​元治理视角下的乡村公共文化治理：回顾与前瞻

作者：赵军义  责任编辑：蔡清华  信息来源：《图书馆》2022年第2期  发布时间：2022-05-03  浏览次数： 25443次

【摘　要】"文化治理"一词作为"舶来品"已在中文术语中获得了长足发展。然而，对于治理理论的极度推崇，却使我们不可避免地忽略了治理本身的"失灵问题"。中国乡村公共文化治理实践在经历了计划经济时期的强政治面向、市场经济时期的强经济面向后，目前正处于文化强国建设时期兼顾"政治—经济—文化"三重面向的新阶段，更加注重发挥乡村公共文化的复合治理功能，并且以实现乡风文明为价值取向。这不仅要求政府要有明确的职责定位，而且应当具备平衡社会利益博弈的能力，维持好三种治理面向的"开合"，避免社会阶层利益冲突对治理造成损害，建构完善的乡村公共文化治理体制与规则。

【关键词】元治理理论；公共文化治理；乡村文化；乡村振兴

党的十九届五中全会明确提出到2035年建成文化强国，这是党的十七届六中全会提出建设社会主义文化强国以来，党中央首次明确建成文化强国的具体时间表，凸显了文化建设对国家发展的重要意义。随着我国文化强国战略的实施及推进，文化治理成为继政治治理、经济治理之后国家新的治理方向，文化之于社会发展的政治、经济以及文化本身的价值意涵得以全面展现，对于国家软实力建设意义重大。文章通过回顾公共文化治理的理论流变，梳理了新中国成立以来各个时期乡村公共文化治理的不同面向，并从元治理视角探讨公共文化治理失灵的应对策略，以期为后续研究提供参考。

1公共文化治理理论流变

1.1国外文化治理理论变迁

葛兰西(Antonio Gramsci)的“文化霸权”理论、福柯(Michel Foucault)的“治理术”思想以及托尼·本尼特(Tony Bennett)的“文化治理性”被认为是国外有关文化治理理论的开创式思想和理论观点。

葛兰西的文化霸权理论认为，“一个社会集团的至尊地位以两种方式展现自身，其一是‘支配’，其二是‘知识和道德领导权’”[1]，而“文化治理”不同于文化管理理念下对文化意涵的绝对控制，不再是自上而下强制灌输的表意性机器，而是各主体之间互动协商的过程，文化所具备的软性力量渐渐取代其刚性的内容所体现出来的那种直接的暴力支配而转变为一种间接的支配，人在不知不觉之中服从或依随一种教导或言说[2]。

福柯的治理思想对文化治理的影响甚大，其思想集中体现在“治理术”方面，指涉“对事物的准确布置，通过安排，将其引向合适的目的”[3][33，34，35，36，37，38，39，40，41]，通过一系列微观技术实现“支配他人的技术与自我支配的技术之间的关联”[4]。由此，自我治理的向度及其与他人治理间的微妙联系成为福柯治理思想的重要组成部分[5]。在福柯看来，治理更多指涉的是一种“技艺”，这种“技艺”包括了微观层面的人口治理、权力关系的治理以及主体之间关系的治理。具体而言，福柯的“治理术”包含三个要点：第一，“治理术”是一个由机构、程序、分析、反思等复杂系统构成的以人口为目标的治理过程；第二，治理(government)比统治(sovereignty)、规训(discipline)等其他权力形式更为重要；第三，国家的“治理化”过程[6]。

本尼特在吸收福柯治理思想的基础上将其引入文化政策研究领域，提出“文化治理性”[7]，把文化治理视为政府治理过程和主体意识的市民化构成[8]，强调文化既是治理的工具，更是治理的对象，这是因为“就这个术语指涉着下层社会的道德、风习、行为方式而言，它是对象或目标”；而就艺术、智性活动这样会“对道德、习惯、行为符码等领域进行治理性干预和管理”的狭义文化而言，它又是治理的工具[9]。随后，本尼特进一步指出了学界日益重视文化建构作用的研究趋势，也就是通常所说的“文化转向”，“通过使文化更多地拥有一种能动地塑造和组织——从内部构建——一系列经济、社会和政治关系和实践的能力，这种趋势得以实现”[10]。本尼特在反思“治理性”概念时指出，由于“治理性”词汇本身的机械性，其在机构、技术、专门知识等方面与文化词汇并不和谐，进而会出现将这些概念应用于社会学、文学研究、人类学和文化研究过程中“转化”困难的问题。而这一不和谐问题，在福柯对专门知识和技术概念的使用与哈贝马斯对系统和生活世界关系的解释的作用差异中得到体现[11]。在文化治理理论背景下，国外的实践模式并不统一，形成了以美国为代表的“市场主导模式”、以法国为代表的“政府主导模式”以及以英国为代表的“混合治理模式”。

