从“乡政村治”到“乡村共治”：村治转型中行政与自治关系重塑

作者：张云生  责任编辑：张文笑  信息来源：《地方治理研究》2023年第2期  发布时间：2023-04-17  浏览次数： 18598次

 【摘　要】“行政”与“自治”是村级治理中的一对基本关系，也是村级治理系统的重要组成部分。“乡政村治”和“乡村共治”是村级治理的两种不同形态“乡政村治”强调行政与自治的二元分治，“乡村共治”则注重行政与自治的共在共生。随着国家“三农”政策的不断优化与乡村振兴的全面推进，以行政目标、行政主体、行政资源和行政规则为基本面向的国家行政权不断向乡村社会延伸，传统的“乡政村治”治理格局趋于瓦解。着眼于乡村治理现代化与乡村治理有效双重目标，村级治理逐步向“乡村共治”转型。一方面，村级治理现代化需要国家行政权的适当介入；另一方面，村级治理有效也离不开村民自治基础作用的发挥。从“乡政村治”到“乡村共治”，体现了行政与自治关系的重塑。在此过程中，需要发挥党组织的跨主体治理优势与整合能力，通过中心工作、组织动员、资源整合以及规则协同等促使行政与自治共在共生。

 【关键词】乡村治理;村级治理;乡政村治;乡村共治;基层治理;国家行政权;村民自治;治理转型

 一、问题提出与文献回顾

 乡村治理是国家治理体系的重要组成部分。可以说，没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴，更不会有国家治理体系和治理能力的现代化。在现代化国家的建设过程中，村级治理一直属于薄弱环节，尤其是随着工业化和城镇化的深入推进，农村生产要素的自由流动进一步加剧了乡村衰落，乡村社会的秩序维系与发展面临着诸多困境。为此，党的十九大提出实施乡村振兴战略，全面推进乡村社会的综合治理改革，国家资源开始大量持续不断地向乡村社会输入。为了保障资源精准高效地用于乡村建设，相应的治理要求和规则也一同传导入乡村社会，以行政目标、行政主体、行政资源和行政规则为基本面向的国家行政权不断向乡村社会延伸。20世纪80年代，农村改革后形成的“乡政村治”二元分治格局在推进国家治理现代化中逐渐转型。在国家力量越来越多地介入乡村社会和村民自治的基础作用仍然不可或缺的现实语境下，如何实现二者的共在共生，无疑对建设治理有效、充满活力与和谐有序的乡村社会是至关重要的。

 目前，学术界对村级治理中行政与自治关系的研究大体有三种观点。第一种观点认为，国家行政权从外部介入村级治理是必要的。随着农业税费改革，乡村治理逻辑发生了历史性变革，国家持续向乡村输入了大量资源以实现城乡基本公共服务的均等化，这为村民自治提供了良好的外部环境，但现实中本应得到很好发展的村民自治却因自身原因举步维艰[1]。进入21世纪，在自治主体缺失、自治经济基础薄弱等多维困境之下，村民自治的基础越来越松动，在承接国家资源大量输入的过程中，村民自治因自身能力不足而出现了一系列问题，因此，必须借助外力加以牵引和推动[2]。通过行政任务输入、规则嵌入和组织再造的方式，既能够保证国家政策在乡村社会的顺畅执行，也能够激活村民的自治能力[3]。第二种观点认为，从内生性角度探索自治的有效形式更有利于村级治理。有学者认为，在村民自治功能整体退化和“自治空转”的现实困境下，国家行政权向乡村社会的嵌入已经成为一种不可逆转的趋势，并日益成为村级治理的重要组成部分。在此情况下探索村民自治的有效形式，既是对行政权力下沉趋势的适应性调适，又是对村民自治的本原回归和制度完善[4]。有学者进一步指出，将村民小组或自然村作为村民自治的组织单元，既有利于村级治理的精细化和精准化[5]，也有利于提升基层政府的行政效力，是国家政权与传统乡村治理资源有机结合的一种有效方式[6]。第三种观点认为，有效的村级治理需要国家行政权与村民自治权的有效衔接与紧密配合。有学者认为，村级治理处于国家与村民的对接地位，国家行政权与村民自治权在这里互动，因而，对村级治理体制的研究应该突破当前特定权力运作的形式局限，村级治理既不能完全行政化，也不能毫无限度地纯粹自治，而要保持二者的适度与均衡[7]。实际上，在现代国家治理体系中，村级治理往往具有“自上而下”和“自下而上”双向特征，既要发挥国家的治理作用，也离不开村民的民主参与，且需要二者的有机结合。

