导干部才能想群众之所想、急群众之所急，才能从群众角度看问题，才能用群众的观点表达思想，才能与群众有共情性和同理心。

驻村入户在两个方面实现了基层政治资源的重建。一方面是政治信任的重建。下乡党员干部驻村入户与乡村人民群众加强了交流和合作，获取了他们的信任和认同；另一方面是政治支持网络的重建。下乡党员干部在与基层群众交流的过程中也形成了相应的关系网络。这些网络包括他们与乡村精英比如老教师、老医生、宗族大人物的关系以及他们与普通民众的关系，这些关系网络成为党员干部参与基层治理的重要政治支撑。而且，下乡党员干部也成为上层党政机关与乡村民众交往和沟通的纽带，建立了他们之间的交往支持和信任网络。可以说，通过驻村入户，中国共产党在乡村的政治基础再次得到一定的巩固。

五、政党引领对乡村治理结构之再造

党员干部支援乡村的政党引领是党的组织体系的自我调整，作为外来嵌入的政治力量，它也改变了乡村既有治理结构。

1.双头治理结构的重构。新双头治理结构由两方面力量组成。一方面，由村两委及其积极分子构成了既有的传统治理力量；另一方面，由挂职干部、驻村工作队、第一书记形成了新的外嵌治理力量。内生的村两委与外嵌的下乡党员干部形成“双轨双层”治理框架。30两种治理力量呈现了两套不同的治理逻辑。传统治理力量依托乡土熟人社会关系进行治理，具有乡土社会特征。新外嵌治理力量依靠党和国家科层体系政治力量和资源进行治理，带有较强的行政性和科层体系特征。外嵌党员干部与内生村两委组成新双头治理结构，取代了原有的村两委双头治理结构，这使得乡村治理结构发生了较大变化。原有的村两委双头治理结构是由“代理人”和“当家人”组成，当前的乡村双头治理结构是由草根组织与上层党员干部构成。

内生的村两委与外嵌的下乡党员干部不同治理逻辑决定了二者之间会形成不同的关系模式。他们的关系模式主要由内外融合程度和公共利益动机强度所决定（见图2）。第一种是融合型模式。在这种模式下村两委和下乡党员干部能够互相取长补短相互协作。驻村党员干部发挥政策优势、资源优势和组织优势为乡村引来资源，村两委在他们领导下也能够提高政治能力。村两委也主动配合下乡党员干部推动政策落地和有效地分配资源。第二种是共谋型模式。在这种模式下，村两委和下乡党员干部也是相互合作的，但是他们的合作更多地是服务于自身的职务晋升和利益，服务于公共利益的动机比较弱。比如，应对上级检查的合谋以及村合作社私人化的合谋。第三种是竞争型模式。村两委和下乡党员干部各自拥有自身优势的治理手段，同时也具有各自的利益和目的。因此，他们之间也会争夺对乡村治理的控制权，在项目实施、人事安排、精准扶贫等各种问题上形成竞争，甚至会出现冲突。第四种是平行模式。下乡党员干部因为自身能力、单位力量等等原因对村庄的影响力各不相同。尤其是一些弱势单位派驻的党员干部，他们拥有的资源有限，很难对村庄事务产生影响。因此，他们与传统治理力量相互并行，二者之间互动性较弱。在这种模式下，传统治理力量仍然主导村庄治理，下乡党员干部在村庄只是形式上的存在。

2.村民自治走向党群共治。新时代党员干部支援乡村强化了基层党组织的地位和作用。政党引领比较普遍的做法是选派党员干部担任驻村第一书记、扶贫工作队队长等等。虽然他们来源于不同的党政部门，但他们的工作开展都是通过党组织的形式与村党支部建立合作关系来进行的。在下乡党员干部的支持下，村党组织的地位和作用得到进一步强化。第一书记的工作职责是指导、协助抓好村党支部建设，帮助发展农村经济，建设一个坚强的领导班子。下乡党员干部除了务虚工作也有务实工作。务实工作是帮助发展村庄经济，维护村庄秩序。但是无论是务虚工作还是务实工作，下乡党员干部都要通过党组织或者发挥党员先锋模范作用来实现。所以，无论是在程序上还是在实质上，村党组织和党员在基层治理中的作用得到了凸显。基层党组织的强化改变了乡村原有的治理结构。原有的科层化党支部与自治化村委会组成的双头治理结构消失了，取而代之的是下乡党员干部和村党支部构成的新双头治理结构。31现在无论是下乡党员干部还是村党支部都是科层化的，基层治理的自治色彩淡化，而且普遍以政党治理的方式运行。