1.2国内文化治理理论变迁

何满子虽然早在1994年就关注到“文化治理”概念，但并未形成学理性意涵[12]。廖世璋将“文化治理”表述为“一个国家在政治、经济或社会的特定时空条件下，基于国家的某种发展需求而建立发展目标，并以该目标形成国家发展计划而对于当时的文化发展进行干预，以达成原先所设定的国家发展目标”[13]，文化成为实现一定时期国家发展目标的干预“对象”，而此时的“文化治理”同样未能形成系统的学理化表达。随后，王志弘将治理理论补充到福柯“治理术”的论述中，提出“文化治理的内涵在于视其为文化政治场域，亦即透过再现、象征、表意作用而运作和争论的权力操作、资源分配，以及认识世界与自我认识的制度性机制”[3][33，34，35，36，37，38，39，40，41]。但这一观点遭到吴彦明等人的批判，认为其繁杂的文化治理概念不但稀释了治理的理论色彩，而且使文化成为一种以“不在场的后者方式出现”的概念[14]。2005年前后，部分学者的文章中开始出现具备学理性意义的“文化治理”字眼，这一时期“文化治理”多与文化管理、文化政策相等同。郭灵凤较早将文化治理作为专业术语进行分析，认为文化治理指的是为文化发展确定方向的公共部门和私营机构、自愿/非营利团体组成的复杂网络[15]。后续有关“文化治理”的研究，大致可划分为“治理”与“管理”之辩；“工具”与“对象”之辩；文化治理的阶段、模式与逻辑；文化治理困境及其出路等层面。

1.2.1“治理”与“管理”之辩

明确文化“治理”与文化“管理”的实质性区别是深化这一理论意涵的基本前提。新公共管理运动中公民被隐喻为“顾客”，“在实践中面临着公共性泛化、社会资本流失和公共精神缺失等文化方面的治理困境”[16]，而治理理念下的公民具有了“新公民资格”。“管理”的主体为政府，文化成为被管理的对象；“治理”的主体包括却不限于政府，市场、社会乃至公民个人皆为重要的治理主体，治理对象包括政治、经济、社会、文化。“管，具有法律和行政的强制性；治，则更突出人和社会的自主性。”[17]“文化管理”是计划经济的产物，而“文化治理”更加强调政府元治理角色下的服务行为[18]。

1.2.2“工具”与“对象”之辩

文化的“工具”与“对象”之辩实际上是对不同时期文化发展的生态环境以及治理的工具理性与价值理性运用的能动性反映。从“工具”立场来看，胡惠林从文化产业的角度肯定了文化的“工具”属性，认为文化产业超越了“文化工业论”，成为用以克服和解决经济与社会发展问题的治理工具和治理手段[19]。王列生通过考察国家文化政策运作实效，指出了文化“体制空转”与“工具去功能化”[20]问题，同样持有“工具”立场。从“对象”立场来看，祁述裕提出现代文化市场体系、现代公共文化服务体系、文化管理体制机制是国家文化治理体系的重要组成部分[21]，治理“文化”被分解为调整政府与市场、社会的关系以及优化政府文化管理体制和管理能力三大任务。景小勇则进一步将文化治理对象更加具体化为国家文化需求、公共文化服务和私人文化消费三个方面[22]。实际上，文化之于治理的“工具”与“对象”之辩在中文术语中已趋于弱化，原因在于治理文化通常是文化治理的前提与起点，而文化治理又是治理文化的目的和归宿，特别是随着国家治理转型的推进，文化治理过程本身就是其“工具”与“对象”属性的辩证统一。

1.2.3文化治理的阶段、模式与逻辑

围绕文化治理的阶段、模式与逻辑研究，学界基本上形成了一定的学术共识。从纵向历史演进阶段的角度来看，由以计划经济为基础的政治治理(统治性文化治理)、以市场经济为基础的经济治理(弥散性文化治理)向以文化强国建设为目标的文化治理(合作性文化治理)过渡，是文化治理理论与实践的基本历史背景[23]。与政治治理、经济治理的“硬管理”不同，文化治理更多是一种“软管理”，能够有效消除文化分配鸿沟，实现政治价值、经济价值、文化价值的良性循环[24]。从横向文化治理逻辑的角度来看，吴理财通过理论思辨的方式深刻揭示了文化治理的政治、社会和经济面孔，其中政治面孔意指经由文化构筑社会秩序和制度的意识形态合法性，促成“统治阶级和被统治阶级相互‘协商’乃至‘合谋’，达致维护统治阶级地位和权力的目的”，实质上是“服务于统治阶级意识的文化霸权”；社会面孔指向文化对社会民众产生的教育和规训功能，并最终转向公民的“自我治理”(self governance)；而经济面孔则是文化工业以降特别是文化作为国民经济发展的“软实力”后，其所显露出来的用以创造财富的“经济价值”[25]。然而，正如作者所指出的，文化治理的三种面孔往往交织在一起，且不同地域、不同时期的文化治理面孔的“色彩”形态更为复杂。颜玉凡、叶南客大致也循此观点，提出了公共文化服务治理进程中融“政治逻辑、生活逻辑和生产逻辑于一体的政府行动策略体系”[26]，同样是以前期的理论观点为基础。从文化治理的基层实践角度来看，吴理财指出当前基层公共文化服务运作过程中存在的国家文化治理逻辑、基层行政压力逻辑、部门利益驱动逻辑以及官员政绩显现逻辑之间的内在张力，共同导致了公共文化服务运作过程中的目标偏差(与国家的文化治理逻辑相悖)，酿成了公共文化服务认同背离的后果[27]。这一国家文化治理目标与基层文化治理实践之间的内在张力，实际上反映出文化治理理论在被引入实践领域过程中所遭遇的种种“不适”。

