民族地区基层治理中的认同整合

作者：汤法远 马博涛  责任编辑：王雅娇  信息来源：《黑龙江民族丛刊》2021年第4期  发布时间：2022-03-05  浏览次数： 36431次

【摘　要】民族地区的基层治理直接运行于各民族构成的草根社会，是国家政治贯彻的最后环节，也是民族群众与国家互动过程中最主要、最具有操作性的场域，在民族认同与国家认同的整合中具有独特的功能和作用。在实际运行过程中，民族地区基层治理中的认同整合方式是灵活多样的，具有突出的基层特色。从实际情形看，认同问题已成为民族地区基层治理的一个重大的现实课题，因而民族地区的基层治理必须高度重视认同整合，将其作为一项基础性的政治工程加以推进。

【关键词】民族地区；民族认同；国家认同；基层治理；认同整合

对我国这样一个民族构成复杂的多民族国家而言，民族认同与国家认同的整合具有极其重要的意义。而在认同整合过程中，民族地区的基层治理以其特殊的地位具有独特的功能与作用。但是，从实际情形看，民族地区基层治理的认同整合作用并未得到有效发挥。在认同问题已然存在的情况下，应该更加凸显民族地区认同整合的基层视角，充分挖掘和释放民族地区基层治理的认同整合意义。

一、民族地区基层治理的认同整合作用

民族地区作为少数民族的聚居区，不仅存在着复杂的民族结构，而且各民族在认同国家的同时，仍然保留着根深蒂固的民族认同。这种多样性的认同结构，使得民族认同与国家认同的整合问题始终是民族地区的一个基本的社会政治问题。而在具体的认同整合过程中，民族地区的基层治理具有独特的功能与作用。

其一，塑造适度的利益感知。利益从根本上决定着民族认同意识的演变，因而各民族的利益感知是认同整合的根源所在。而且这种感知还必须是适度的。如果民族属性赋予一个民族的利益感知过于强烈，无疑会刺激其民族意识的增长，导致民族认同与国家认同的失谐。而民族地区的基层治理是一个民族利益具体化的过程，发挥着将公共利益具体分配到各民族群体甚至是各民族家庭和民族成员的功能，对各民族利益诉求的回应程度、对社会公共资源的族际分配情况、对族际利益纷争的权威性处理情况，直接塑造着甚至决定了各民族的利益感受和认知，从而决定着认同整合的利益基础。

其二，构建和谐的族际关系。和谐的族际关系是认同整合的基本前提和基础。而族际关系的构建既是一个确立族际关系的基本原则及相应的法律、制度和政策框架的过程，也是一个在与各民族群众的互动中，以相应的规则为依据，对影响族际关系的具体事务予以处理的过程。前者主要在县级以上政府特别是国家层面完成，后者则更多地在基层进行。而且影响族际关系的事务不仅包括单纯的民族事务，也包括非民族性和综合性事务。同时，基层政府依据的规则，也不仅仅是特定的民族法律和民族政策，还包括一般性的法律政策，甚至是村规民约、民族习俗。因此，在国家民族问题治理的规则体系完善的情况下，民族地区基层政府的政策能力和族际整合能力，在很大程度上决定着族际关系的和谐程度，从而决定着认同整合的族际关系基础。

其三，形成积极的政策评价。无论是一般的公共政策，还是特殊的民族政策，都会在族际间形成一定的损益结构，各民族都会根据自身利益对政策进行评价。实践反复证明，任何一个民族，都只会接受和支持对自己有利的政策，并给它以好评[1]204。这种评价直接决定着各民族的认同意识和认同结构的演变。因此，认同整合必须塑造良好的政策评价。而在各民族群众的政策评价的形成过程中，民族地区的基层治理直接决定着各民族的利益表达能否被综合为政府的利益选择，决定着各民族的利益问题能否顺利进入政策议程并最终转化为政策输出，也决定着各项政策在族际间的最终执行情况，从而决定着认同整合所必须的政策评价基础。

