行政替代自治：乡村振兴背景下乡村建设的实践困境

作者：卢丛丛  责任编辑：王雅娇  信息来源：《地方治理研究》2022年第2期  发布时间：2022-06-05  浏览次数： 28912次

【摘　要】农民主体缺位问题是贯穿中国乡村建设历程的实践困境。对于这一长期以来存在于我国乡村建设实践中的农民主体缺位问题，基于反思性意识的解释一直居于主导地位，而乡村振兴激发的批判性认识，使这一困境真正从主观归因转向客观归因，行政因素成为焦点。以美丽乡村建设为典型代表，中西部基层政府主导的乡村建设实践发现，通过农民去参与性、农民被客体化以及农民被边缘化，导致农民主体缺位。该问题形成于“行政替代自治”，包括行政包办取代社会动员、行政本位虚化农民参与，并由此造成了社会责任缺失、治理成本增加以及治理能力弱化等后果。基于此，乡村振兴阶段，需重新审视“谁的乡村建设”这一问题，“找回农民”，重建乡村建设的主体性。

【关键词】乡村振兴；乡村治理；乡村建设；行政替代自治；农民主体

一、问题提出

中国乡村建设实践始于20世纪二三十年代，由知识分子发起、参与和直接推动，试图以改造农村来实现国家的救亡图存。新中国成立以后，政府主导的乡村建设实践成为主流，呈现出多种不同的实践主题与形式，直接推动了农村的发展与变化。改革开放后，对农村影响巨大的两次乡村建设实践，一是党的十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村”，二是党的十八大以来全面开展的乡村建设行动。2017年，党的十九大提出实施乡村振兴战略，并提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”二十个字的总要求，致力于巩固和提升新农村建设的成果。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，明确提出要“大力实施乡村建设行动”。乡村振兴战略实施以来，由各地方政府主导的乡村建设实践纷纷涌现。

然而，实践中乡村建设却存在着明显的实践困境，主要表现为“农民主体缺位”问题。事实上，“农民主体缺位”是贯穿于近代以来中国乡村建设过程中的一个突出问题。长期以来，我国的乡村建设研究基于问题导向的研究路径，不断推进对该问题的理解与认识，学者们试图通过发现问题与分析问题，来实现对乡村建设研究和实践的双重推进。在乡村振兴这一新的时代背景下，对现阶段乡村建设的实践困境进行持续而深入的研究，既具有理论价值，又具有实践上的指导意义。

二、文献综述与解释框架

（一）文献综述

对于长期以来存在于我国乡村建设实践中的“农民主体缺位”问题，基于反思性意识的解释一直居于主导地位，表现为将农民与农村问题化。以晏阳初为代表的近代乡村建设派，试图以乡村改良为突破口来实现中国的现代化，基于民族人性的理性反思，他们对农民和乡村社会做出“愚、穷、弱、私”的诊断[1]。作为一种乡村危机论、一种刻板化的话语，这种诊断把农民“病人化”和“他者化”[2]，否定了农民在乡村建设中的主体资格。囿于这种反思性意识的思维方式，学界基于“城市中心主义”[3]话语，对改革开放以来乡村建设中的农民主体缺位问题，作出农民、农村内生能力贫弱的主观归因，强调乡村发展应该依附于城市。这一时期，新农村建设直击“农村真穷、农民真苦、农业真危险”的“三农问题”，明确提出要“以城带乡，以工促农”，并开始加大对乡村各领域的资源供给，学界也开始呼吁“农民主体观”[4]。但是，在“城市中心主义”话语下，农民劳动力素质有限[5]、利己性偏好的政治参与和社会主体性不足、现代化思潮裹挟下农民反思能力缺失[6]等等“能力说”，限制了农民在乡村建设中的参与机会，况且，此时乡村建设确实主要依赖于外部资源的输入[7]。于是，在经济高速发展与快速城镇化阶段，农村发展主要不是着眼于农村本身，而是指向城市和工业发展的目标，服务于城市和工业发展[8]，农民与农村仍旧处于边缘。农民主体缺位问题从新农村建设中延续下来，农民主体性没有得到尊重和确保[9]。