1.2.4文化治理困境及其出路

文化治理的本土“适用性”问题其实自该理论在中文术语领域中的讨论伊始便备受关注。一方面，基于“知识与权利”[28]的关系问题考虑，学者主张应当慎用“文化治理”；另一方面，基于理论与实践的鸿沟问题考虑，有学者认为不能简单地照搬或套用“文化治理”，而应当进行本土化构建[29]。在此基础上，关于如何破解文化治理理论的基层“消弭”效应的讨论从未停止，而较为新颖的观点聚焦于基层文化治理的“末梢激活”[30]以及主体能动性发挥层面。这一方面要求基层政府具备很好的“随机反应”能力，有足够的能力和精力应对基层场域的多元文化诉求；另一方面，治理理论下沉并转化为治理实践的过程中应当更加关注本土的“治理情景”，注重对当地文化资源的挖掘与再创造。

2乡村公共文化治理面向的历史演进

公共文化治理的核心之一在于打破传统的与计划经济体制相适应的公共文化管理模式，对之彻底进行地制度重构，采用全新的服务型公共文化治理模式。乡村公共文化治理是指在国家的制度安排下形成以基层政府为主导，市场、社会等多元主体共同参与的合作网络，经由乡村公共文化和以公共文化为场域完成对乡村政治、经济、社会与文化的治理过程。由于不同时期乡村治理的主题及内容并不相同[31]，这在客观上要求乡村公共文化治理工作应当积极配合乡村一定时期主要的治理工作，以确保乡村核心治理任务顺利完成。在这一背景下，乡村公共文化治理工作便随着乡村治理工作的历史演进呈现出不同的治理面向。

2.1计划经济时期：以政治面向为主的乡村公共文化治理

新中国成立以后，国家进入计划经济时期，确立了以合作化、集体化为特征的集体所有制经济体系，形成了一元化的乡村治理结构及价值体系，集体主义、爱国主义成为主流价值标准，乡村社会主义伦理道德新格局逐步形成，但囿于经济发展落后以及乡村社会的封闭性，“乡土中国”的特征未得到有效改变，乡村传统道德规范“在相当程度上仍然是大多数农村居民的基本道德原则”[32]，乡村道德观念仍然处于“乡土伦理”的范畴之中[33]109-113。从制度设计来看，经过互助组、初级社的转变，高级农业生产合作社成为农村公共产品与服务供给的法定责任主体，农村公共文化服务供给主要依托农村集体经济或村民的成本分担机制进行[34][1，2，3，4，5，6，7，8，9]，未纳入政府的财政预算，其实质是一种“制度外供给”1机制。

20世纪50年代，中国逐步建立了比较完备的国家文化事业体系，包括文化艺术系统、文物系统、广播电视电影系统、新闻出版系统等，在国家宏观层面上形成了一种以“同权分割”为组织原则、以“树结构”为基本形态的事业体制，这种事业体制一直延续到21世纪初期[35]。受计划经济体制的影响，这一时期的文化事业体系是在“行政型政府”建设背景下，主要由人民公社和生产队在农村地区开展以精英文化和主流文化为核心的公共文化治理工作，旨在通过公共文化的舆论引导及教化功能，实现意识形态与文化领导权。以广播电视事业为例，这一时期我国广播电视文化事业总体上实行的是“四级办广播、两级办电视、分级覆盖”的发展方针。1949年12月21日，中央人民政府新闻总署广播事业局成立，负责领导全国各地的人民广播电台、普及人民广播事业、指导和管理各地私营广播电台等。1956年2月，国务院发出《关于农村广播网管理机构和领导关系的通知》，规定广播事业局要设立机构负责建立农村广播网，内容主要包括新闻节目、知识性节目和文艺节目，用以对群众进行宣传教育，缓解报纸不足、文盲众多的社会矛盾。1977—1978年，中央电台在《学习》节目中举办了《党的建设》等18期理论讲座，完整宣传马克思列宁主义、毛泽东思想的基本原理和知识成为这一时期中央电台和地方电台的重要任务[36]。在农村地区，农村广播电视、文化馆2等承担了政治宣传、识字教育、组织文艺活动、普及科学知识等文化职能，成为新中国成立初期国家在农村地区开展政治治理的重要文化阵地。