其四，建立充分的能力信任。国家是一个能够维护各民族利益、能够为共处于其中的民族群体遮风挡雨的政治屋顶[2]。如果一个民族认为国家没有能力维护和实现自己的权益，就有可能弱化其国家认同甚至完全不认同国家，从而导致认同危机。因此，国家代表和维护各民族利益的能力和水平，既是实现认同整合的内在必备品质，也是认同整合得以实现的关键所在。而对于民族地区的民族群众而言，国家代表和维护其利益的能力，主要是通过基层政府体现出来的。基层政府位于国家政权体系的最底端，承载着直接治理基层社会的职能，各民族群众对其执政能力的评价及态度，直接影响着多民国家政治共同体的合法性，塑造着认同整合的能力信任基础。

其五，实现良好的政治沟通。政府与民族群体之间的“政治沟通犹如血液循环，是滋养政治系统的东西。”[3]充分而有效的政治沟通，可以疏导负面情绪，增进政府与各民族之间的政治信任，实现政府与各民族关系的和谐化，促进国家认同在巩固和增长的过程中与民族认同保持合理的关系状态。这种意义在基层治理层面体现得尤为明显。民族地区的基层治理既是一个基层干部与各民族群众人对人、面对面接触和互动的过程，也是各民族群众参与政治的主要途径，对各民族认同意识的演变和认同关系的协调，往往具有直接而深刻、淋漓而尽致的刺激作用。

其六，奠定健康的形象认知。认同整合必须有健康的国家形象作为基础。然而，“人的意识起初只是对周围可感知的环境的一种意识，是对处于开始意识到自身的个人以外的其他人和其他物的狭隘联系的一种意识”[4]，这种意识构成了更高层次的思想活动的基础。对民族地区各民族群众而言，存在于自己身边、有形且能直接感知和接触的是基层政府，与日常生产生活关系最紧密的是基层治理，他们是通过基层政府及其活动去认识国家的。因此，民族地区基层政府的形象构成了各民族群众感知国家形象的重要来源，民族地区的基层治理直接塑造着各民族群众是否认同国家的形象基础，从而影响着认同整合的成败。

其七，培育必要的情感依赖。认同是一种情感性的心理活动，培育各民族群众对国家的情感依赖，对认同整合是十分必要的。而在此过程中，民族地区基层政府的作用可谓非常特殊。对芸芸众生而言，“有困难还是要找政府”依旧是普遍心理，而普通群众“能找”的政府，往往是基层政府。民族地区的基层政府除了履行“政治贯彻”的共性职能之外，还履行着“社会回应”的个性职能，帮助各民族群众解决日常生产生活中遇到的具体困难和问题。从社会回应的角度看，民族地区基层治理就是一个日复一日的受理成千上万的群众诉求，能解决的尽力解决，不能解决的做好解释的过程。社会回应职能的有效履行，最能赢得各民族群众的情感回应，筑牢认同整合的情感之基。

其八，营造适宜的社会环境。作为一种心灵性活动，民族认同与国家认同均有情境性，其形成和变化深受社会环境的影响。在民族地区基层社会特别是广袤的农村地区，影响普通民族群众意识变化的社会环境，既有积极的建构性力量，也有消极的解构性因素。推进认同整合，不仅需要大力宣传国家的民族政策和民族关怀，加强民族团结教育，而且需要充分调动各方面的积极力量，化解各种解构性因素，营造有利于认同整合的社会环境，形成认同整合的力量网络。而这些都依赖于民族地区基层政府社会治理职能的履行，使得民族地区的基层治理在营造认同整合的社会环境基础中发挥着基础性作用。