 持第一种观点的学者大多看到了村民自治能力的弱化和国家行政权力的优势，探索利用“他治”来弥补自治的缺陷。持第二种观点的学者更多是从村民自治的内生性角度出发，试图通过自治单元的调整来激发村级治理的内生动力，进而为村民平等参与和民主协商村内事务拓展空间，同时适应行政力量下沉趋势。持第三种观点的学者既看到了国家行政权在村级治理中的绝对优势和不可逆转的趋势，也看到了村民自治在村级治理中无可替代的作用，在两种力量均不可或缺且不能相互替代的现实语境中转而寻求二者的平衡。以上三种观点极具启发性，都深化了对国家行政权和村民自治权二者关系的认识，但仍存在可拓展的空间。其一，三种观点基本上都是基于“行政—自治”二分视角展开的，这有助于我们廓清行政体系与自治体系的差异，但对于解释村级治理的现实运行却存在明显的局限性。国家治理转型中的村级治理更像是一个整体性的系统工程，无论是国家行政权还是村民自治权，都是系统运行不可或缺的结构性力量，村级治理的效果取决于二者的衔接程度和合作深度。其二，现实的村级治理不是只有行政和自治两种力量，政党的领导力和统合力是绝对不能忽视的。正如塞缪尔·P.亨廷顿所强调的，对于后发现代化国家而言，政党在政治秩序建构与社会团结生成方面发挥着不可或缺的关键性作用[8]332-382。换句话说，政党通过与乡村治理的不同主体、不同组织建立起政治连带关系，进而形成政治连带网络，具有“跨主体”的整合性优势[9]。其三，既有研究对于村级治理中国家行政权与村民自治权如何实现共治的学理性阐释和实践机理分析相对较少。基于此，本文以村级治理中国家行政权与村民自治权二者关系为研究对象，分析二者从“乡政村治”向“乡村共治”转型过程中的角色与地位变化，进而基于党建引领基层治理现代化视角，探讨国家行政权与村民自治权共治的村级治理路径。

 二、“乡政村治”：行政与自治二元分治及其发展困境

 传统而言，“乡村”一般指“乡”和“村”两级。2021年6月1日起施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，将“乡村”界定为包括乡镇和村庄等。“乡政村治”顾名思义就是乡镇政府行使国家行政管理权，而乡镇以下的广大农村地区实行村民自治。在这种权力结构下，国家权力止于乡镇，国家行政权与村民自治权保持着二元分治的治理形态。

 （一）国家行政权撤离与村民自治成长

 新中国成立后，前30年的乡村治理变革属于乡村权力结构和政治秩序变动最剧烈的时期，其深层次原因主要在于现代国家的建构往往伴随着权力的高度集中和全面渗透。为了将国家权力向基层延伸，中国共产党通过自上而下的权力组织网络实现国家与乡村社会的对接。然而，村级治理不仅涉及国家意志的贯彻，还包括乡村内生秩序的运转。在人民公社时期“政社合一”体制下，乡村生产生活无处不在正式权威的规制之下，村民自主参与公共生活和讨论公共话题的机会较少，乡村的社会性和公共性受到了抑制。当国家利益与村民需求出现分歧时，政社合一的村级治理结构越来越不适应乡村发展需要，也就无法支撑起整个村级治理系统。在此情况下，必须对村级治理的结构进行重新设计。改革开放拉开了农村改革的大幕，走在最前面的当属中国农民。土地承包制的广泛实施，使原来主导生产资料分配的公社、生产大队、生产队逐渐虚化甚至开始瓦解，许多地方的农村陷入了“组织真空”和“治理真空”状态。基于此，广西宜州市（现河池市宜州区）合寨村自发成立了全国第一个村民委员会，其他地区也出现了类似于村民委员会的“村管会”“议事会”或“治安领导小组”等，这类组织对于恢复农村秩序起到了重要作用。1982年公布施行的《中华人民共和国宪法》明确设立乡镇一级人民政府，村民委员会首次被写入宪法。“村民委员会”被定义为“群众自治组织”，由村民选举产生，并相应规定了村民委员会具有发展公共服务、管理公共事务、调解民间纠纷、协助维护社会稳定以及向各级政府反映村民意见建议等职能。