总体而言，人民公社时期的乡村公共文化治理是置于国家“全能主义”政权建设的背景之下进行的。为了巩固新生的人民政权，适应“政社合一”的政治体制，国家增强了对农村居民的控制和动员能力，宗族、宗教组织等传统文化网络被扫除，农村居民的精神文化生活表现出极强的一统化倾向，乡村社会传统的“权利文化网络”不复存在，国家转而在乡村逐渐培育起符合国家政权建设的社会主义、马克思主义和唯物主义价值观。显然，这一时期的乡村公共文化治理实质上是人民公社通过“组织军事化，生活集体化，行动战斗化”，控制了农村居民的道德规范、价值信仰和文化生活，乡村公共文化体现出极强的政治属性，是国家经由乡村公共文化达成政治治理的实践过程。

2.2市场经济时期：以经济面向为主的乡村公共文化治理

改革开放以后，市场经济的发展促使乡镇企业异军突起，“工业化的技术要求，培养了具有现代市场意识和经济理性的农民企业家，也使越来越多的农村工人实现了身份的转换”[37]。农民工群体的出现使得现代价值观念与文化生活意识流入乡村，虽然增强了乡村公共文化的开放性，但同时滋生了个人主义、拜金主义、伦理失序等不良文化风气，产生“人格衰退、精神衰退、道德衰退”[38]的社会现象。与乡村私性文化发展态势不同的是，乡村的公共文化在陷落倒退[39]，而这一巨大的文化反差，与改革开放后国家对乡村文化发展实施的“轻文化，重经济”“只输入，不培育”[40]治理策略不无关系。

改革开放初期，“城市形成了以财政分级包干为主的公共文化供给机制，即一级政府负责建设和管理本级公共文化设施；而农村却因为家庭联产承包责任制的推行，削弱了原有的集体经济保障基础”[34][1，2，3，4，5，6，7，8，9]，农村公共文化服务供给缺乏体系化制度保障，供给内容比较单一，“制度外供给”仍然是较长时期内农村公共文化供给的主要经济来源。电视机和VCD成为农民家庭最常见的私性文化设备，电脑也开始出现在部分农村家庭。农民的私性文化较为丰富，寺庙、教堂成为农村最受欢迎的场所，政府供给的公共文化资源严重不足，且主要停留在乡镇或乡镇以上，很少下沉到村庄内部，经济治理成为该时期乡村公共文化治理的重要面向。以广播电视事业为例，与改革开放前不同，这一时期我国广播电视事业实行的是“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的发展方针。1978年12月18日—22日，党的第十一届三中全会在京召开。会议否定了广播是“阶级斗争工具”的错误提法，指出广播电视是“宣传教育工具”，“无条件地为党和人民的利益服务”是我国广播电视宣传的唯一宗旨，其中心任务是“为经济建设服务，为实现四个现代化服务”。为此，1992年8月31日，我国首档旨在普及科技知识、促进经济发展的经济新闻节目《经济信息联播》正式开播，节目内容丰富，信息量大，对经济发展起到了积极作用[41]。

1990年代初期，国家逐渐开始通过公共财政并以专项建设的方式增加农村公共文化服务供给，先后实施了文化扶贫战略、“三下乡”活动。为帮助农村贫困地区发展经济，这一时期的公共文化治理工作与农村经济发展紧密联系起来，肇始于1993年的文化扶贫战略涵盖了“万村书库”工程、“手拉手”工程、电视扶贫工程、为农村儿童送戏工程等多个项目，其主要目的在于提升贫困地区农村居民的科技文化素养以带动经济发展。而后，1997年国家又启动了文化科技卫生三下乡活动，意在促进农村公共文化建设，改善社会风气，为促进农村经济发展发挥了积极作用。自此，乡村公共文化治理的“制度外供给”问题尽管有了转变的迹象，但并未对乡村公共文化生态构成实质性改善。

原因在于，无论制度内财力是否充足，基层政府始终有甩“包袱”的卸责冲动。一方面，政治激励是促使地方政府承担乡村公共物品供给职能的有效方式；另一方面，处于赶超型发展战略时期，经济指标是地方政府的主要考核标准，导致地方政府的核心任务在于发展地方经济而非提供公共服务，即便提供公共服务也倾向于一些有助于自身利益最大化的“硬服务”和“面子工程”。与此同时，“在行政集权体制没有发生根本改变的条件下，由于绝对的权力优势，上级政府在动员下级政府完成任务时，往往不需要提供必需的配套资源”[42]，而是将财权下放，顺带下放的还包括对基层政府“制度外筹资”行为的默许，以缓解地方政府公共服务供给过程中财权与事权不符的矛盾。为提升“制度外筹资”的有效性，“乡镇村治”时期的乡村公共文化治理注重汲取乡村的地方性知识，开始关注并逐渐恢复乡村社会传统的“权利文化网络”[43]，不仅提升了国家政权的合法性基础，地方也获得了更多的自主权与自治权。

