“差序—协同”：基层治理主体间关系的意涵与逻辑

作者：滕玉成 臧文杰  责任编辑：王雅娇  信息来源：《求索》2022年第1期  发布时间：2022-03-05  浏览次数： 29880次

【摘　要】基层治理主体间良性互动是构建基层治理新格局，实现基层治理现代化的重要保障，然而当前治理主体的关系互动还存在一定程度的困境。从认知层面归因，关系互动困境源于主体认知偏误和关系认知偏误，由此导致对治理主体间关系的界定偏差。这种偏差包括界定内容不全面和界定所涵摄主体类型不完整两种情况。对此，可整合元治理、协同治理、网络化治理以及整体性治理理论的核心理念，以党和国家方针政策为依据，萃取“差序”这一本土社会文化概念，将基层治理主体间关系界定为“差序—协同”关系，阐述其特征，诠释其生成互动逻辑，并提出相应实现机制。

【关键词】基层治理；治理主体关系；“差序—协同”；基层党组织

基层治理由乡镇治理、村级治理与城市街居治理构成1，是国家治理的基石。基层已形成多元主体治理结构，能否实现主体间良性互动，是基层治理新格局能否构建成型，基层治理现代化能否实现的重要实践课题。党的十九大报告要求“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”2。为此，需要明晰当前基层治理主体间关系3互动的困境，分析其缘由。进而从主体间关系全局的整体视角，全面准确诠释基层治理主体间关系意涵，论证关系生成互动逻辑，提出相应实现机制，助益于治理主体间关系良性互动。

一、问题提出

围绕基层治理主体间关系研究有多种观察视角。一些学者从国家社会关系宏观视角进行分析，另一些学者从微观关系互动视角分析，聚焦各种关系互动的混乱与异化问题。还有一些学者侧重对基层治理中党政、政社关系研究，勾画了主体间关系建构方向。

从协同视角看，社区治理应从分散治理转向协同治理，引导多元主体建构协同关系，主体间协同形式包含正式、非正式两类4。从合作治理视角看，主体间应形成合作治理关系结构。基层治理中，理想的国家社会之间应形成“互相主动构建”关系，为此需建构“关系性”“政治性”“利益性”等三种居民公共生活机制。治理主体间关系质量对包括治理活动在内的公共事业意义重大5。尽管社区制的推行，强化了国家的基层治理能力，提升了社会自我治理能力，但基层治理中国家与社会的良性互动依然面临挑战。一方面，基层治理中出现了关系互动混乱。如在部分农村存在乡镇政府与村委会之间关系“名实不副”，多元主体间关系碎片化，社会组织和基层政府在城市社区治理中关系失衡错位。另一方面，基层治理中出现了关系互动异化。如基层政权与基层群众之间的悬浮化6，基层群众参与治理的“二元区隔”7，业主委员会与物业公司之间的博弈冲突8，社会组织参与基层治理自主性不足9，街道办事处与社区居委会关系行政化10，等等。

相关研究为本文提供了较好的研究基础，具有启发和指导意义。本文聚焦以下几方面问题：其一，当前基层治理主体间关系互动困境的表征有哪些？从治理主体的认知视角看，困境缘由又是什么？其二，如何完整恰当地界定基层治理主体间关系？它有怎样的特征？关系界定的理论和政策依据是什么？其三，主体间良性互动具有怎样的关系生成与互动逻辑？实现机制有哪些？

为回应上述问题，本文基于已有文献梳理，结合基层治理实践观察，综合运用国家社会关系和治理的相关理论分析工具，以党和国家有关基层治理的政策文本为依据，构建关系互动困境分析框架，并从基层治理主体间关系整体和互动全局出发，重新界定其关系意涵，论证关系生成与互动逻辑，提出相应实现机制，为化解困境、促进主体间良性互动提供对策建议。

二、基层治理主体间关系互动困境

基层治理主体间关系互动困境有多种表现形式，可将其概括为关系混乱和异化两类。分析困境缘由，除制度、资源、组织等客观分析视角外，不能忽视治理主体主观认知视角。基于该视角，治理主体和主体间关系两个层面的认知偏误，会引发对主体间关系内涵界定的偏差，界定内容不全面、涵摄主体不完整，将诱发上述两类关系互动的实践困境。