 （二）“乡政村治”形成及潜在的二元分离

 1982年之后，中央要求各地有计划地开展村民委员会试点工作。1984年，民政部着手《村民委员会组织条例（草案）》起草工作，经数次审议、修改完善后，《村民委员会组织法（试行）》自1988年6月1日起正式试行。《村民委员会组织法》为村级治理设计了一套完整的制度架构，使村级组织结构实现了系统化，并有相关法律支持。这套制度架构包括村民委员会的性质和任务、基层党组织在村民自治中的作用、乡镇政府与村民委员会的关系、村民委员会的设立和组织运行程序等。在基本架构内部存在三对最为重要的关系，即村民委员会与村党组织的关系、村民委员会与乡镇政府的关系、村民委员会与村民会议及村民代表会议的关系。其中，村民委员会与村党组织的关系直接明确了党在乡村治理中的领导地位和领导方式；村民委员会与乡镇政府的关系则明确了乡镇政府“指导而非领导”的地位以及村民委员会的自治性质；村民委员会与村民代表会议的关系则明确了村民委员会的权力来源和对谁负责的问题。《村民委员会组织法》设计的村级治理结构，一方面，回答了乡镇建制完成后村级组织应当如何建设的问题，适应了家庭联产承包责任制运行所需的政治要求；另一方面，明确了乡镇与村两级组织之间的关系，使改革开放之后的村级治理实践初具“乡政村治”形态。从更长的历史来看，“乡政村治”标志着近代以来国家权力不断挤压乡村自治空间的势头得到了遏制，表明党领导的现代国家建构旨在寻求国家与社会的均衡互动[10]110。总体来看，村级治理结构和方式的调整，实现了国家与社会之间从紧密贴合转向适当分离，这无疑拓展了村级治理主体的沟通空间，使不同主体之间有了协同共治的制度载体。当然，乡政村治的治理格局仍然是国家建构的制度安排。随着国家治理的转型，村级治理中的行政支配与村民自治之间的矛盾和摩擦越来越多，二者出现了不同程度的失衡。

 （三）行政下乡与“乡政村治”结构困境

 在“乡政村治”治理结构下，国家与乡村社会始终保持着若即若离的二元分治状态。然而，农业税费改革和国家资源持续向农村地区输入，无形中冲击了“乡政村治”体制，使行政与自治二元分治格局在国家行政权向乡土社会的渗透过程中逐步瓦解，出现了不同程度的行政要素与自治要素衔接错位问题。

 第一，目标脱节。当下，国家对农村的公共服务项目和农业基础设施改造项目基本上都是以“专项化”的方式输入到乡村社会，乡村环境治理、清洁饮用水工程、农村改厕工程等在全国范围内如火如荼地开展，但这些工程并非完全是村民自下而上的要求，而是由国家统一自上而下规划推动的[11]。因此，与项目一同下乡的行政要求和规则也主要围绕各级政府的乡村治理目标而制定。相比之下，自治的特点是基层性、群众性和直接性，即，最接近村民日常生产生活，与村民利益密切相关，是由村民直接参与治理并作出决定。然而，一些基层政府在制定乡村治理目标时往往对上级下达的任务进行分解，一些惠民项目与村民的实际生产生活关联性并不强[12]。由此导致自上而下的目标设定与自下而上的村民实际需求可能脱节，从而造成项目落地困难和政策“水土不服”问题。

 第二，主体悬浮。“资源汲取”时期，虽然乡镇政府与村民委员会之间是非领导关系，但二者关系十分密切，因为农业税费是当时乡镇政府运行经费的一个重要来源，其要通过村民委员会最大程度地调动村民“交钱”“交粮”的积极性，也要维护乡村社会稳定。然而，随着“三农”政策的调整，乡镇政府的运行经费不再依靠农业税费而是主要来自上级政府的财政拨款，其行为方式由原来向下“要钱”“要粮”转变为向上“跑钱”“跑项目”，乡镇政府与村民委员会、村民之间的联系不再像之前那样紧密，甚至出现了“悬浮”状态。乡村振兴战略实施后，国家开始以项目进村、资金进村、干部驻村等方式全面进入乡村社会，乡镇政府与村民之间的疏离状态一定程度上得到缓解，但并没有从根本上扭转。一是因为项目进村过程中，乡镇政府一般是通过资源配置、政策安排和公共产品供给的方式推动乡村建设，并不需要直接面对村民，连村委会也无权插手，出现了“政府在干、农民在看”的现象；二是因为乡镇政府在落实国家政策过程中掌握着一定的话语权，容易忽视村民主体的实际需求、自主能力和实践智慧，由此提供的公共产品和作出的政策安排虽然愿望很美好，但不一定会得到村民的认可，甚至有可能会因占用乡村公共资源而遭到村民的抵制。