2.3文化强国时期：兼顾“政治—经济—文化”面向的乡村公共文化治理

改革开放以来，我国经济发展水平取得了长足进步，农村居民的物质生活水平有了很大提升，但其公共文化生活并不“富裕”。与此同时，加速推进的城镇化促使我国乡村社会经历了价值观念从一元向多元交织演变、道德观念从“乡土伦理”向市场伦理演变、习俗观念从“乡土本色”向现代性多元演变的过程[33]109-113。劳动力特别是有文化、懂技术的文化人才的转移，使得农村缺少文化精英，造成农村“文化空心化”[44]。为解决全国人民尤其是农村居民物质生活与精神生活不同步的问题，国家于20世纪末先后实施了一系列“文化惠民工程”3，用以满足农村居民基本公共文化服务需求，保障其基本文化权益。与前一阶段经济治理不同的是，现阶段的乡村公共文化治理主要是为化解“最后一公里”难题，“文化惠民工程”重点向村一级下沉延伸。

2005年10月，中共十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，正式提出“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，由此，公共文化服务体系建设成为国家文化战略部署并开始启动[45]。2013年，财政部、文化部共同出台文件4，要求按照“中央补助、地方配套”的办法开展“三馆一站”5免费开放工作。2015年，国务院办公厅出台文件6要求依照“向城乡群众提供基本公共文化服务、整合各级各类面向基层的公共文化资源、开展基层党员教育工作、配合做好其他公共服务的功能定位”，推进基层综合性文化服务中心建设。此后，国家相继出台了《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》，农村公共文化服务供给被纳入国家制度保障，农村公共文化服务在这一时期才具备真正意义上的“公共属性”与“服务属性”，长期以来乡村公共文化治理过程中存在的“制度外供给”难题才得以解决，“制度内供给”成为助推乡村公共文化服务事业发展的财力保障，为建设文化强国以及实施乡村文化振兴战略提供了制度支持。随着乡村公共文化治理的不断深化，农村基本公共文化服务体系建设、乡村优秀传统文化资源的创造性转化与创新性发展、乡村文旅融合发展、乡风文明建设等成为新时期乡村文化治理的重要内容。基于构建“服务型政府”的时代背景，基层政府被要求主动引入市场、社会力量参与乡村文化治理环节，以更好地回应农村居民的文化诉求，提升乡村公共文化治理成效。

与计划经济和市场经济时期乡村公共文化治理过程中所呈现的单一面向不同，如今文化强国建设背景下的乡村公共文化治理糅合了政治、经济与文化三重面向，更加注重发挥乡村公共文化的复合治理功能。一方面，新时期我国乡村公共文化治理工作坚持以社会主义核心价值观引领乡村文化建设，更加注重党的领导和社会主义精神文明建设，通过一以贯之地运用“意识形态前置和共识凝聚”工具，提升民众整体文化素养、道德认知等价值感知水准[46]，体现出极强的政治治理面向；另一方面，近年来脱贫攻坚工作成为各乡村治理工作的重中之重，文化扶贫被再次纳入新时期乡村扶贫的策略体系，通过精神扶贫和文化产业扶贫为乡村扶贫工作注入新的活力，乡村公共文化又具备了极强的经济治理面向。

表1乡村公共文化治理面向比较

自新中国成立以来，乡村公共文化治理经历了计划经济建设时期、市场经济建设时期、文化强国建设时期的强政治面向、中经济面向、弱文化面向三个阶段。在具体的治理实践中，三种治理样态往往交融混杂在一起，依据每一阶段的社会发展情景而做出相应的面向调整，以促进乡村社会发展。由此，新中国成立至改革开放前夕，乡村公共文化治理的主要功能在于把控农村居民意识形态与文化领导权，以“制度外供给”作为经济支撑，借由图书馆、文化馆等文化平台不断开展思想政治教育工作，通过舆论引导实现乡村社会的“政治治理”，乡村社会传统的“权利文化网络”不复存在；改革开放以后，与市场经济体制相伴而生的农村家庭联产承包责任制的推行，并未有效推动乡村公共文化治理，“乡镇村治”模式下的乡村公共文化治理仍旧沿袭了人民公社时期的“制度外供给”体制，尽管后期国家将农村公共文化服务选择性地纳入财政体制，以项目的形式下沉至农村，但其文化扶贫的“经济属性”远大于“文化属性”，旨在借由乡村公共文化的经济治理促进乡村经济发展。与人民公社时期不同，“乡镇村治”时期的乡村公共文化治理开始关注并逐渐恢复乡村社会传统的“权利文化网络”，并以此为基础构建国家政权的合法性基础；与取消农业税几乎同步发生的是，随着2005年构建“公共文化服务体系”要求的提出，农村公共文化服务供给7被正式纳入财政预算体制，开启了乡村公共文化治理的“制度内供给”之路。在国家大力推行“服务型政府”建设的背景下，公共文化服务成为该时期乡村公共文化治理的重要任务。与此同时，该时期的乡村公共文化治理依然保留了计划经济时期的政治治理面向与市场经济时期的经济治理面向，不再单纯凸显乡村公共文化的某一种面向，而是兼顾政治、经济与文化面向的复合体。