进入乡村振兴阶段，对于乡村建设中的农民主体缺位问题，“批判性认识”趋于主流，问题走向客观归因。随着乡村振兴战略的推进，“坚持农民主体地位”“充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用”这些原则和内容被明确，乡村价值和农民主体性得以肯定与提升[10]，乡村建设进入新的阶段。此时，重新审视农民主体缺位问题，一种对于过往“反思性意识”的批判性认识日益强烈。如果说“反思性意识”主导下的农民与农村是城市的“附庸”[11]的话，那么，乡村振兴阶段乡村建设则强调农民与农村的“去依附”，学者们提出“乡村本位”的发展理念[12]，并呼吁“带回农民主体性”[13]，这是对贬低农民与农村价值的“反思性意识”的批判。基于肯定农民、农村主体价值的批判性认识，问题导向的乡村建设研究从“城市本位”的主观归因转向“乡村本位”的客观归因，认为是乡村建设资本化[14]、技术化[15]与行政化[16]导致了农民主体缺位的结构困境。

事实上，在当前乡村振兴阶段的乡村建设实践中，“行政本位”[17]决定了地方政府的行为是农民主体缺位问题的主导因素，而资本化、市场化与技术化困境是前者的伴生物。然而，对于地方政府主导的乡村建设实践中的这一突出困境，学界的研究仍然停留在话语或意识形态纠偏与重塑阶段，即以一种批判性认识冲击学界过往的反思性意识，缺乏深层次的实践逻辑分析。

（二）解释框架：“行政—自治”二分化

在本文中，笔者试图从一个具体的基层政府美丽乡村建设的实践过程入手，呈现中西部乡村建设中“农民主体缺位”问题的经验表征、形成机制及其实践后果，解释乡村振兴背景下乡村建设实践中基层政府与农民的互动过程。

在这里，笔者用“行政—社会”二分化这一解释框架来分析乡村建设的实践困境。在基层政府主导的乡村建设实践中，以农民参与不足为基础的“农民主体缺位”问题，其实质是行政权力与社会权力的界分问题，表现出行政与自治的关系问题。事实上，当前乡村建设作为一项服务于农民的国家政策，基层政府对这一行政任务的执行，在基层政府与农民之间建立起了利益关联。基层政府这一“行政体”，通过村两委这一“自治体”与分散的农民发生互动；而乡村建设中农民参与的实践样态，正是基层政府与农民之间互动的结果。一般而言，在“上面千条线，下面一根针”的体制困境面前，在面对地方全面铺开的行政工作时，基层政府借助既是行政代理人又嵌入乡土社会的自治力量，通过社会动员与群众参与，能够增强行政的有效性与合法性，进而实现低成本、高效率的治理效果。因此，行政与自治的统一实现了基层政府与农民的良性互动。相反，将村两委纳入科层体制进而“自治体”的行政化以及基层政府行政控制权的强化，不仅带来农民参与不足的基层民主困境，而且提高了基层治理成本、降低了治理效能。可见，行政与自治的二分化，引发了基层政府的实践困境，影响了其与农民之间的有效互动。基于乡村建设的实践经验，本文将基层政府的行政行动概括为行政动员与行政本位，将关涉农民主体参与的自治行动概括为社会动员与农民参与，以此，当前乡村建设的实践困境本质上源于行政与自治二分化的理论逻辑，具体呈现为行政动员与社会动员的分化、行政本位与农民参与的分化。

本文的分析资料来自于笔者2020年12月在河南C村的田野调查。该村是典型的中西部留守型村庄，农民家庭收入主要依赖于在沿海城市的打工收入。2018年以来，随着乡村振兴战略的推进，在基层政府主导下，该村主要开展了以美丽乡村建设为主的乡村建设实践。