 第三，供需错位。资源下乡过程中，由于行政权的主体是单一的，强调组织的科层化和资源配置的垄断性[13]，由此形成的资源供给与乡村公共服务需求是不平衡的，主要表现为资源供给的集中性与村民需求的分散性、资源分配的统一性与乡土社会的差异性之间的错位。在资源供给方面，国家资源输入大多是以“项目制”方式进行的，其优点是目标单一、资源集中、时间短、见效快，缺点是当国家难以将村民组织起来并形成比较集中的需求事项时，国家就无法充分准确地获得村民需求偏好等信息，由此可能造成资源重复配置或资源配置不足等问题。在资源分配方面，国家一般采用“政府项目发包—村庄抓包”的方式。然而，一些乡镇基层政府在此过程中往往不会征求村民的意见，在他们看来，杂乱的民意可能与项目目标定位存在很大差距，取而代之的是按照自身意愿行事或直接“替民作主”[14]。

 第四，规则抵牾。现代治理体系的构建要求国家规范秩序逐步代替乡村传统自然秩序，意味着村内事务的协调解决要逐步向政府行政体制转轨。行政化的村级治理规则主要表现在工作形式的规范化和工作过程的流程化。在严格的程序之下，村干部的自由裁量权被大大压缩，在硬性指标面前，就算面临特殊情况也只能“公事公办”。相对而言，乡村事务更多具有不规则性和复杂性。一方面，乡村事务涉及具体的村民和事项，不仅不规则且往往细小琐碎、利益密度低[15]；另一方面，乡村事务具有偶发性、突发性和季节性，治理方式很难固定化和流程化，而更多地需要村干部在茶余饭后或者深入田间地头进行现场解决。此外，村与村之间的实际情况也不尽相同，就事论事、灵活处理会更有效，整齐划一的行政手段不一定适用于每一个村庄。当两种规则在村级治理中相遇时，试图用现代的、规则化的精准治理完全代替传统的、不规则的模糊治理，就会出现各种不适应，治理问题不仅得不到有效解决，反而会产生大量新问题[16]。

 三、治理转型：有效的村级治理需要行政与自治共同驱动

 在现代国家体系中，乡村治理是一项系统工程，动力来自国家自上而下和乡村社会自下而上两个方面及其有机结合。一方面，现代国家的建构需要国家通过权力向下渗透和建立比较完善的组织体系来推进现代化建设任务；另一方面，国家并不能独立解决乡村治理中的所有问题，村民自治发挥着对国家治理的补充作用，甚至具有基础性作用。这意味着乡村治理不仅要依靠发挥主导作用的国家力量，更有赖于村民的民主参与，离开任何一方，乡村治理现代化和治理有效的目标都将难以实现。

 （一）村级治理现代化需要国家行政权的适当介入

 从国家发展历史来看，现代化的建设过程，也是实现政治文明所选择的一种政治方式和形态。这里既包括国家的现代化，也包括乡村社会的现代化。中国是典型的后发现代化国家，乡村现代化建构不可能完全依靠乡村社会内生的自主力量，而是需要国家权力的介入和支持。从历史发展进程来看，我国的乡村现代化建构是在乡村传统不断解构与国家政权不断嵌入的互动中进行的[17]。

 第一，乡村社会的整合需要国家行政权的介入。近几十年来，我国工业化和城市化迅猛发展，创造了大量的就业岗位，很多农村中青年不再受土地束缚而选择到城市就业生活，或者农闲时到城市务工生活、农忙时才回村庄。农村生产要素流向城市，在推动城市发展的同时加速了乡村的衰落，农村的“空心化”和农民的“原子化”现象愈加严重，村民自治的基础愈发薄弱。由于乡村人口向城市流动，乡村治理被忽视，乡村处于“治理真空”甚至是治理缺失的“自然状态”，产生了很多新的社会问题[18]，这在一定程度上消解了乡村社会作为国家“稳定器”和“蓄水池”的功能。要扭转分散化、碎片化的乡村发展趋势，单纯依靠脆弱的乡村内生力量是无法实现的，必须借助强大的国家行政力量从外部加以干预及整合。历史和现实都表明，强大的国家行政力量的渗透和输入，是将相对分散的乡村社会迅速整合的重要保证。