表2不同时期乡村公共文化治理面向的强度

3新时期乡村公共文化治理的价值取向

乡村振兴战略实施背景下的乡村公共文化治理目标既不同于计划经济时期的“意识形态与文化领导权”控制，也不同于市场经济时期的“文化搭台、经济唱戏”，而是回归到以实现乡风文明为价值取向的治理模式上来。践行乡风文明的实质是农村居民文化素养、集体意识与公共精神的培育，要以培养现代社会的合格公民为重心，使农村居民具备共同的道德素养和价值观，有较高的公民素质和修养，对中华民族优秀文化有充分认知，增强文化自觉，坚定文化自信。

3.1培育共同道德素养和价值观

乡村文化治理的首要价值取向在于农村居民共同道德素养和价值观的培育。公民道德规范是一种底线规范、基本规范，适用于所有公民而不是专门群体，表现为一种明达的常识理性，一种基本、健康的但又不是高不可攀的价值观[47]。乡村文化治理就是要通过文化的“治理性”，向农村居民传达社会主义核心价值体系的道德观和价值标准，为农村居民的社会实践和人际关系交往提供善的、积极向上的、有利于社会主义和谐社会构建的价值引导，从而在全社会形成一种共通的主流道德和价值体系。

在社会发展的不同时期，道德所依附的社会结构不尽相同，其赖以发挥道德规范作用的方式也各有侧重。传统道德(乡规民约)是建立在稳定、内聚、相对封闭的地方性熟人社群的基础之上的，但是在新的历史条件下，传统的“乡规民约”在当今社会结构逐渐走向陌生化、离散化的过程中，不可避免地走向式微和转型，并催生了一种新道德——公民道德[48]。作为行为规范和准则，公民道德主要规定了农村居民不能做什么的消极义务，而非必须做什么的“道德绑架”。公民道德建设既要重视对农村居民自由、平等、政治参与等权利的维护和尊重，又要重视由公民资格所赋予的对国家、对社会、对他人的道德义务和道德使命以及对他自身行为后果的善恶的承担[49]。

以公民道德为出发点，乡村文化治理的首要价值取向，即在培育共同道德素养和价值观的过程中，一方面应当坚持“底线”原则，将乡村文化治理的禁止事项纳入农村居民基本道德规范和价值观培育的环节之中，明确社会主义核心价值观的主要内涵和优越性，逐步使农村居民形成处理个体与社会公共事务关系的正确价值判断，提高其辨别、回避消极价值误导的能力；另一方面，要培养农村居民勇于维护社会主义核心价值体系和中华民族优秀文化地位的信心和决心，确保农村居民的道德和价值观契合于社会主义主流价值体系。

3.2培育公民素质，提升公民修养

卢梭曾指出：“作为主权权威的参与者，就叫作公民，作为国家法律的服从者，就叫作臣民。”[50]因此，是否享有政治权利和自由，能否参与政治过程成为评判公民身份的重要标尺。而公民素质则是指公民作为社会政治生活的主体，为参与政治和社会生活所应具备的价值理念和行为能力，其实质是公民资格的问题[51]。公民素质和公民修养所要讨论的是作为合格公民在参与政治和社会生活的过程中，应当具备的基本品格、道德、观念和能力等。被社会所倡导的公民素质和公民修养应当包含爱国、敬业、诚信、友善等善的方面，与愚昧野蛮、偷奸耍滑等恶的方面相对，而乡村文化治理的价值取向显然是要促进公民素质和公民修养向善向美。

在乡村文化治理过程中，培育公民社会，扩大政治参与，发展不同类型的社会组织是培育公民素质、提升公民修养的有效探索路径。在公民社会中，“身份和利益各不相同的社会单元，由于对国家保持独立性，不仅能够限制统治者的武断专横行为，而且有助于造就更好的公民：他们对别人的偏好有更深的了解，对他们自己的行为更加自信，在为了公共福祉而情愿奉献方面更加具有文明的心灵”[52]。而公民社会的推进很大程度上依赖于社会组织的培育，“民间组织对社会政治参与的程度要远远高于普通的公民，特别是在农村和城市的基层”[53]，而且对提升民众的权利意识、平等意识、宽容意识、公共责任意识，以及社会参与技能具有正向效应[54]。

因此，乡村文化治理在遵从培育农村居民素质，提高农村居民修养的价值取向时，也应当注重发挥社会组织参与乡村文化治理的独特优势和潜力，在乡村文化治理决策过程中吸纳农村居民及社会组织的意愿和诉求，构建社会力量参与乡村文化治理决策乃至政策制定的有效机制，缓解政府作为乡村文化治理“责任人”的治理压力。