三、农民主体缺位：乡村建设的实践困境

近年来，在政策倡导与基层政府主导下，中西部农村围绕“美丽乡村”掀起了乡村发展与建设热潮，在环境基础设施改善与景观再造的基础上发展乡村旅游，即普遍遵循着“环境整治—村庄规划—村庄经营”这三个前后相接的阶段，呈现出对东部沿海地区乡村建设的路径模仿。然而，也正是在这一实践，由中西部政府主导的乡村建设存在着“农民主体缺位”的突出困境；而且在上述各阶段中，这一困境以不同样态表现出来。

（一）农民去参与性

环境整治是中西部美丽乡村建设的第一步，具有重要的政策与实践意涵。农村人居环境整治行动是以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水处理和村容村貌等为主攻方向的村庄环境治理，随着2018年中央文件《农村人居环境整治三年行动方案》的出台，在全国范围内推广。其后，又在2018年《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等中央文件中，先后作为“美丽乡村”建设和“乡村建设行动”的重要内容再次被明确。在相关政策指导下，中西部基层政府以环境整治为起点，开启了乡村建设的一系列实践，其中，“厕所革命”与村庄保洁是环境整治的主要行动。

作为村庄内部的环境公共品，环境整治的有效性取决于农民的集体行动。村庄公共环境整治作为一项环境公共品供给，其低成本的供给路径在于村民的集体参与。然而，一般情况下，公共品在消费上的非竞争性与非排他性[18]存在影响集体行动的可能性，村民的“搭便车”行为会消解他人参与的积极性。另外，人们的生活习惯及其环境行为是环境问题的源头，因此，村庄环境整治有效的关键在于村民对公共卫生维护工作的自觉参与。换言之，实现村庄公共环境的源头治理，或者提升环境公共品供给的实效性，村民的集体参与是必要条件。然而，在环境整治过程中却呈现出农民的去参与性，中西部基层政府普遍采用购买服务的方式来推进村庄环境整治行动。

以村庄保洁为例，C村由乡镇政府向保洁公司购买市场化服务。在C村，保洁公司为每10个村民小组各配备了一名保洁员，外加一名政府配备的总队长，于是，由总队长、副队长和班长以及8名保洁员组成的保洁工作队于2018年成立。保洁工作队有严格的管理制度，主要包括三部分：一是工作分片包干，设置责任区，包括生活区和生产区，专人专职；二是考勤监督制度，要求“早八晚五”在岗作业，队长和班长定期或不定期巡逻监督，制定明确的保洁标准；三是考评制度，主要采取工作评分与工资绩效挂钩的方式。可以看出，基层政府以购买服务的市场外包方式取代了农民对村庄环境治理的参与。对于村庄路面常见的垃圾，一些村民表示“反正有保洁员清扫，这就是他们的工作”。

（二）农民被客体化

村庄规划是中西部“美丽乡村”建设的进一步提升。乡村规划大多数以村庄空间布局、迁村并点和村庄环境整治改造为主要内容，在中西部基层政府的乡村建设谋划中，村庄规划普遍以改造环境为导向，围绕基础设施升级、村庄绿化、景观建设等内容进行村庄美化。在2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等中央文件中，加快推进村庄规划工作被明确为“乡村建设行动”的第一项内容。如果说环境整治是中西部乡村建设的初步行动，那么，致力于村容村貌改造的村庄规划，使得乡村建设进入提升阶段。

本质上，以景观建设为主的村庄规划，是政府向村庄提供的一项公共文化服务。政府主导的公共文化服务供给，是新农村建设以来“工业反哺农业”这一政策方针的继续，也是城镇化背景下对内生供给能力不足的中西部村庄的外源性支持。公共服务理论更多地强调公众作为公共服务对象的多样化需求与满意度以及公众参与，同时，公共服务供给作为一项治理行为，强调行政行为的透明性与回应性[19]。因此，无论是从供给效率、政府绩效还是社会效益上讲，在以政府文化公共品供给为核心的村庄规划中，以农民需求为导向的供需匹配行动是落实中西部乡村建设的重要保障。