党员干部支援乡村通过政党引领重建了党与基层群众的关系。城市化和工业化促使基层政权把经济工作作为乡村工作的重心，乡村党员和党组织的地位和作用下降。市场经济的逐利倾向也恶化了党群关系。农业税的取消导致基层治理逐步“悬浮化”。32在乡村，党群关系逐渐疏远。政党引领正是为了改变党群关系应运而生的。派出单位通过考核、督查检查等方式对驻村党员干部施加压力推动他们强化党组织与乡村群众的联系。更为重要的是，作为上层政权或政府部门下派的党员干部是上层党组织和政府的代表。他们嵌入到乡村社会关系之中，体现的不是一般党员干部与村庄群众的联系，而是把原来已经断裂的上层党员干部与基层群众的联系通道又重新恢复了。政党引领打破了党的科层体系等级化的运作方式，通过跨层级派驻强化了上层党员干部、上层党政机关与乡村群众的直接交流。超层级化的党群关系进一步把党员干部推向基层，扩大了党组织与乡村群众的接触面。33正如前述，政党引领用政党治理嵌入到基层治理之中，把基层治理变成了党群共治。原有的基于基层群众自治制度的制度化的自治被基于政党动员的党群共治所取代。村党支部和村委会都被整合到政党治理之中而没有了清晰的边界，党群关系的治理框架取代了村两委框架，党群共治逻辑取代了村民自治逻辑。

六、政党引领对乡村治理能力之再造

中国共产党作为领导党和执政党，拥有强大的组织网络和政治动员能力，它从城市走向乡村再次强化了乡村治理能力。它通过政党这一强大的政治力量来逆转乡村治理能力日益衰落的颓势。

1.组织赋能领导力。人们普遍认为，进入21世纪之后村社失去了组织农民的能力，党组织涣散，基层缺乏有效治理乡村的领导力量。政党引领的核心逻辑是政党通过政治方式来改变乡村，以增加农村基层领导力资源供给为突破口，实现中国农村公共事务的“良治”。

34所以，通过组织赋能乡村治理领导力是政党引领的核心和主线。政党引领的组织赋能主要从两个方面来进行：增量派驻和存量激活。

增量派驻是选派年富力强、经验丰富的党员干部担任第一书记或驻村工作队队长，通过精准派驻、有效派驻来强化驻村党员干部对基层治理能力的助力。在派驻之后，派驻单位和上级组织部门会对第一书记或驻村工作队进行考核，建立奖惩机制以激发他们的工作动能。35对履责尽责的下乡党员干部提拔重用，对履职不力的召回惩戒。例如，2015年，四川省达州市就曾召回驻贫困村履职不力的241名第一书记；2016年青海省海东市和河南省上蔡县分别召回了部分不能胜任工作、存在违反组织规定的或群众评价低的第一书记和扶贫干部。有研究表明，第一书记的工作满意度和公共服务动机明显高于村支书、村主任和大学生村官。36下乡领导干部的工作能力为现有的乡村治理组织注入了动力和新的活力。

存量激活是下乡党员干部在基层治理过程中充分调动现有组织机构、农村党员积极分子、乡贤的积极性，从村庄中挖掘和培养精英人才，增强了乡村治理的领导力。政党引领对乡村治理能力的改造不仅仅是下乡党员干部的能力援助，更重要的是他们通过对村党支部、村委的组织塑造来提升领导能力，在体制机制上释放组织领导效能。而且，他们通过建立村理事会等社会组织来把乡村现有精英组织起来，为村党支部建立了支撑性的附属组织，在村党支部和群众之间提供了沟通中介，通过行政力量和民间力量双重手段来对基层进行有效的组织和动员。另外，在第一书记的领导下，村党支部非常重视发挥农村党员和积极分子的作用，在基层治理中挖掘和培养人才。存量激活形成了村党支部、村理事会和乡村精英三个层次的激活链，乡村治理的动员和组织能力有明显的改观。37