3.3增强文化自觉，坚定文化自信

2014年2月24日，习近平总书记在中央政治局第十三次集体学习中提出要“增强文化自信和价值观自信”。在2014年10月15日的文艺工作座谈会上，习近平总书记进一步指出：“增强文化自觉和文化自信，是坚定道路自信、理论自信、制度自信的题中应有之义。”党和国家高度重视文化建设任务，“文化自信”被纳入“三个自信”体系，建设社会主义文化强国、弘扬社会主义先进文化被提升为国家战略。在2016年5月17日哲学社会科学工作座谈会和2016年7月1日庆祝中国共产党成立95周年大会上，习近平总书记进一步指出：“文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量。”“文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信。”由此，文化自信成为新时期我国文化强国建设不可逾越的国民情愫，要实现文化强国的目标，必须坚定文化自信，进而巩固道路自信、理论自信和制度自信，而这些目标的实现，都应当以文化自觉为前提。

“文化自觉”一词最早出自费孝通先生。他认为，每个人都生存在与其不可分离的文化之中，应首先对自己的文化有一个自觉，即“各美其美”；有了这种自觉才能“美人之美”，体会、理解其他民族的文化；最后是“美美与共，天下大同”，多元文化和谐共处[55]。概言之，文化自觉只是指生活在一定文化中的人对其文化有“自知之明”，明白它的来历、形成过程、所具的特色和发展趋向，不带任何“文化回归”的意思，不是要“复旧”，同时也不主张“全盘西化”或“全盘他化”。自知之明是为了加强对文化转型的自主能力，取得决定适应新环境、新时代文化选择的自主地位[56]。可见，文化自觉就是要对自己民族的文化有深入的理解和坚守，并非人云亦云，也非故步自封，就此止步不前，而是在批判性吸取的过程中，将本民族的优秀文化继续发扬光大，这也是构成文化自信的基本前提和落脚点。

在我国文化强国建设背景下，乡村公共文化治理的重要价值取向必然聚焦于文化自觉与文化自信培育层面。以文化自觉的角度审视乡村公共文化治理实践，就是要明确乡村公共文化治理所应当承载的文化内涵，以“各美其美，美人之美”的开阔视野对待多元文化的殊异性，尤其要正确处理乡村优秀传统文化资源的传承弘扬与创新问题，促成乡村文化“美美与共，天下大同”的多元文化互通和交融，实现高度的文化自觉。建立在高度文化自觉基础之上的文化自信，既有助于克服文化独尊和盲目文化自傲，也有助于克服文化自卑和文化盲从[57]，从而实现不忘本来、吸收外来、着眼将来的真正的文化自信。

4基于“元治理”的乡村公共文化治理

治理理论的兴起源自对国家失灵和市场失灵的反思与替代，其所主张的治理理念为多元主体共同参与社会事务治理提供了理论基础，也在一定程度上克服了单纯依赖国家或市场而造成的“失灵危机”。然而，对治理理论的极度推崇，却不可避免地忽略了治理本身的“失灵问题”，其重要原因在于：“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱。”[58]对于治理理论适用性问题的反思与讨论，催生了意图调和政府、市场与社会之间力量对比及组合机制的新的“元治理”理论的兴起。“元治理”(metagovernance)的实质在于通过有效发挥政府的资源和制度优势(设置治理规则、化解治理冲突、优化治理网络、宏观组织能力等)，为政府、市场、社会三种治理模式创建一种灵活互动的治理机制，消除各治理模式之间存在的失调、对立与冲突[59]，达到三种治理模式协同互补的效果。

新中国成立以来，我国乡村公共文化治理经历了以政治治理面向为主的计划经济建设时期、以经济治理面向为主的市场经济建设时期、兼顾“政治—经济—文化”治理三重面向的文化强国建设时期三个阶段。实践中三种面向不仅共同作用于乡村公共文化场域，而且会不可避免地出现治理失调与冲突，需要引入“元治理”理论重新探讨三种治理面向的协同机制。

图1“元治理”视角下的乡村公共文化治理结构

4.1作为“元治理”主体的基层政府职责

在元治理体系中，政府仍然是不可或缺的角色，其在治理体系中的积极作用并未消解其他治理形式或力量，相反，元治理有利于为多中心治理提供稳定的制度环境[60]。关键之处在于政府要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力，重新发挥政府在多元治理体系中的主导作用，在治理网络中承担起平衡网络运作、维护公共精神、实现民主价值的责任。

