单线变双线：让行政审批迈入“多核时代” ——基于山东省平原县“主辅并行”行政审批服务的调研

作者：陈　涛  责任编辑：蒋　韵  信息来源：  发布时间：2022-05-07  浏览次数： 34562次

习近平总书记强调，要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，提高政府治理效能。然而，长期以来单线程的行政审批存在“程序繁、规则死、效率低”的堵点。为此，平原县主动创新“主辅并行”模式，迈入了行政审批“多核时代”。具体而言：通过流程再造，分离主次，精简环节，线上网办，变“串联审”为“并联审”；通过服务前置，设立驿站，帮办代办，及时追踪，变“等着审”为“催着审”；通过条块协同、容缺后补与闭环督查机制，变“呆板审”为“灵活审”。此次改革有利于去除权力内卷，增强政府弹性，释放社会发展活力，尤其对于分离“批管罚”职能，深化“放管服”改革具有重要价值。

一、主辅双线并行，探索“多线程”极速审批

平原县以企业为中心，推进“主辅并行”改革，再造审批流程，前置行政服务、创新监管机制，助力企业实现行政审批服务加速度。

（一）流程再造，疏通简政放权的“快车道”

平原县坚持用户思维、立足办事体验，疏通简政放权的快车道。一是分离“主线”与“辅线”，优化审批流程。系统梳理审批流程，将项目立项、方案审查、规划许可与施工许可等互联事项作为主线，将环保、水保、抗震、人防等独立事项作为辅线，“双线”并联审批，同步推进。二是合并“复项”与“复核”，精简审批环节。通过合并多个环节中的重复事项，将多次申请变为1次申请，并由经办人初审、科室负责人复审、分管领导审批3个环节压减为2个环节，实现即批事项占比90%。三是同步“线下”与“线上”，提升审批效率。当地还利用数字治理优势，建立起“网上申请、网申审批、限时办结、网上校验、系统共享”的全程电子化审批模式，2021年联华科技二期项目率先完成“不见面”开标，并颁发了全市第一张电子化施工许可证。

（二）服务前置，当好热情服务的“导航员”

为解决部分企业不知如何办的问题，政府发挥“店小二”精神，主动充当起热情服务的导航员。一是关口前移，增设“服务驿站”。按就近服务原则在全县设了10个服务驿站，聘请有经验的企业员工10分钟内上门为企业解疑答惑。德派克驿站的“引航员”朱世铁说，“我很高兴能把这个惠企政策接力棒传下去，让更多人享受实惠。”二是服务后延，对接“帮办专员”。平原县为每个项目都配置了1名帮办专员，他们走出大厅、走进企业，根据关键时间节点为每个企业量身定制申请资料表、办理时间表、审批进度表“三张表格”，提供全方位、全天候的个性化服务。三是进度追溯，创建“专项档案”。自项目落户伊始，平原县就为每个企业创办了“原满办”专项档案，记录了“五步工作法”所有信息，全程追踪进度，当遇到难点问题时，通过召开“诸葛小组”与局党组会议商议，确保问题即时急速解决。

（三）规则保障，装上灵活监管的“加速器”

唯有从制度上破解行政审批服务的堵点，才能更好提升行政效率。一是建立条块协同机制，打破部门“信息孤岛”。涉及多部门联审的事项，由平原县行政审批服务局牵头，协同其他相关职能部门会审，建立“分类受理、独立审批、联合服务、集中出证”的流水线模式。二是创新信用评价机制，方便企业“容缺后补”。结合“信用中国”网站，平原县建立起当地企业的信用评价体系，根据企业的信用级别可不同程度“容缺”非关键性材料。如当地的碧桂园项目容缺了10项材料，并在规定期限内补齐，实现了从立项到施工仅26天急速审批。三是形成闭环督查机制，鼓励群众“吐槽找茬”。通过设立“办不成事找我说”窗口与“监督热线”，并印发“营商环境监督卡”等办法，由县纪委与督查科负责跟进，建立起闭环式监督考核机制，鼓励企业与群众反映意见与投诉问题，杜绝“脸难看、话难听、事难办”问题。

二、去除权力内卷，释放“高占用”行政缓存

平原县去除内卷，推进行政权力系统重组，所释放的改革红利，对于转变政府职能、增强政务效能，优化营商环境具有重要的价值。

（一）清单式确权，转变政府职能

推进行政审批服务制度改革是对行政权责关系的重组，有利于转变政府职能。其一，明晰部门权责清单，变“踢皮球”为“比赶超”。平原县全面落实“跨省通办”、“全省通办”的上级精神，系统性梳理通办事项清单，根据事项名称、编码、类型、设定依据，对30几个县级部门明确职责、划定边界，规范了权力运行，避免了推诿扯皮的历史诟病。其二，唤醒干部服务观念，变“等着办”为“主动干”。此次改革的出发点与落脚点就是要方便企业与群众，唤醒干部“顾客至上”的服务观念，在此过程当中也切实转变了政府工作人员的思想作风。“以前是待在大厅等着人来办，现在是走出大厅催着人来办。”