然而，在村庄规划过程中农民却被客体化了。在具体的规划实践中，由政府来决定建设什么样的文化景观，农民作为文化公共服务供给的客体，只能被动地接受政府的文化投递，农民的实际需求却被政府忽视。在C村，在乡镇党委政府主导下，以打造沿河湿地公园为目标，通过向上争取项目资源，该村已经完成了包括通组路加宽、路面铺设沥青的道路改造工程，并修建了排水沟、种植了特色景观绿植、建造了凉亭等人文景观。该村正在朝园林式村庄方向打造，其实施方案被完全纳入到由乡镇党委政府制定的地方统一规划中，村两委负责协调，农民基本上全程无参与。而事实上，以留守老人和儿童为主的在村农民群体所需要的并不是这种高标准的村庄美化，正如村庄老人普遍表达的那样：“凉亭建得是挺好看的，但是不实用，刮风下雨就没法去了，在村都是些老人，不如建一所老人活动室。”由此可见，政府单向度地公共文化服务供给，脱离了农民的实际需求。

（三）农民被边缘化

乡村旅游是一项村庄经营活动，将其作为重要内容纳入中西部美丽乡村建设实践之中，表现出明显的发展面向。以促进农业生产发展、人居环境改善、生态文化传承等为主要内容的“美丽乡村”建设，成为现阶段乡村旅游发展的着力点，二者具有自然的耦合关系[20]。中西部基层政府试图借助这种耦合关系，以乡村旅游的发展带动人口、资本和物质等要素向乡村积聚，进而实现“美丽乡村”建设的目标。基于经济的基础性作用，这种追求“产业兴旺”的乡村建设方向，是当前中西部基层政府的普遍共识。

以乡村建设为出发点，政府主导下的村庄经营，其经营收益的分配在政策和理论上应坚持农民主体性原则。作为乡村振兴战略的重要内容，在国家发展取向中，乡村建设行动是以“让广大农民过上更加美好的生活”为目标，保障普通群众的现实性和建设性需求[21]。那么，基于农民主体性原则，以发展乡村旅游为主要内容的村庄经营，其经营过程应保证农民的民主参与，经营收益应保证由农民共享。

事实上，在以乡村旅游为内容的村庄经营实践中，农民被边缘化了。中西部基层政府借助有限的自然资源或人文资源积极发展乡村旅游业，其普遍的发展思路是，以向城市居民提供乡村休闲旅游的市场化服务为经营内容，以引进商业资本为主要经营模式，而农民则完全被边缘化。C村瞄准周围地级市的城市居民消费群体，分别依托村庄附近的岩石景观和淮河沿岸风光，制定发展规划，实施了集农家餐饮、民宿、商铺为一体的乡村旅游业。一方面，C村的这一发展行动均由乡镇党委政府决定，村集体只负责贯彻乡镇党委政府的意图，未主动听取村民意见，也没有给予村民参与的机会。另一方面，经济机会十分有限，且被资本家、地方精英或私人所垄断。在C村，淮河公园旅游目前给村庄带来的经济机会主要包括，一家农家乐、2个公园管理岗位以及一年仅一两次的文娱活动所需的饮品、小吃等临时性的零售服务机会。其中，农家乐由村委副书记经营，管理员岗位被安排给与村支书私交较好的2位村民。

四、行政替代自治：乡村建设困境的形成原因

在农村人、财、物外流的背景下，坚持政府主导与农民主体的有机统一，是中西部乡村建设的重要路径。然而，现实表明，“农民主体缺位”是中西部政府主导型乡村建设中存在的突出问题。而形成这一问题的核心机制在于“行政替代自治”，“行政”指代表国家权力的基层政府，“自治”指村民自治框架下的自主治理。其具体包括两个方面，一是行政包办取代社会动员，二是行政本位虚化农民参与。