2.技术赋能治理效能。下乡党员干部驻村帮扶带来的不仅是组织领导力，他们也带来了新技术。38这些新技术包括硬技术和软技术。

首先是硬技术。硬技术是下乡党员干部为村提供的物质技术支持，比如电脑、网络、打印机、太阳能等等。物质技术支持是对基层物质改造和基层社会改造的双向赋能。物质技术支持提高了乡村行政的工作效率，也加强了乡村工作人员与外部社会的交往和联系，强化了基层治理的社会生产能力。硬技术的引入也加强了基层党支部对乡村的自然改造能力和村庄的经济能力。

第二是软技术。软技术的本质是治理术，是下乡党员干部为乡村治理带来的新的政策知识、信息、治理方法和手段。因为下乡党员干部都来自于上级党委和政府，所以他们对政策知识尤其是部门政策和信息了然于胸，这大大增强了村庄与上级部门之间联系和交流的能力。而且，下乡党员干部也给村庄带来了新的治理方法和手段。伴随党员干部下乡除了物质援助还有法律和政策创新。下乡党员干部乐于把法律和规则意识在乡村进行宣传，动员他们用法律和政策来维护自己的权益，处理与其他人之间的矛盾。送法下乡在乡村礼治秩序之外提供了一种新的治理秩序即法治秩序。除此之外，下乡党员干部也把城市治理的方法和手段带进了乡村。比如作为企业营销方式的积分制被普遍运用于乡村治理之中，成为动员和组织群众的一种有效的激励机制；比如在乡村成立理事会，把乡村精英组织起来；再比如小手拉大手通过子女带动家庭参与乡村治理等等。这些软技术丰富了乡村治理的手段，为撬动乡村治理提供了更多的杠杆。

结论

新时期党员干部支援乡村是政治力量由上向下、由城市向乡村的运动，是与城市化、工业化和科层化逆向的运动。它通过政党组织网络来撬动乡村治理体系变革，用以改变城市化、工业化和科层化对政治基础的侵蚀和冲击。它在客观上重塑了当前的乡村治理。党员干部下沉乡村和政党引领是基层新党建改革的两个相互联系的组成部分。

党员干部下沉乡村把党员干部从城市输送到乡村，是政党引领乡村治理的前奏。下乡的领导干部又是通过乡村的党组织建设、发挥基层党组织作用来实现政党引领的。所以，乡村治理中的政党引领是党员干部下沉乡村的延伸，而党员干部下沉又是乡村政党引领的引擎。它们相互作用共同改变着乡村治理。

党员干部下沉乡村通过政党引领改变了乡村治理的资源。作为下沉的上级权威，下乡党员干部拥有了更高的政治权威，他们的到来是对乡村党政权威的强化。结对帮扶机制促进了物质资源向乡村的回流，驻村入户机制重建了农民群众对党员干部的政治信任，重塑了乡村社会对党政机构的支撑和信任网络。

相对于原有乡村治理权力，下乡党员干部是外嵌的、上层的权力。他们的到来与原有的乡村治理权力形成了新双头治理结构。下乡党员干部与村两委之间的关系直接决定了乡村治理模式，也影响着乡村治理的效能。作为更为强势的政治力量，下乡党员干部的嵌入强化了党在乡村治理的影响力。村党支部和村委会的党组织自治组织分工都被整合到政党治理之中而没有了清晰的边界，党群关系的治理框架取代了村两委框架，党群共治逻辑取代了村民自治逻辑。

从乡村治理效能来看，党员干部下沉乡村通过政党引领提升了乡村治理的领导力，为乡村治理输送了强有力的领导人才，为村领导团体赋予了新能量。下乡党员干部通过盘活现有乡村组织机构和精英，挖掘和激发了乡村领导力量。他们还带来了新技术，赋予乡村治理更高的效能。新技术中的硬技术即物质技术支持为乡村治理提供了便利。软技术即新的政策知识、信息、治理方法和手段，提高了乡村与外部社会、与上层党政机构获取资源的能力。

注释：

①[美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第401页。②《毛泽东文集》（第一卷），人民出版社1993年版，第37页。