（二）品牌化引导，增强政务效能

从政务服务效能的角度来看，推进工程项目行政审批制度改革，不仅能提升行政效率，还能够改善政府形象。一是，打造“急速办”服务品牌，提升审批效率。当地通过改革让企业享受到“急速审批”的政策红利，如泰公司技改项目1个工作日“五证齐发”，德百齐石文化颐养园项目6个审批事项3个标段16个证一天办结等。再者，注册“原满办”政务商标，提升服务质量。2020年11月，山东平原率先注册了“原满办”政务服务类商标，“原”谐音“圆”，寓意完美无缺、使人满意、圆满办结之意。2021年，该县共为项目落户解决了实际困难360多件，客商对政府帮办代办服务的满意率达到99.9%。可以说，这既提升了企业与群众的获得感，也增强了对政府的认同感。

（三）亲情般服务，优化营商环境

工程项目审批制度改革需要优化政商关系，其直接效果就是转变政企角色，优化营商环境。一方面，转变商事服务角色，变“企业跑断腿”为“政府说破嘴”。以前，“企业办证要反反复复跑，多个部门逐个逐个跑，挨个去说好话。”在审批制度改革以后，企业足不出户线上办，“零跑退”且“一次办好”。甚至是帮办专员还要催着企业办，“想方设法争取企业配合与支持。”另一方面，释放经济发展活力，变“跟着项目走”为“带着项目跑”。平原县通过热情、高效、优质的商事服务吸引投资，2020年疫情期间，该县复工电力指数始终保持全市第1位。2021年一季度全县共实施70个重点产业项目，总投资306.6亿元。未来三年，纳税过5000万元企业预计会达到17家以上。

三、增强政府弹性，迈入“快响应”善治时代

行政审批制度改革不仅是对条块关系的调整，也是对政府与市场、政府与社会关系的调适，为增强政府响应能力，还需要本着简审批、优服务、强监管的原则，强化法制框架建设，促进社会良善治理。

（一）行政权力重组是审批流程再造的前提

深化“放管服”改革，再造行政审批流程，降低市场准入门槛，它涉及政府职能部门调人、省事、放权的问题，甚至会导致有些部门从“油水衙门”变为“清水衙门”，可以说是政府“自我革命”，必须以行政权力的系统重组为前提。在此次改革当中，平原县分离出部分职能部门的审批权，依据人随事走原则，将原来的行政服务中心升为行政审批服务局，从“集中服务”到“集成服务”，改革迈上新台阶。从“批管罚”三权一体到三权分离，有效避免了以批代管、严批松管现象的发生，也能预防身兼“裁判”与“运动员”所导致的权力寻租。

（二）构建亲清政商关系能够释放发展活力

党的十九大报告指出，“构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”所谓“亲”，就是要求政府，主动服务、热情服务、靠前服务，塑造清明的政治生态。所谓“清”，就是要求企业承担社会责任，守住道德底线与法律红线，塑造公平的商业生态。平原县建立起帮办机制，组建诸葛小组，安排帮办专员，一对一、面对面服务企业。同时，又在企业设立服务驿站，聘请企业员工为“社会引航员”，发挥其就近就熟优势，快速为其他企业服务。通过调动政府主动性与企业积极性，有效释放了经济社会发展活力。

（三）优化营商环境需要激活市场自律机制

优化营商环境是一体两面的工作，精简审批环节，方便市场准入，只是其中一面。就另一面而言，还须防止出现“一放就乱”的局面，特别是那些涉及公益利益与公共安全的行业。清理审批绝非不要监管，只不过是调整了市场规制方式。从“严格事前准入”到“严格事中与事后监管”，将市场监管环节后置，有利于释放各类市场主体的活力。尤其是在后疫情时期，有利于促进复工复产和经济高质量健康发展。具体而言，在加强政府监管的同时，如平原县结合企业征信推进行政审批“容缺后补”，还需要充分发挥企业自我约束与行业自律的功能。

（四）深化审批制度改革须强化法治框架建设

行政审批制度改革是行政体制改革的重要内容，它是一项牵涉面巨大的系统性工程，必须要在法治框架内进行。行政审批项目的设立、调整与取消，在注重实体正义的同时，还要重视程序正义，通过建立相应的法制规则，破解行政审批事项“取消-扩张-再取消”的怪圈。同时，设立行政审批服务局是一种地方性探索，各地的名称、职能都不尽一致，“改革以后没有后台了，技术支撑与专业度也不够强了”。因而，其法律地位、主管部门、政策指导等都还有待上位法明确。