（一）行政包办取代社会动员

第一，行政包办取代社会动员，造成农民的去参与性和客体化。社会动员是通过多种方式影响社会成员的态度，形成一定的思想共识，引导、发动和组织社会成员积极参与，以实现一定的社会目标的活动，因此，社会动员的关键在于成员的组织化参与。在中西部乡村建设实践中，行政包办主要从两个方面取代了社会动员。首先，服务的市场外包。环境整治的有效性取决于对个体生活习惯的整合，也即集体参与，这便对社会动员提出了要求。但是，基层政府通过购买市场化服务的方式，将环境公共品供给以服务外包的形式取代了对农民的组织化动员。例如，C村的村庄保洁都是由乡镇或村集体向保洁公司购买的服务。其次，服务的行政包揽。村庄的规划是通过景观化建设来实现村庄公共环境的提档升级，这是政府向农民提供的一项公共服务。但是，这种服务供给在服务内容上采用政府包揽的模式，呈现出服务供给的单向度化、行政的去回应性，以社会动员实现民意表达的机会缺失，导致农民被客体化。例如，C村的村庄规划完全由乡镇政府决定，没有给予农民表达意愿的空间，在单向供给和被动接受中，景观文化供给与农民内生需求错配。

第二，在避责逻辑下，治理效益让位于行政效益。“基层避责”是指基层政府采取诸多策略规避由其职位带来的责任，以避免自身利益受损[22]。因此，在避责取向下，政府主导型的乡村建设中，规避行政问责的行政效益是排在第一位的。行政包办使政府能够实现对乡村建设过程的实全把控，既可以保证完成行政任务，又可以尽力规避乡村建设实践中可能出现的意外风险。而追求环境整治有效和回应农民内生需求的社会动员，以治理有效的治理效益为导向，在乡村建设中增加了组织动员农民和适配农民需求的环节，这无疑会增加成本，带来一定的负担和行动的不确定性。正是在行政的自利性和避责逻辑的支配下，基层政府往往会做出治理效益让位于行政效益的选择。人居环境整治是地方党委政府的中心工作，如果某村该项工作在乡镇组织的年终考核中排名后三位，就会取消该村的各种评优评先资格，即所谓的一票否决。此外，村庄规划工作作为“美丽乡村”建设项目，一经启动，便成为乡镇党委政府向上展示的亮点工作，随之而来的就是上级对项目资金使用情况的监督考察，以及各层级领导的现场调研。正是因为这些工作具有督查多、考核严、问责重的行政压力，政府就采取行政包办的方式，以实现行政避责。

第三，以行政动员实现行政包办。在压力型体制推动下的乡村建设工作中，由于上级任务在层级传导过程中会被下层的每一层级“刻意”充盈[23]，下层采用行政包办的方式来应对行政高压，而其依托的是高强度的行政动员。行政动员主要依靠自上而下的行政指令进行动员，从而完成自上而下设定的目标任务[24]。党委和政府以治理事务为导向进行互动整合，并生成了统合型治理[25]，实现了体制内高度的资源整合和组织动员。乡村建设工作正是依靠党政统合实现了高强度的行政动员，县—乡—村形成了高度运转的动员体系。首先，以多元形式的督查下乡实现县对乡的行政动员。在C村，为了落实环境整治和推进村庄规划这两项中心工作，县一级通过严格的行政考核、领导下沉式督导等方式实现对乡的强动员。其次，以政治性强化与干部力量下沉实现乡对村的行政吸纳。在压力型体制下，乡镇主要采取了两种动员方式。一是乡镇党委领导开会，强化工作任务的政治性，将压力传导至村支书进而村级组织；二是借助驻村制度实施干部力量下沉，对村干部的工作进行日常性、过程性督促。正是压力层层向下传导、资源层层向上聚拢的高强度行政动员，将县—乡—村体制高度整合起来；然而，行政权力的这种压倒性趋势在强化行政包办能力的同时，也替代了农民参与。