③徐勇：《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》，《学术月刊》2007年第8期。

④[美]杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社2003年版，第240页。

⑤葛玲、王坤：《二十世纪五十年代中共农村的“政党下乡”——以安徽省潜山县为中心的考察（1950～1953）》，《党史研究与教学》2019年第2期。

⑥郭小聪、吴高辉：《第一书记驻村扶贫的互动策略与影响因素——基于互动治理视角的考察》，《公共行政评论》2018年第4期。

⑦《岳阳、益阳等地开始全面推行第一书记制度》，《领导决策信息》2006年第8期。

⑧邓燕华、王颖异、刘伟：《扶贫新机制：驻村帮扶工作队的组织、运作与功能》，《社会学研究》2020年第6期。

⑨葛笑如、刘祖云：《工作队驻村帮扶引发的扶贫场域解构及再结构化研究——以苏北G县为例》，《理论与改革》2018年第6期。

⑩王晓毅、阿妮尔：《从“超常规”到“常规化”：驻村帮扶如何助推乡村治理现代化》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2021年第6期。

⑪王维、向德平：《从“嵌入”到“融入”：精准扶贫驻村帮扶工作机制研究》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2020年第1期。

12谢小芹：《“接点治理”：贫困研究中的一个新视野——基于广西圆村“第一书记”扶贫制度的基层实践》，《公共管理学报》2016年第3期。

13 30刘建生、涂奇瑶、施晨：《“双轨双层”治理：第一书记与村两委的基层贫困治理研究》，《中国行政管理》2019年第11期。

14孔凡义、阮和伟：《动员、嵌入和整合：党组织引领基层社会治理的三种机制》，《学习与实践》2022年第2期。

15冯超：《党建有效引领农村基层治理：机理与路向——基于领导权运行的视角》，《中共宁波市委党校学报》2022年第5期。

16刘建军、孙杨程：《使基层治理运转起来：联动网络与中国社区公共物品提供》，《江苏行政学院学报》2017年第5期。

17张丹丹：《统合型治理：基层党政体制的实践逻辑》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2020年第5期。

18郑永君、吴春来：《基层党建统合与乡村治理创新——都江堰市“党引民治”实践案例分析》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2020年第5期。

19李庆瑞、曹现强：《党政统合与自主治理：基层社会治理的实践逻辑——基于2020年至2021年社会治理创新案例的扎根理论研究》，《公共管理学报》2022年第3期。

20王海峰：《服务社会与政党的社会化：基层党组织群众工作的逻辑定位》，《中国干部学院学报》2012年第1期。

21叶敏：《政党组织社会：中国式社会治理创新之道》，《探索》2018年第4期。

22张紧跟、颜孟瑶：《激活社会：党组织引领社区治理的新逻辑》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第1期。

23符平、卢飞：《制度优势与治理效能：脱贫攻坚的组织动员》，《社会学研究》2021年第3期。

24何得桂、李想：《基层党组织制度优势转化为治理效能的机制与路径——基于群众路线视角的探析》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2022年第3期。

25 32周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

26马迎贤：《组织间关系：资源依赖理论的历史演进》，《社会》2004年第7期。

27贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》，《中国社会科学》2019年第4期。

28杨晶、邓大松、刘光阳：《驻村帮扶、生计负担与扶贫效果研究———来自贵州省的证据》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期。

29孔凡义：《新中国成立70年来我国信访制度的发展和变迁》，《重庆社会科学》2019年第11期。

31张欢：《驻村帮扶中的权力替代及其对村庄治理的影响》，《湖南农业大学学报（社会科学版）》2018年第5期。

32袁立超、王三秀：《非科层化运作：“干部驻村”制度的实践逻辑———基于闽东南C村的案例研究》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2017年第3期。

34王亚华、高瑞、孟庆国：《中国农村公共事务治理的危机与响应》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2016年第2期。

35丁波：《驻村帮扶下村庄治理主体结构和行动逻辑———基于T县两村的实证研究》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2019年第4期。

36王亚华、舒全峰：《第一书记扶贫与农村领导力供给》，《国家行政学院学报》2017年第1期。

37许晓：《从结构断裂到“双轨一体”：第一书记制度下的乡村治理变迁———基于鲁西北D村驻村帮扶的个案研究》，《求实》2022年第2期。

38张洪新：《驻村帮扶“接棒治理”的逻辑与归宿———基于豫南L行政村的田野调查》，《西北农林科技大学学报社会科学版）》2020年第4期。