首先，打造强政府，优化政府的内部元治理。政府要勇于主动承担乡村公共文化治理的责任，既要发挥多元主体的治理优势，也要施展自身作为“元治理”主体的特长，通过完善治理体制机制，优化内部治理结构，整合治理资源，明确各治理主体的权利范围，为乡村公共文化治理营造资源共享、互惠互利、规范有序的合作治理环境。其次，培育强社会，优化市场与社会的外部元治理。政府要主动放权让利，有意识地培育市场与社会力量，为政府“松绑”做好准备。再次，确保信息透明，加强服务型政府建设。共同利益及治理目标是元治理得以成功实现的重要基础，唯有在信息透明的前提下开展多元主体的合作治理，元治理主体目标才能一致。这在客观上要求加快元治理中的服务型政府建设，为多元主体协同共治搭建信息共享平台，使各治理方明确彼此的立场，及时调和不一致甚至冲突的治理目标，形成治理合力。

4.2乡村公共文化治理的面向冲突与调适

如前所述，如今的乡村公共文化治理是糅合了政治治理、经济治理与文化治理三种治理面向的混合治理体系，也是应对乡村公共文化生态复杂性、多变性的必然选择。但与此同时，三种治理面向在实践中不时会出现矛盾等不可调和的问题，如何恰当地协调各治理面向的时间节点与治理力度，以达成优势互补的良好态势是政府作为“元治理”主体的重要职责。

不可否认，政治治理始终是乡村公共文化治理的重要治理面向，其把控“意识形态与文化领导权”的治理目标为乡村公共文化治理提供了有益的价值规范，新时期的“意识形态与文化领导权”已转变为以培育和践行社会主义核心价值观为中心的文化治理工作，是稳步实现乡风文明的重要政治基石；经济治理作为乡村公共文化治理的经济面向，是国家文化扶贫战略的重要治理手段，为农村贫困地区提供了“扶贫先扶智”的新思路；文化治理作为现代国家治理转型的必然结果，是促进乡风文明建设，提升农村居民文化自信的重要治理途径。政治治理能够对乡村封建迷信活动、乡村“混混”等黑恶势力、低俗民风民俗等不良文化现象进行有效治理，但如果治理力度把控不当，就有可能对经济治理与文化治理形成强势干预；经济治理利于发展乡村经济，但容易产生盲目的“逐利”心理，势必会影响乡村社会的公共性；文化治理的目标在于实现乡风文明，注重多元力量参与，也增强了服务的“回应性”，但在民意被少数人操控的情况下，这种“回应性”本身的绩效难以衡量。

在乡村公共文化治理资源有限的前提下，合理调适各治理面向的搭配结构显得尤为重要。这不仅要求政府有明确的职责定位，而且应当具备平衡社会利益博弈的能力。参照乡村公共文化生态的发展情况，合理权衡政治治理、经济治理与文化治理的权重比例，连接三种治理面向并协调好它们之间的“关联”，维持好三种治理面向的“开合”，避免社会阶层利益冲突对治理造成的损害，建构完善的乡村公共文化治理体制与规则。

5结语

“文化治理”一词作为“舶来品”，自国内学者引入以来已经在中文语境中产生了较为丰富的本土化学术成果，成为继“政治治理”“经济治理”之后新的研究热点。在经历了计划经济建设时期的强政治治理面向，市场经济建设时期的强经济治理面向后，乡村公共文化治理工作已经进入到兼顾政治、经济与文化面向的新阶段，这一阶段的乡村公共文化治理价值取向在于实现乡风文明，而实质在于以培养现代社会的合格公民为重心，使农村居民具备共同的道德素养和价值观，有较高的公民素质和修养，对中华民族优秀文化有自知之明，增强文化自觉，坚定文化自信。乡村公共文化治理实践中三种治理面向往往交织糅合在一起，从而共同作用于乡村文化场域，而治理目标差异容易造成治理失效，“元治理”便成为调和不同治理面向间矛盾甚至冲突的必然选择，政府在治理过程中的主导作用及其权威优势被重提日程，但显然已不能与传统意义上的“全能主义政府”同日而语。

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注释

11.“制度外供给”是指财政制度之外的公共物品供给形式，包括公共物品的制度外财政供给(乡镇企业上缴利润、管理费；乡镇统筹；各种集资、捐款收入；各种罚没收入)和民间供给(民间的捐款、集资、摊派等)。

22.新中国成立初期的文化馆是人民政府在对国民政府时期“民众教育馆”改造的基础上建立的，是无产阶级领导下的群众文化事业机构。

33.“文化惠民工程”包括送戏下乡工程、广播电视村村通工程、农村电影放映工程、全国文化信息资源共享工程、农家书屋工程等。

44.2013年6月7日，财政部以财教〔2013〕98号印发《中央补助地方美术馆公共图书馆文化馆(站)免费开放专项资金管理暂行办法》。

55.“三馆一站”为美术馆、图书馆、文化馆及乡镇综合文化站。

66.2015年10月2日，国务院办公厅以国办发〔2015〕74号印发《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》。

77.农村公共文化服务内容包括书报刊阅读、宣传教育、文艺娱乐、科普培训、信息服务、体育健身等。