（一）关系互动困境表征

基层党组织、基层政府、基层自治组织、社会组织等基层治理主体的关系互动存在多种困境，包括关系互动混乱和关系互动异化两类（见表1）。

表1基层治理主体间关系互动困境的类型及表征

1.关系互动混乱

基层治理主体间关系互动混乱，是指主体间关系缺乏条理，互动没有秩序，各自为政，难以整合。具体表现为名实不副、非对称、碎片化以及规范不足。

第一，从主体间关系互动实然与应然状态的匹配性看，主体间关系互动存在名实不副的困境。如2018年修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。然而，实践中二者关系存在一定程度的名实不副。

第二，从主体间关系互动涉及的责权利匹配性看，主体间关系互动存在非对称困境。如居委会同街道办事处互动，处在责大、权小、利也小的地位，责权利不对称，常常处于“上面千条线，下面一根针”的局面。

第三，从主体间关系互动整合程度看，主体间关系互动存在碎片化困境。一方面，在基层政府内部，各部门间基于本位主义，缺乏横向协调，围绕同一任务要么政出多门，要么相互推诿。另一方面，尽管当前已形成多元治理结构，但各类主体关系互动在较大程度上缺乏整合，存在各行其是现象，较难形成合力。

第四，从主体间关系互动规范性看，主体间关系互动存在规范不足困境。如在基层政社关系中，要么缺乏对社会组织规约的相关法规政策，要么社会组织基于自身生存发展需要，同基层政府互动时，通过策略性互动违反规约。

2.关系互动异化

基层治理主体间关系互动异化，是指主体间关系互动同其理想状态相违背、同基层治理目标相违背、同法规政策相违背，各类主体不仅无法实现优势互补，还彼此消解治理效能。具体表现为行政化、过度依赖、对立化。

首先，从主体间隶属关系看，关系互动存在行政化困境。如一些基层政府同社会组织、志愿组织等社会力量互动时，会将基层政府内部命令—服从的互动方式复制过去，并表现出官僚主义、形式主义的行为倾向。

其次，从主体自主性看，关系互动存在一方主体自主性弱化，过度依赖另一方困境。如群团组织、社会组织同基层政府互动时，无论组织内部人事、财务等管理事项，还是对外业务内容和要求，都深受基层政府相关部门影响。

最后，从主体间关系互动和谐程度看，关系互动存在对立化困境。如在未有效推行村（居）党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”，“两委”交叉任职的地方，“两委”之间的冲突11，不容忽视。

（二）认知视角下的困境缘由

分析上述关系互动困境，既可从制度、资源、组织等客观视角展开，也可从治理主体主观认知视角分析。如李利文等学者诠释基层治理创新内卷化时，提出了“认知内卷化”12的观点。他们指出，从主观认知视角来看，治理主体的认知观念会影响其创新行为和创新实质效果。同理，基于该视角，治理主体间关系互动困境同主体对关系的主观认知有着内在关联。对主体间关系的各种认知偏误，会引发主体间关系界定偏差，进而诱发主体间关系生成与互动的实践偏离，由此产生各种关系互动困境（见图1）。

图1认知视角下基层治理主体间关系困境的缘由图解

1.认识偏误

基层治理主体间关系是国家社会关系在微观层面的映射，宏观层面上的国家社会关系决定了基层治理主体间关系的结构安排。我国国家社会关系特征，使得基层治理主体间关系互动内含三重特质：其一，主体间合作共治需要坚持党的领导，发挥总揽全局、协调各方的作用，促进各类主体良性互动。其二，基层自治组织、社会组织等社会力量参与治理需要基层党组织领导和基层政府支持。其三，各主体应相互嵌入、紧密合作，而非彼此泾渭分明。

然而，如果在基层治理主体间关系认知上不足，导致基层治理主体间关系特质被遮蔽，就可能引致主体间关系的认知偏误。这种认知偏误主要表现为：（1）主体认识偏误。忽视了基层党组织在基层治理中的领导角色，基层党组织弱化、虚化、边缘化，在主体间关系互动中，无法有力发挥总揽全局、协调各方的作用。（2）关系认知偏误。一方面，过于强调基层自治组织和社会组织等社会力量自主性，忽视了基层党组织和基层政府对其领导与支持的积极作用；另一方面，在强调主体间关系互动“平等性”的同时，忽视了对关系互动“秩序性”的强调。

2.界定偏差

主体间关系认知偏误会引发对主体间关系界定偏差。具体包含界定内容不全面和界定所涵主体类型不完整等两种偏差情况。首先，界定内容方面，对于治理主体间应形成怎样的关系，如何描述和诠释这种关系，不同学者提出了不同界定方案，具体包括以下几种。