 第二，乡村的现代化建设需要国家行政权的“保驾护航”。随着“三农”政策的调整，国家与乡村的关系由“资源汲取”向“资源输入”转变，国家不但取消了农业税费，还持续不断地向农村输入大量惠民项目和资金。党的十八大以来，国家持续加大“三农”领域资金投入力度，乡村振兴战略的实施更是为新时代推进农业农村现代化提供了强大动力。但同时也带来了两个问题：一是项目如何精准落地，即项目落地时的利益分配问题；二是资金如何使用，即资金使用的规范性和安全性问题。这两个方面都需要标准化、规范化和程序化的规则予以保障[19]，这意味着用于振兴乡村的国家资源精准落地必须依靠国家行政权的精准把控。

 第三，乡村自身的治理转型也需要国家行政权的引导。乡村治理现代化能否实现，很大程度上取决于乡村自身秩序的现代化。随着乡村社会趋向高流动性和不断走向开放，村民的价值观念和行动逻辑都在快速转变，旧的社会关系结构不断瓦解，同时，新的社会联结机制尚未完全建立，乡村自身在面对社会阶层分化、价值观念多元化和利益格局复杂化的社会生态时缺乏自主的秩序生产能力[20]。传统人格化和相对随意的治理方式在国家治理现代化目标面前显得格格不入，由此带来“国家的精准政策在乡村无法精准执行”的尴尬[21]。因此，乡村社会的重组与乡村自身治理体制的转型需要国家权力的干预与介入。

 （二）村级治理有效离不开村民自治基础作用的发挥

 村民委员会40多年的实践证明，村民自治对于村民自我管理、自我教育和自我服务，促进农村基层社会主义民主建设起到了重要作用，是乡村社会自身延续与发展的重要基石。

 第一，村民自治的内在要素决定了其在村级治理中的特殊价值。在较长时期的历史进程中，乡村的秩序维持和社会发展主要依靠的是内生力量，国家稳定的基础在于乡村自治，这正是“皇权不下县”和“乡绅治村”的治理逻辑所在[22]。近代以来尤其是20世纪以来的现代国家建设，使这种内生力量遭遇了严重危机而日益萎缩，1949年之后国家对农业的社会主义改造甚至一度出现了以人民公社体制代替乡村自治的治理实践，但随着包产到户和村民自治制度的施行，乡村自治又重新复兴。虽然村民自治并不是简单地回归传统乡村自治，但共性都是依靠乡村社会的内生力量进行治理，体现了自治这种人类最古老且最有生命力的治理方式的内在价值和力量。此外，从乡村社会的内在构成来看，以血缘和地缘关系为纽带的村落社会具有超强的自组织性，相较于国家力量整合需要科层组织和一体化的运行规则而言，这种依靠自身力量和自我价值规约的“简约治理”成本更低且更持久。

 第二，村民自治是接续国家治理“最后一公里”的关键。我国农村地域广阔、人口众多，村与村之间的自然条件、经济基础和传统习惯千差万别，“十里不同风，百里不同俗”的乡村差异决定了村级治理方式的多样性。乡村作为国家与农民的连接地带，村级治理涉及的对象更具体、事务更琐碎、情况更复杂。问题在于，国家意志和行政规则不断改造乡村社会且愈发深入，与此同时，乡村社会的自身形态直接影响着国家意图的贯彻执行，相同的国家政策在不同的村庄会产生不同的效果。究其原因，主要是因为国家政策向下延伸具有局限性，不可能完全到达乡村社会的最底部和最深处。而村民自治能够接续国家治理的“最后一公里”，既可以成为国家政策向下传递的支点，又能够成为村民利益向上凝聚的载体，使自上而下治理与自下而上诉求形成交集。

 四、“乡村共治”：党建引领下行政与自治的良性互动

 如前文所述，乡与村的关系实质上是国家行政力量与乡村自治力量的关系，因此，“乡村共治”的实现应以行政要素与自治要素的良性互动为前提。在“自上而下”和“自下而上”两种治理逻辑并行的现实语境中，单纯依靠国家行政力量或者乡村自治力量是无法实现乡村治理目标的，因为行政力量和自治力量在村级治理中都存在信息、知识、能力和工具选择方面的局限性。需要一种超越二者治理局限的中间力量来进行必要的整合，以促进二者协同发挥作用。