二、民族地区基层治理中的认同整合方式

基层治理是一种群众性、事务性极强且十分具体的活动，因而在民族地区基层治理过程中，用以促进认同整合的方式是灵活而多样的，其中常见的有以下几方面：

1.通过民族精英的桥梁和纽带作用实现整合。

在民族地区的认同整合过程中，民族精英是一种弥足珍贵的社会政治资源，而且“事实上，某些民族精英本来就是民族内部某个支系、部落或集团的领袖或首领，在所属的民族集团中处于主导性、支配性地位，他们的态度往往决定着该民族集团的集体态度和集体行动。”[1]195因此，在民族认同与国家认同的和谐关系遭遇解构，特别是出现以民族认同对抗国家认同的情况时，民族群众对国家及政府权威的认可和服从、对国家法律政策的尊重和遵守、对基层政府行为的拥护和支持，更多的是通过民族精英的作用实现的。可以说，民族精英是民族地区认同整合不可或缺的桥梁和纽带，民族精英整合是民族地区基层治理中最主要的认同整合方式。

2.通过国家法律政策与民族习俗的耦合实现整合。

在民族地区基层治理中，国家法律政策和民族习俗是两种常用的调控手段。民族习俗承载着民族的心理特点和文化特征，是民族意志和民族认同的集中体现，国家法律政策则是国家意志和国家利益的集中体现，各民族对国家法律政策的尊重和遵守，是其国家认同的重要表现。作为两种不同的行为规范，民族习俗与国家法律政策有时会出现冲突，这种冲突构成了民族认同与国家认同失谐的基本表现。民族地区的基层治理必须维护国家法律政策的严肃性和权威性，但“如果用法律方法改变应该用习惯去改变的东西的话，那是极遭的策略。”[5]因此，在冲突不可避免的情况下，寻求民族习俗与国家法律政策之间的调适与耦合，便成为民族地区基层治理中实现认同整合的重要方式。

3.通过事务性的族际统一战线实现整合。

民族地区基层治理的很多事务对各民族群众均有不同程度的涉及，需要加强族际间的沟通和协调、强化族际间的联合与互助。因此，就具体事务建立族际合作关系，结成族际间“同心同德、同心同向、同心同行”的统一战线，是民族地区基层治理中一种十分普遍的族际政治现象。而族际统一战线的建立和巩固，不仅为各民族实现其利益提供了族际关系保障，而且有利于淡化各民族的自我意识，模糊族际界限，增进族际认同，提高各民族的政治结合水平，从而促进民族的认同意识和认同结构的良性演变，因而是民族地区基层治理中的一种重要的认同整合方式。

4.通过政策执行的泛化优惠和民族差序实现整合。

我国实施的是一种“以‘民族主义’为价值取向的民族政策”[6]，民族地区基层政府不仅贯彻着这些政策，而且形成了对少数民族权益予以普遍保护和倾斜的思维，将少数民族权益保护原则贯穿于诸多政策过程，“泛化优惠”现象具有一定的普遍性，如养老保险金代缴、参合金减征等。另外，在许多自治地方的乡镇和非自治地方的民族乡，政策执行在一定程度上还遵循着“民族差序”的逻辑，即以各民族在自治体系中的排序作为政策执行和资源分配的依据。国家认同产生的因素，基本上是客观的事实、主观的评估和对未来的期待三者之间“摩擦”的结果[7]。在民族发展差距的客观事实面前，“泛化”和“差序化”的政策执行，符合少数民族的利益评估及期待，一定程度上有利于认同整合的实现。

5.通过基层民主及族际协商实现整合。

“建立正常的渠道使一些相冲突的利益得以表达，有助于民族国家结构的稳定”[8]，实现民族与民族、民族与国家关系的和谐。“社会主义和谐社会在本质上就是民主的社会”[9]，而“基层历来是民主政治的发源地和试验田”[10]，因而这种渠道在基层的根本便是基层民主。“基层民主运行的主体是公民，理论与实践都表明，以公民为主体而展开的公民协商是基层民主的重要形态”[11]，而各民族群众及其代表在“议事会”“理事会”等机制中的族际协商，则是公民协商的重要形态。民族地区的基层民主及族际协商植根于泥土，行走于村野，形成于各民族群众的互动，是各民族群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要方式，也是一种实现族际间、民族与国家间的有效沟通与协调，积极引导各民族群众的认同意识变化，推进认同整合的基本方式。