第一，界定为“网络关系”。

基于网络化治理理论13，治理主体间应形成网络关系。治理主体从单一转向多元，会形成互动网络。该网络应实现从自然生成到主动建构转变，这暗含关系建设、维护、管理等理念，突出了关系互动质量对治理效果的影响。然而，关系网络化是多元主体间关系的一般特征要求，同时关系网络是有中心、去中心还是多中心，基于不同国家社会关系，会形成不同网络结构类型，仅仅用“网络”界定我国基层治理主体间关系并不全面。

第二，界定为“合作关系”。

基于合作治理理论14，治理主体间应形成合作关系。对合作的强调揭示了治理本质要求，合作治理所需合作关系对社会发展有较高要求。比如，需要建立完备的道德制度体系，为合作提供信任支撑15。当下用“合作关系”界定我国基层治理主体间关系，一方面无法突出本土特质，主体间关系“合作”仅具有一般意涵；另一方面，这种合作关系对社会发展的较高要求，使其具有超前性，无法揭示当前我国基层治理主体间实际关系状况。

第三，界定为“协同关系”。

基于协同治理理论16，治理主体间应形成协同关系。这种关系既突出了关系协同性，也肯定了主体自主性。协同性有助于促进主体间合作，保障关系的秩序性，而自主性则有助于自治力量生长和作用发挥。然而，在治理结构中，社会协同需要政府发挥主导作用17，更需要坚持党的领导。因而尽管治理主体间关系具有“协同性”，但这种协同关系也必然具有更多本土特质。所以，同样不能用“协同关系”概念，完整界定我国基层治理主体间关系。

综上，无论是将主体间关系界定为“网络关系”“合作关系”还是“协同关系”，界定内容上都是不全面的，上述概念工具仅能部分诠释我国当前基层治理主体间关系。其次，涵摄主体方面，当前主体间关系界定不完整。对主体间关系界定，往往聚焦于党政关系、政社关系、党社关系等两方主体。这种界定没有将所有基层治理主体进行类型划分，也就无法将所有类型的基层治理主体，涵摄在所界定概念范畴内，使其不能基于类型化，在主体完整前提下，从所有基层治理主体构成的关系整体和互动全局出发，保障关系界定的完整性，致使界定偏差。

因此，从认知视角看，上述基层治理主体间关系的认知偏误，引发了对主体间关系的界定偏差，界定偏差又诱发了主体间关系互动的实践，偏离对基层治理新格局的顶层设计，导致关系可能出现多重困境，阻滞了主体间良性互动。因而迫切需要全面完整地界定基层治理主体间关系，透视这种关系的生成与互动逻辑，并提炼相应有效的实现机制，理顺关系，实现良性互动。

三、基层治理主体间“差序—协同”关系界定

对基层治理主体间“差序—协同”关系的界定，既要阐述清楚“差序—协同”的内在意涵，明晰关系的鲜明特征，同时又要从理论支撑和政策依据两个维度，论证这种关系界定的合理性与合法性。

（一）“差序—协同”关系意涵

如上文所述，仅用“协同”界定基层治理主体间关系是不全面的。中西国家社会关系的差异，使得我国治理主体间“协同”关系具有更多本土特质。明确这种特质，才能更加全面准确地界定关系。

基层治理主体间关系，是以宏观的国家社会关系结构为规约，以社会系统内部的人际关系为社会基础，由多元治理主体互动所形成的关系。在治理结构中，政党、政府、社会三者间力量对比、参与程度、角色功能等方面是非对称的，具有很大差异。在此，可借鉴“差序”概念诠释我国基层治理主体间关系的特质。

进一步而言，将“差序”与“协同”概念结合，可将我国基层治理主体间关系界定为“差序—协同”关系。这种界定，相比上述“网络关系”“合作关系”“协同关系”等概念，能更全面恰当地界定基层治理主体间关系的内容指向，解决上文所提到的关系界定内容不全面等问题。

还需要特别指出的是，对基层治理主体间关系的界定，还要使得界定所涵摄主体完整，所有类型的基层治理主体都要涵摄在界定的概念范畴内。概而言之，基层治理的所有参与主体，基于其自身性质、角色功能以及关系互动逻辑的异同，可以将基层治理主体类型化为四类，即基层党组织、基层政府、基层自治组织和社会力量。其中，根据相关政策文件表述，通常将群团组织、社会组织、行业协会商会、公益慈善组织、志愿服务组织等主体统称为“社会力量”，作为第四种基层治理主体参与治理活动。因而，“差序—协同”关系涵摄上述四类治理主体，能够从所有基层治理主体构成的关系整体和全局出发，保障关系界定完整性，避免界定偏差。