 （一）村级治理转型中行政与自治的治理局限

 就中国而言，行政与自治的治理局限与乡村治理转型期的特征相关。其一，政府治理的局限性。一方面，政府行政科层制的最大缺陷在于难以预知因社会急剧变迁所出现的新问题、新现象，新旧秩序转换过程中容易出现大量“规则真空”和“治理空白”地带；另一方面，我国乡村社会复杂多样，大多情况下政府的正式治理方式和规则不一定能真正起作用，一些事关村民切身利益的重要而敏感的问题，采取非正式方式或弹性手段更易解决。此外，我国乡村社会的另一个特点是治理问题的整体性，看似单一的问题往往可能牵扯到更广泛、更复杂的其他问题。如，乡村环境治理可能会涉及村规民约、利益协调、邻里纠纷等拓展性或延伸性问题，而邻里纠纷又可能引发家族矛盾等其他隐秘性问题。因此，乡村治理中的许多具体而琐碎的事务，几乎找不到一个专门机构来对接或拿事先制定好的规则来应对。其二，村民自治的局限性。“熟人社会”“半熟人社会”以及“陌生人社会”等概念经常被用来描述中国乡村社会的结构特点和行为逻辑。在传统社会，乡村是典型的“熟人社会”，村民祖祖辈辈生活在村庄里，以从事农业生产劳动为生，彼此熟悉且联系紧密，村里的大小事务由大家一起商量决定。然而，随着城镇化的快速发展和乡村人口的不断转移，乡村社会“空心化”“原子化”趋势加剧，逐渐由“熟人社会”向“半熟人社会”甚至是“陌生人社会”发展，村庄利益共同体和价值共同体趋于瓦解。建立于乡村内生资源基础之上的村民自治逐渐失去了自主的秩序生产能力，“熟人社会”中的人情面子和乡俗礼法在村民行为约束方面越来越失去作用[23]。在涉及利益纠纷处理时，村规民约显然不如国家政策法规有效。之所以会出现行政与自治的脱节，根本原因就在于行政科层性与自治乡土性之间的差异，二者自身固有的局限性使彼此很难兼容。

 （二）党建引领的跨主体优势与整合能力

 亨廷顿认为，处于现代化进程中的政治体系，其稳定性取决于政党的力量[8]8。换句话说，政党是现代政治生活的核心，是现代国家和社会的缔造者。任何以国家为主导的现代化都需要一个核心主体力量来推动，其代表性、成熟度和整合力往往决定着现代化的速度和质量。中国作为典型的后发现代化国家，在现代化变迁的过程中更需要一个强有力的、为社会多数人所认可的权威力量来保证社会变革的连续性和稳定性。实际上，在我国的国家建构与社会治理过程中，作为领导核心的中国共产党发挥了决定性作用，党既统领着国家和社会，又是国家与社会的联结纽带，呈现出政党统合的治理形态。正如戴维·E.阿普特所指出的，“在发展中国家，国家与社会通过政党团结在一起”[24]137。因此，在中国的政治运行中，“政党统合”的内涵可以这样理解：它既不只是依靠国家政权对社会的强力整合，也不仅仅是执政党与社会的无限度合作，而是执政党在坚持自身领导地位的前提下，为了国家发展、社会需求和人民利益，在价值层面、组织层面和利益层面进行的必要整合，从而在某些领域和某种程度上实现政党与社会的合作共治。政党统合分为整体统合和局部统合两种。其中，整体统合表现为执政党的意志、目标、政策自上而下传递，进而形成一种全局性的政党统合治理格局。比较而言，局部统合是执政党针对基层治理中某些具体问题或需求而进行的一种任务导向型的决策或安排，有明确而具体的目标诉求。在村级治理中，党组织在组织功能和运作逻辑上具有统合村级治理的明显优势。作为党和国家在乡村社会的领导力量，村级党组织无疑是村级治理的核心主体。在面对复杂的、具体的乡村社会问题时，村级党组织能够在基本的制度规范基础之上，通过形成共同价值取向和调节各种利益关系，将多元治理主体统合起来。更为重要的是，乡村社会错综复杂、种类繁多的治理问题，政府的治理资源相对有限，难以有效解决所有问题。而基层党组织能够围绕村民最迫切需要解决的问题通盘考虑、全面协调，根据治理事务的轻重缓急进行资源整合与优化配置，并通过政治动员和压力传导的方式在短时间内完成任务、解决问题。