6.通过经常性的思想政治工作实现整合。

认同整合属于思想意识的范畴，而“凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决”[12]，因而在民族地区基层治理中，思想政治工作是一种常态化的认同整合方式。在民族认同与国家认同出现矛盾的情况下，民族地区的基层治理往往是在维护合理的民族意志与民族认同的前提下，通过沟通、教育和引导来转变相关民族群众的思想，消除民族认同与国家认同失谐的思想根源，实现两者的成功整合。

7.通过对极端民族认同行为的硬治理实现整合。

极端民族认同行为以极度膨胀的民族情感和民族认同为纽带，常常表现为对国家法律政策的违背和对抗。在民族地区的基层治理中，当思想政治工作难以奏效时，政府往往会采取强硬措施对此类行为进行管控。虽然这种硬治理没有促进认同整合的主观意图，但客观上却能让相关民族群众充分认识到：民族情感和民族认同必须保持在合理的范围，不能妨碍其他民族实现合理利益，更不能违背甚至对抗国家的法律政策，从而强化国家法律政策的严肃性和权威性，为认同整合营造出健康的社会心理环境。

三、民族地区基层治理中呈现的认同问题

认同问题是一种民族认同与国家认同的平衡与和谐遭遇破坏，两者的张力不断增大，对国家统一、稳定、发展及政治贯彻和民族关系造成影响和冲击的状态。在我国广袤的民族地区，虽然民族认同与国家认同的关系总体上处于良性状态，但认同问题在局部上是客观存在的，并通过各种形式在民族群众与国家互动的主要场域——基层治理中表现出来。

1.民族精英影响凸显。

民族地区草根社会的不断开放和行政事务的不断膨胀，使各民族群众与基层政府的接触和互动更加广泛和频繁，也使民族精英的影响进一步被凸显出来。在这样的背景下，民族群众不认政府只认本民族精英的现象趋于普遍，没有民族精英的参与和支持，基层治理的很多工作往往举步维艰。需要指出的是，民族精英日益凸显的影响往往具有两面性。一面是对基层治理的积极助推，如在某一民族村寨的各项工作难以推进时，经过民族精英的动员，问题往往迎刃而解；另一面是对基层治理的消极破坏，如一个对政府心存怨恨的民族精英，常常能鼓动一个民族村寨的群众集体拒缴参合金和养老保险金。

2.政治信任严重流失。

民族地区这种流失有三种典型：一是对行政行为的不信任。群众对政府的行为普遍持怀疑态度，在一些民族村寨，没有民族精英的协调，往往难以建立信任关系。更有一种司空见惯的现象，群众到政府办事，往往要求政府出具书面意见，并加盖政府公章，政治信任荡然无存。二是对政府能力的不信任。一份调查显示：“在问及当地干部及政府执政能力时，认为较强的占13.5%，认为一般和很差的分别占75%和7.3%。”[13]三是对政策承诺的不信任。很多政策特别是项目类政策的实施都存在层层加码的现象。项目不断上马，资金却难以到位。基层干部做动员工作时，经常听到这样一句话：“把多年前答应的钱给了，我们再做！”

3.政治参与成效偏低。

作为一种以影响政府决策为目的的行为，政治参与是认同心理的外在显现，高度的认同往往伴随着积极理性的、支持性的参与，而低度的认同要么导致政治冷漠与疏离，要么出现抗议性参与。随着民族地区基层治理中的惠民政策的大量增加，各民族群众对政府行为的关注度不断提高，但政治参与效果却不是很理想。在一些偏远的民族村寨，即使政府做了大量的动员工作，不合作与疏离的现象依旧普遍，导致一些项目特别是需要“以户为单位”实施的项目因缺乏必要的群众基础成效欠佳。而一旦要影响政府决策时，往往选择制度外的抗议性参与，“一闹二访三上网”成为普遍的思维方式和行为模式。