（二）行政本位虚化农民参与

行政本位虚化农民参与，在乡村建设中就具体地表现为农民被边缘化。结合C村的经验，在中西部乡村建设实践中，行政主导主要体现为辖区内的整体规划、示范点的选择、建设项目的实施决策、产业的规划发展等等。其中，政府主导的产业规划，作为乡村建设中的村庄经营实践，以服务乡村和农民为导向，而行政本位虚化了农民参与，其具体表现在三个方面。首先，村庄经营决策的行政化。以“美丽乡村”建设为抓手发展乡村旅游产业，是由基层政府尤其是乡镇的发展面向所决定的，经营方向、经营内容都是由基层政府决定。其次，村庄经营资格的去农民化。在乡村旅游业的经营中，经营资格由乡镇政府决定并报经上级政府审批，C村有限的经济机会被村内的经济精英所垄断。最后，村庄经营收益与集体、农民脱钩。因为精英资格的去农民化，经营收益与村集体、农民的关联自然很弱。因此，整体来看，在政府主导型乡村建设实践中，行政主导使得村庄经营去农民化、去集体化，甚至村民自治都仅仅作为一项形式化的制度而存在，处于虚化状态。其成因包括两个方面。

在政绩取向下，行政本位取代自治本位。在乡村振兴的背景下，发展乡村旅游等村庄经营活动成为乡村建设的普遍选择，得到地方党委政府的高度重视。地方官员出于邀功考量会将注意力集中在领导重视的事情上，因为领导注意力是一种重要的行政资源，“政策执行的高位推动是促进政策执行的重要保证”[26]。中西部基层政府以资源的集中投放、重点打造、核心工程等方式，通过乡村建设的突出绩效和考核亮点来获得上级的肯定。因此，中西部由政府主导的乡村建设，行政主导虚化自治的行动逻辑在于政绩取向，使得乡村建设作为基层政府的“政绩点”，村庄建设服务于政府的政绩目标和行政意图，行政本位取代自治本位。例如，C村选择借助“美丽乡村”建设契机发展旅游产业，就是由县一级协助、乡镇积极打造的亮点工作，均属于县对乡综合考核中占比较大的创建工作。

在经济发展面向下，行政与资本的亲和，资本排斥集体与农民。立足于乡村旅游产业的乡村建设，表现出基层政府强烈的经济发展面向。但是，财政资源不足是中西部乡村建设面临的现实困境，于是，招商引资、借资发展成为普遍选择，形成了行政与资本明显的亲和性。一方面，行政本位的乡村旅游业面向城市消费市场，选择专业规划团队的村庄规划，村庄环境建设趋于技术化、精英化，在导致乡土性知识被边缘化的同时，农民也丧失了文化的话语权[27]，成为文化上的“他者”。另一方面，行政与资本的亲和表现为行政依附于资本，通过资本来实现其政绩目标，而资本的逐利性趋向于垄断村庄经营，村社集体、农民与资本的博弈空间狭小，由此，行政与资本达成共谋，村级组织在其中仅仅是作为协调者的角色而存在。于是，作为村庄主体的村社集体与农民被排斥出去，丧失了对于村庄发展的话语权和参与权。总体来看，在发展面向下，乡村建设的行政本位以及由此形成的资本化倾向，导致了去农民化、去集体化。

五、乡村建设中“农民主体缺位”的实践后果

总体上看，“行政替代自治”引发乡村建设中的农民主体缺位，造成了一系列的实践后果，主要表现在社会责任缺失、治理成本增加以及治理能力弱化等三个方面。

（一）社会责任缺失

农民主体缺位使得农民对乡村建设的社会责任缺失。而农民对相关事物的社会责任体现了个体与该事务的关系样态，这一社会责任是围绕着农民对相关事物三个紧密关联的方面即主体责任、主体认同和主体归属有机构建起来的。政府主导型乡村建设中农民社会责任的缺失，源于行政对上述三个方面的消解。

第一，权责失衡，消解主体责任。在以环境公共品供给为主要内容的环境整治实践中，基层政府以服务外包取代社会动员，导致农民的权责失衡。然而，农民是权责一体的，环境整治中乡镇以服务群众置换治理群众，农民个体的卫生陋习无法得到管制和约束，使其无法承担起相应的责任。由此，乡镇一级与农民之间“权力—规训”的关系被“供给—消费”的关系所取代，农民的主体责任被消解。其结果是，农民缺乏参与村庄公共卫生治理的内在动力，将责任全部推给集体、政府或国家。例如，C村村民就明确表示不会主动捡拾村庄路面上的垃圾，日常生活垃圾也不会按规范放置在指定的垃圾桶内，认为这些应该是政府聘请的保洁员的工作，他们享受的就是这个服务。