综上，基层治理主体间“差序—协同”关系，是指在我国基层治理场域中，基层党组织、基层政府、基层自治组织、社会力量等四类治理主体，基于各自性质、角色功能等差异和关系互动逻辑的异同，为构建基层治理新格局，在彼此互动中，以网络组织为基础，以彼此协作为准则，以关系整合优化为保障，形成的带有“差序化”特征的协同治理关系。“差序—协同”关系的概念界定，既满足了概念界定的内容全面性，又保障了涵摄主体完整性。

（二）“差序—协同”关系特征

1.“协同”是主体间关系本质

基层治理主体间的“协同”以网络、协作、整合为关键要素。首先，主体间关系要实现协同化，必须在互动中生成关系网络，构建网络组织，这是前提条件。其次，在治理主体的网络组织中，不同主体角色功能有差别。这种差别要避免碎片化的各自为政，需要彼此分工协作，它是主体互动的行为准则。最后，为保证集体行动顺畅，避免角色冲突或协作无序，需要对主体间关系互动进行调节、维护，即需要对关系互动整合优化。

2.“差序”是主体间关系特质

首先，不同主体角色，在自为而非自在意义上，具有差别性，这种差别互补且有序。不同主体性质不同，角色自然存在差别，即在自在意义上有差别。自在的差别容易导致关系混乱或异化。主体角色差别，应实现从自在到自为。即为了规避自在的差别引发关系互动困境，优化主体间关系，实现良性互动，便需要对角色差别主动界定建构，实现角色差别互补且有序。如2017年6月，中共中央、国务院在出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中提出，城乡社区治理中基层党组织发挥领导作用、基层政府发挥主导作用、基层群众性自治组织发挥基础作用、社会力量发挥协同作用。

其次，主体角色差别的互补和有序，使主体间关系结构具有次序性。即基层治理各类主体在关系结构中分别处于核心—边缘不同位置，它们既处于不同位次，又相互衔接，形成了一定的结构次序。其中，基层党组织居于核心位置，围绕基层党组织依次形成基层政府、自治组织、社会力量的协作次序。这种基于主体角色差别形成的关系次序，使得基层治理主体间关系具有“差序化”特质，有利于保障关系互动的秩序。

3.关系互动的差序化协同

主体间不仅在静态关系结构上呈现差序化协同特征，同时主体间在动态互动中，也形成了差序化协同。一方面，不同主体即使各自治理能力、参与意识、协作意愿等有差别，乃至存在潜在冲突，也能够在基层党组织领导下，通过总揽全局、协调各方，对不同主体互动进行调节，形成既有差别、又有秩序的协同。另一方面，差序化协同也意味着，千头万绪的基层治理活动中，不同主体能够在不同的治理环节、流程、事项中，各有差别、又有秩序地协同，即在差序化协同中实现和而不同的整体治理效果。

（三）“差序—协同”关系界定依据

1.关系界定合理性

元治理理论、网络化治理理论、协同治理理论及整体性治理理论分别在不同侧重点上，为基层治理主体间“差序—协同”关系提供理论支撑（见图2）。其一，元治理理论18为主体角色功能界定提供指导。该理论认为，无论是市场治理、科层治理，还是自组织治理，都存在失败风险，应避免没有政府的治理，让国家回归治理。这意味着，在多元治理结构中，不同主体角色功能重要性不同，其中“元治理者”19处于主体间关系核心地位，其他主体围绕核心形成有序协作链条。元治理理论对主体间关系构建的启发意义在于，主体间良性互动要求不同主体角色功能应实现差别的有序化。

图2基层治理主体间“差序—协同”关系的理论基础示意

其二，网络化治理理论指出主体间关系网络化，是实现主体间良性互动的基础要求，治理主体应在关系结构上形成网络关系，构建网络组织。

其三，协同治理理论论证了主体间关系协同化，是实现主体间良性互动的根本要求。无论是主体间角色功能、关系结构还是动态互动，在角色—结构—互动三个维度上都要彰显主体间的协同性。

其四，整体性治理理论对治理主体间关系互动的启发意义在于，应从主体间关系整体和互动全局出发，对主体间关系互动积极协调。一方面有助于规避或化解关系互动困境；另一方面有助于主体间关系整合优化。因而，应对治理主体间的差序化关系进行整合，实现差序关系的协同，由此形成“差序—协同”关系，达到整体治理效果。