 （三）行政与自治良性互动的乡村共治路径

 1. 通过中心工作塑造整体性村级治理目标

 所谓“中心工作”，指的是党组织作为领导力量，对村级治理目标进行必要整合的理性决策和安排。从性质层面而言，党组织需要带领广大农民创造美好的生活，因而，中心工作本身是党组织在村级治理中履行职责使命的表现。从村级治理实践而言，下沉到乡村的国家资源、项目或资金具有政治性、紧迫性、整体性特点。上级治理任务一经下达，村级层面就不能讨价还价，必须在上级规定的时间内保质保量完成，这就要求村级党组织必须和自治主体密切协作，以避免因未按时完成而被上级问责。在村级治理中，中心工作的运作逻辑在于村级党组织针对村级治理的某些具体问题，基于上级治理任务和村民内生诉求两个面向形成的一种任务导向型政党统合治理方式。虽然自上而下的行政任务一般由上级政府规划统筹，但具体落实到村级层面，村级党组织只有依据治理任务的轻重缓急，将重要而紧迫的治理任务转化为中心工作，才能集中人力、物力在短期内完成治理任务。中心工作安排的优势，一方面，体现为能够突破行政科层制的“条块分割”的结构性壁垒和“按部就班”的功能性阻隔，塑造具有本土化特征和比较优势的整体治理形态；另一方面，体现为能够克服自治需求的分散化，通过党的组织联接和影响，塑造不同需求群体之间以及乡村社会与政府之间相互依赖的共同体关系。这两方面优势共同服务于党的乡村治理目标，共同指向村级治理效能提升，能够在自上而下的目标设定与自下而上的村民需求之间搭建桥梁，弥合行政与自治之间的裂痕。

 2. 重视组织动员在行政与自治联结中的纽带作用

 所谓组织动员，指的是通过发挥党的组织体系在政府与社会互动中的统筹和协调作用，形成基层权力聚合的治理网络，进而实现整体性治理。为了有效应对自上而下的行政任务和自下而上的自治需求，一些乡镇党委政府在长期治理实践中探索出了“乡镇干部包村制”。科学灵活的干部组合与不规则乡村社会高度契合，既能够有效克服行政科层制的治理局限，又能够高效解决村级治理中出现的问题。总体来看，干部包村是在压力型体制环境下产生的，动力主要源于科层组织内部的政治动员或行政动员，主要特点在于注重自上而下的政策执行、任务分配和压力传导，而自下而上的信息反馈机制和需求表达机制较为欠缺。作为村级治理的组织中心，村级党组织实际上发挥着“神经中枢”的纽带作用，在组织体系内部对上级乡镇党委负责，在村级层面领导村民开展自治工作。在实际运行中，村级治理涉及多个治理主体，包括驻村第一书记和村党支部、包村干部和驻村工作队、村民自治组织、福利性社会组织、承建项目的企业公司、群众性自组织等多个群体，每个群体都有自己的行为逻辑，如，包村干部和驻村工作队的行政科层化逻辑、社会组织的公益服务逻辑、企业公司的盈利逻辑、群众性自组织的自我管理逻辑等。在这些治理主体发生矛盾和冲突时，村级党组织应发挥政治引领和组织动员作用，及时化解各主体之间的矛盾和冲突，对“负面情绪”进行及时疏导。同时，针对村级治理中存在的具体问题问计于民、问需于民，切实将党和国家的最新政策讲深讲透，同时，将社会和群众的声音及时反馈给党和国家，有助于夯实乡村治理的社会基础和群众基础[25]。