第二，供需错配，消解主体认同。在村庄规划实践中，基层政府的环境公共服务实行单向度化的供给，行政的回应性造成供需错配。供需均衡是在政府与农民之间形成有效的服务供给，政府施政有为，农民享受政策福利。然而，供需错配不仅使行政效率受损，更无法建立起农民的获得感及其对村庄规划成果的认可，进而消解了农民对政府主导的乡村建设行动的认同。

第三，发展脱钩，消解主体归属。在政绩取向下，行政与资本的亲和，使得村庄经营的发展性行动与农民脱钩。发展脱钩拉大了政府主导型乡村建设与农民之间的距离，使农民产生了一种局外人的心理定位，消解了农民对社区的主体归属感。而农民的社区归属感是其对社区的情感联系，有利于促进村庄集体行动，提升基层治理能力。

（二）治理成本增加

第一，农民去参与性，增加了政府的经济成本。农民组织化参与的社会动员，是通过个体的成本共担、行为规训来实现环境整治中的环境公共品供给的，这不仅从源头上实现了环境治理，更是低成本的治理方式。但是，相较于组织动员农民参与的低成本，环境整治以服务外包取代社会动员，农民参与被政府购买的市场化服务所取代，大大增加了基层政府环境整治的经济成本。C村保洁工作的费用由乡镇承担，仅工资费用就达76，800元/年，全乡镇共有23个行政村，乡镇政府一年仅此项开支就达170多万元，而该镇一年的财政转移支付只有200多万元。服务外包的高成本投入，使得环境整治已经给中西部乡镇带来较大的财政压力。

第二，高强度行政动员，增加了体制的运转成本。在C村，环境整治和美丽乡村建设作为县一级的中心工作，县一级以各种形式的督查考核向下施压，乡镇在治理锦标赛体制下，以密集的乡村动员积极回应和迎合上级。这种高强度的行政动员，在县—乡—村三级的常规动员和运动式治理的两种动员方式下，导致基层体制过热，造成基层干部的疲累。在C村，这些中心工作的高强度行政动员已经日常化了。每周都要开会，乡镇主要领导召开镇村干部大会强调工作，分管领导开转向工作会布置和交代工作，还会不定时地到村里检查卫生，驻村领导在村庄例会上又会不断强调和传达乡镇领导的意图。在县级及其上面层级下乡检查时，乡村干部必须全体待命，接受主要领导指挥，准备迎检。正如C村村支书所说的：“环境整治的会议很多，每周都有会，平时强调抓落实，迎检的时候精神压力更大，乡镇干部很累，我们村干部也很累。”高强度行政动员在引发基层体制过热的同时，也会造成中心工作对常规工作的资源挤压等问题，增加乡镇在人力、财力等多方面的运转负荷。

（三）治理能力弱化

第一，乡村建设的去农民化，弱化了基层政府的合法性基础。在现代民主政治理论中，作为政治权力主体的政府管理社会的权力是由客体授予的，政府能否被社会所认可即具有合法性，在很大程度上取决于政府能否创造令民众满意的社会成就或绩效，包括能否保障民众的各项合法权利[28]等。显然，村庄规划中存在的行政去回应性、村庄经营中农民被边缘化、农民文化话语权和村庄发展权缺失、乡村建设“去农民化”等一系列问题，在降低行政效率、消解行政认同的基础上，引发了农民对基层政府的不信任。政府的合法性从本质上说是公众对政府的认同和服从问题，暗含着公众对于政府是否信任以及信任的程度，因此，乡村建设中的去农民化，弱化了基层政府的合法性基础。而基层政府的合法性基础是基层政府治理能力的重要条件，合法性基础的弱化，不可避免地导致基层政府治理能力的衰弱。