4.国家政治贯彻虚化。

在一些少数民族中和民族地区，传统政治体系依旧在运行，传统政治权威和民族习俗依旧功能强大，国家法律政策得不到充分的尊重和遵守。而且随着民族政治力量特别是体制内民族政治力量的壮大，国家权威和党政权威的边缘地带和空白部分在增加。如“贵州雷山县的西江千户苗寨，至今保留着传统民间领袖的角色，其中有代表性的是管理民间宗教的‘鼓主’和管理民间农事的‘事主’，他们各司其职，角色互补。鼓主主持12年一次的祭祖活动，主持年节，处理违反民俗的纠纷，让村民做‘好苗人’；事主掌握新一年生产的开工，负责育种、插秧等农事活动。”[14]在这样的民族村寨，基层政府的治理行动往往阻力重重。

5.失范行为时有发生。

随着族际间以及政府与民族间的接触和互动越发的广泛和深入，族际矛盾和冲突、政府与民族之间的误解与矛盾在所难免。而民族地区基层治理的族际政治整合效能不足、基层社会法律意识淡薄等因素，往往使矛盾和冲突向极端方向发展，民族性的失范行为时有发生。行为失范或是为了抗议政府行为或是为了向政府施加压力，又或者是发泄对政府的不满，甚至是挑战政府的权威，常常表现为堵断交通、拖尸游行、包围政府、破坏公物、扣留干部、公然阻碍项目实施等具体形式。以民族地区基层政府及其活动为指向的失范行为是一种违反有关法律、政策或社会道德的政治行为，是认同问题的极端表现。

四、将认同整合作为民族地区基层治理的基础工程

认同问题在民族地区基层治理中的不断显现，既不利于形成积极的民族政治态度和民族政治行为，也给国家法律政策的贯彻实施、民族关系的和谐面貌，以及基层社会的治理成效造成了严重影响。因此，认同整合已成为民族地区基层治理的一个重大的现实课题。而且随着民族地区多元化发展程度的不断提高，整个社会的群体意识将会进一步彰显，而作为群体意识的一种特殊类型，具有共同历史文化基因的民族群体意识也势必会更加旺盛。同时，民族地区基层社会的更加开放和基层政府实施的惠民政策的大量增加，将会使各民族群众之间、民族群众与基层政府之间的政治互动更加频繁，但矛盾和冲突的一面也可能进一步凸显。在这种情况下，民族地区的基层治理必须高度重视认同整合，将其作为一项基础性的政治工程加以推进。

第一，塑造与认同整合相适应的基层治理思维。

偏离认同整合方向是民族地区基层治理思维与认同整合不相适应的基本表现。因此，认同整合要解决的首要问题，便是以认同整合的需求为导向塑造民族地区的基层治理思维：一是要在基层政府的“差序化”思维中确立“民生为本、民生优先、民生第一”的思想，实现民族民生由“工具理性”向“价值理性”的转变，将民族民生的保障和改善确立为根本性、第一位的价值追求和必须予以优先实现的目标；二是要摈弃“泛化优惠”和“民族差序”的惯性思维，树立以基层政府辖区内的民族差距为第一决策依据的民族优惠意识；三是要树立民族事务治理的“隐性”价值思维，避免治理措施表面化和流于形式，根除为完成量化指标而牺牲族际间、民族与政府之间和谐关系的行为，最大限度地触及增强族际认同、增进民族团结、促进族际交流交往交融、实现族际关系和谐化等“隐性”价值。