 3. 基于村庄实际需求对各种资源进行必要的整合

 资源整合指的是村级党组织对村级治理中的多元主体及所掌握的资源“化多为一、化分散为联结”的整合过程。在村级治理中，村级党组织不仅是乡村社会的协调中心和组织整合中心，也是各种资源的综合调配中心。一方面，从国家资源下拨和配置而言，村庄人居环境整治项目的申请和执行、土地征用补偿、危房改造费用测算等工作都离不开村级党组织的综合对接；另一方面，从乡村内部资源调配而言，村级承包地的分配调整、经营性用地的收益分配以及公共资源的使用等，都离不开村级党组织的规划、运作。此外，随着《乡村振兴促进法》的颁布和相关配套政策的相继实施，未来国家资金和社会资本都将源源不断向乡村社会输入，现代农业发展项目、农村基础设施建设项目将会逐步实施，而这些资金和项目的落地实施除了需要县乡政府的规划协调之外，具体还要依靠村级党组织和村干部。因此，在国家资源与乡村社会资源的对接中，村级党组织应基于村级治理现实需求对各种资源进行必要的统合。其一，根据村庄公共服务的短板、村民的生产生活需要“因地制宜”申报国家项目或资金。对于村庄内部资源的调配要以村民满意为目标，确保每家每户都能共享村庄发展带来的收益。其二，在充分评估村庄治理密度的基础上，把握好对国家资源的需求量和需求方向，避免因一哄而上、无序申报而造成国家资源浪费。其三，在国家资源和乡村内部资源分配过程中，应当改变以往项目申报调配由几个村干部决定的局面，以适当的方式和渠道广泛听取村民意见，根据项目的性质和用途征求专家的意见建议，形成资源分配的科学论证和决策机制，真正通过资源合理调配实现党的治理目标，服务乡村社会发展。

 4. 发挥正式治理规则与非正式治理规则的协同效应

 从现实需求来看，村级治理不仅需要国家正式治理规则的规范引导，也有赖于村民参与村级治理能力和水平的提高。然而，当两种规则在村级治理中产生各种不适应状况甚至冲突时，就需要一种中间力量进行调和，促进彼此协同。一方面，党组织的运行本身就兼具规范性和灵活性。从规范性角度而言，党组织具有规范的组织体系和运行规则，一系列的党内规章制度形成了强烈的规则、规范效应，通过政治压力的传导机制推动着组织内成员和组织内外的互动[26]。从灵活性角度而言，党组织可以通过领导小组、运动式治理、中心工作和动员机制等跨主体治理和非常规治理方式在不同治理主体之间建立政治连带关系，以共同的价值取向和行动逻辑促进多主体、多层面的直接互动与合作，最终达到推动基层社会政治建构的功能目标。另一方面，传导到乡村的行政规则和乡村自身的自治规则均需要适当优化。从行政规则的嵌入角度来看，因为乡村秩序的维持很大程度上依然为村规民约等非正式规则所支配，所以，外部输入的行政规则必须充分考虑乡土性因素，只有符合乡村社会特点的行政规则才能真正发挥作用。从自治规则的发展角度来看，村规民约中确实存在一些消极落后的因素，不利于乡村治理的现代化转型，应该加以改造或修正。因此，村级党组织除了运用现代的法律手段以外，还应试图构建一种基于乡村传统的社会规则体系，既将现代契约精神融入乡村自治，重构乡村社会规范与公共价值；又充分发挥村规民约的规制、化育和认同功能，形成具有黏合性和规制性的乡村治理价值共识。这既能够规范处理好自上而下的规则化行政事务，又能够灵活处理好自下而上的不规则性自治事务，从而使村级治理更加协同高效。

 五、结论与讨论

 在乡村治理现代化和乡村治理有效的双重目标下，村级治理实际上肩负着双重使命，需要国家行政力量与村民自治力量共同参与和紧密互动。一方面，村级治理的转型需要国家行政权力的适当介入；另一方面，乡村社会的多样复杂性以及国家治理能力深入乡村的局限性决定了乡村治理离不开村民自治基础性作用的发挥。传统“乡政村治”预设的行政与自治二元分治理念显然已经不适应当前的村级治理实践。在村级治理转型过程中以及国家行政力量和村民自治力量均不可或缺且不能相互替代的现实语境下，重塑二者的角色与地位关系，探索二者良性互动的乡村共治模式无疑是一种比较现实的选择。从乡村治理的现实需要来看，村级党组织能够通过中心工作、组织动员、资源整合和规则协同，在行政与自治之间建立起政治连带关系，形成共在共生的权力与资源聚合网络，进而更好地推进乡村治理。当前，国家治理的转型正在深刻影响着村级治理实践，对村级治理的研究应突破行政与自治二元分立的局限，探索党建引领下行政与自治良性互动的村级治理模式，有助于摆脱当前村级治理中行政要素与自治要素衔接不畅的困境，为村级有效治理提供一个新的思路。

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