第二，乡村建设中自治空间缺失，降低了基层治理能力。首先，在环境整治和村庄规划中，以行政包办取代社会动员，导致乡村建设中的农民去组织化，而农民组织化正是村民自治形成的有效路径[29]。其次，在行政本位下，村庄经营的去农民化、去集体化，导致集体和农民在集体资源开发权、村庄发展权分配中被双重边缘化，作为协助者和协调者的村级组织也随之行政化，至此，行政主导虚化了村民自治，自治制度日趋形式化。在中国，依靠国家赋权的村民自治是很难抵御政府权力的无边界渗透的，村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权[30]，所以，上述两方面问题导致政府主导型乡村建设的自治空间缺失。然而，自治空间是培育和形塑自治能力的基础性条件，自治能力不仅是基层民主建设的重要内容，更因其所具有的基层组织能力，成为基层治理能力的重要部分，影响着村级治理能力，也作用于政府的政策执行绩效和治理效率。因此，自治空间的缺失及作为其伴生物的自治能力的消解，直接导致基层治理能力的降低。

六、结论与讨论

“行政替代自治”解释了乡村建设实践中“农民主体缺位”的形成逻辑，参与不足造成了农民的主体性缺失，乡村建设实践中农民的去参与性、被客体化与被边缘化这一系列经验表征，都不可避免地造成基层治理的实践后果。因此，如何有效突破这一现实困境，关乎中西部乡村振兴战略的路径选择，既迫切又关键。基于本文的阐释，笔者认为应该“找回农民”、重建乡村建设的主体性。

第一，农民主体缺位的一系列经验表征，引发我们重新审视“谁的乡村建设”这一问题。百年前，梁漱溟就认识到乡村建设中“乡村运动而乡村不动”的问题，而在当前中西部政府主导型乡村建设中我们再次看到这种怪象，需要我们对过往问题化乡村与农民的反思性意识进行批判。要聚焦于乡村建设中存在的问题，而不是问题化乡村，实践者和研究者应该重视农民主体性参与的重要作用。随着乡村振兴战略的启动，政策话语与理论视野开始向农民主体倾斜，新时代的乡村建设真正成为“为了农民和属于农民的乡村建设”[31]。

第二，乡村建设需要“找回农民”，重建乡村建设的主体性。农民主体缺位的现实困境呼吁乡村建设要“找回农民”，其包含了两重意涵。首先，乡村建设为农民而建。在进入小康社会的新阶段，乡村建设应以实现农民的美好生活为总体目标。在具体层面，乡村建设需积极回应农民的内生需求。目前，中国正处于快速城镇化阶段，中西部大部分农民家庭长期以“半工半耕”的家计模式，积极践行“体面进城”的发展目标[32]，因此，政府主导型乡村建设应以服务于农民家庭发展为具体方向，致力于保障留守老人的养老生活、留守学生的教育需求、留守村民的文化生活等各类公共服务，以此降低农民家庭的发展成本，真正做到供需匹配、服务有效。其次，乡村建设依靠农民。肯定乡村价值的关键在于认可和调动农民作为“能动主体”的积极性、主动性与创造性，这是乡村建设的内生力量所在。依靠农民实施乡村建设的有效路径在于农民的组织化，组织化的农民具有村庄公共品自主供给的能力，是实现村庄发展回应内需、民主建设以及村社共同体构建的重要条件。因此，“找回农民”通过激活农民的主体性，致力于重建乡村建设的主体性。

第三，乡村建设实践有效，在于行政主导与农民主体的有机统一。改革开放以来，随着社会经济体制改革的推进，农民去组织化成为乡村建设内生动力不足的重要原因。因此，当村庄缺乏自发生产内生力量的社会结构时，便需要借助外力来施以推力，行政力量作为有效主体，我们力求“行政激活自治”。在城镇化趋势下，资源外流的中西部地区，政府主导是乡村建设的外部环境优势，也是激活农民主体性进而激发乡村建设主体性的外生性力量。在乡村建设实践中，要把握好行政与自治的互动边界与契合度，通过制度设计重塑村社集体的建设主体地位，以有效的动员机制来实现农民的组织化参与，以行政主导激活村民自治，有机整合二者的优势资源，实现乡村建设真正有效。

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