第二，构建有利于增强基层政府民生权能的基层治理体制。

民族民生的保障和改善是维系和提升国家认同的根本，在很长一段时间内，仍然会是认同整合的核心主题和基本途径。而在保障和改善民生的过程中，民族地区基层政府具有底数最清、情况最明、反应最快、政策最活、措施最准、效益最好的优势，但这种优势却被“压力型”的体制环境严重削弱。因此，在民族地区基层治理的层面推进认同整合，必须沿着有利于增强基层政府民生权能的方向，通过“扩权强镇”变“压力型体制”为“活力型体制”。而这种改革的基本要求，一方面是要增强民族地区基层政府贯彻民生政策、实施民生项目的主体性和主导权，另一方面，则是要确保民族地区基层政府拥有必要的政策资源尤其是民生资源，以提升其对民生诉求的回应能力，从而夯实认同整合的体制保障。

第三，健全基层政府利益分配的族际平衡机制。

对那些地处偏远、自然条件较差、发展相对落后的民族村寨或杂居村寨，应该制定民族地区基层政府层面的民族发展规划，通过规划机制进行有计划、有步骤的帮扶，尽快缩小基层政府辖区内的民族发展差距。但是，在各民族杂居且民族发展水平相当的村寨格局中，要尽可能地避免将民族身份作为政策执行依据的现象，提高政策执行的“去民族化”水平。另一方面，要健全草根民主的族际平衡机制。“民主不能离开减轻它的弊端和发扬它的固有长处的东西”[15]，这种“东西”的重要内容便是节制。“民主在很大程度上需要节制”[16]，草根民主更是如此。这种节制不是要压制甚至取消草根民主，而是要对草根民主给予必要的引导和规制，尽可能地杜绝“少数服从多数”原则所导致的——随着民族意识和民族认同的不断增强而日趋严重的——“多数剥削少数”[17]的族际失衡现象，实现民族与民族、民族与政府在草根民主过程中的良性互动，确保利益分配的族际公平。

第四，完善以基层民族干部为重点的认同整合模式。

在一般意义上，民族地区基层治理中的认同整合遵循的也是一种“民族上层分子赞成才算数，民族上层分子不赞成就不要做”[18]的模式，其重点是培养和使用作为上层分子的基层民族干部。基层民族干部既直接工作于民族群众之中，又直接生活于民族社会，与民族群众之间既有与生俱来的民族关系，也有错综复杂的家社关系。这种优势使其在认同整合过程中发挥着十分重要甚至是决定性的作用，但有时也会使其成为认同问题形成过程中破坏性力量。事实上，认同问题往往首先形成于且更多地存在于民族干部。一些民族性“抱团”行为，背后都有民族干部的影子，甚至就是民族认同被民族干部有意识地操作和应用于竞争的结果。因此，民族地区基层治理中的认同整合要取得实效，必须对其模式进行必要的完善。除了培养和使用之外，还必须加强对基层民族干部的政治管理，使其在民族利益与国家利益、民族认同与国家认同、民族感情与政治纪律之间能够做出合理的选择。

第五，将认同整合融入基层政府职能的配置和运行。

基层政府职能是在基层治理层面推进认同整合的最终落脚点，因而只有以认同整合的需求为导向来改进民族地区基层政府职能的配置和运行，才可能取得实实在在的成效。就当前的形势而论，首要任务是有效地解决民族事务治理“边缘化”和民族意识、国家意识的变化缺乏监控和预警的突出问题。为此，不仅要确保民族事务治理在民族地区基层政府职能结构中具有适当的地位，而且应对其内容和方式进行必要的创新，构建起一种有效的“民族融合度”和“国家认同度”的监测机制，并将其与目前的“群众满意度”测评机制结合起来，对民族意识和国家意识的变化进行年度性监测。同时，要对一些业已存在的、明显不利于认同整合甚至具有效果相悖作用的职能运行进行方向性调整，形成符合认同整合需求的动态职能结构。另外，要成功地实现认同整合对民族地区基层政府职能的统摄和引领，还必须将认同整合纳入绩效考核的总体架构，强化民族地区基层政府的认同整合动力。

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