2.关系界定合法性

党的十九大以来，结合新时代基层治理新形势、新挑战，党和国家对基层治理中各主体角色功能和互动关系提出了新的更高要求（见表2）。这些要求是构建基层治理主体间“差序—协同”关系的政策文本依据，为关系界定提供了合法性支撑。

表2党的十九大以来基层治理主体间关系的相关政策表述与解读

续表2

概而言之，上述报告、决定、纲要、意见等政策文本首先对不同治理主体角色功能作了界定。如提出基层党组织要领导基层治理，基层政府对基层治理负责，基层自治组织要充分行使自治职权，发挥群团组织、社会组织作用，行业协会商会要发挥自律功能，等等。这体现了不同主体角色功能的“差序”要求。

其次，明确了社会力量主体构成，强调了社会协同的积极作用，这体现出对不同主体间关系的“协同”要求。最后，提出依法厘清不同主体间关系，实现主体间良性互动，这突出体现了治理主体间关系互动质量对基层治理现代化的决定性意义。

四、“差序—协同”关系的生成互动逻辑

基层治理主体间“差序—协同”关系的生成与互动极为复杂，涉及多个环节。要实现良性互动，首先需要通过角色功能设定、同心圆网络组织构建以及关系整合优化，驱动该关系生成。进而通过核心引领、综合调节、关键驱动、有限支撑、双向均衡、内外有序等实现有序且富有活力的良性互动。

（一）“差序—协同”关系生成逻辑

1.治理主体角色功能设定

“差序—协同”关系的生成，逻辑起点在于各类治理主体角色恰当设定。这种设定要满足角色差序化要求，即角色差别既要互补又要有序，以形成角色的差序化协同，避免混乱或异化。同时，还要基于角色差序化协同，明确关系互动中不同主体功能作用的差序化协同。具体而言，基于上述治理理论和政策文件，各类基层治理主体角色与功能设定如下（见表3）。

表3基层治理各类主体角色功能比较

基层党组织承担领导者角色，发挥总揽全局、协调各方功能；基层政府承担责任人角色，负责贯彻落实党关于基层治理的方针政策，支撑基层自治组织和社会力量参与治理；基层自治组织承担自治角色，发挥自我管理、自我教育、自我服务的自治功能和协助功能，群团组织、社会组织、行业协会商会、公益慈善组织等社会力量承担辅助角色，一方面发挥自律功能，另一方面积极参与治理，发挥参与功能。由此，基层治理形成了涵盖领导者角色、责任人角色、自治角色和辅助角色等多元角色，囊括多样功能的主体结构。角色功能恰当设定，是为各治理主体“定名”。确定了角色功能，也就同时确立了基于角色期望的互动行为规范，这有助于主体间“差序—协同”关系秩序的形成。

2.治理主体间网络组织构建

“差序—协同”关系的生成，也需要主体间构建网络组织。由碎片化治理向整体性治理转变，需要主体间围绕基层治理活动形成关系整体。关系整体首先需要它们在频繁互动中形成稳定的关系网络，进而在此基础上构建网络组织。网络组织是介于市场和科层组织之间的一种中间层组织20，能够渗透科层组织边界，实现科层组织间的协调。网络组织兴起于经济活动领域，是目前被企业广泛采用的一种新型组织形式21。基于网络组织渗透性和协调性以及相对市场和科层组织的独特价值，在网络时代，网络组织的应用可以拓展到公共领域，为形成基层治理新格局提供组织支撑。

上述四类治理主体在关系互动中要形成关系整体，需要在组织间构建可渗透这些组织边界，并能起到协调作用的新型组织方式。网络组织能够契合这种需求，促进其形成关系整体。具体而言，在基层治理中构建网络组织，核心在于加强基层党组织建设，提升组织力，突出政治功能。《中国共产党章程》（以下简称《党章》）第30条指出，“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”22。同时新修订的《党章》又赋予基层党组织领导基层社会治理的职责，基层党组织在基层具有其他性质组织无可比拟的政治、组织优势。它能通过党建嵌入并引领基层各类组织，因而是基层治理中，构建网络组织的核心所在。基于不同主体在网络组织中角色功能和关系互动差别，治理主体间形成的网络组织是一种层层递进的同心圆结构。在该结构中，各类主体处于核心—边缘不同位置，形成了一定的结构次序。其中，基层党组织居于核心位置，围绕该核心又依次形成基层政府、自治组织、社会力量的协作次序。因而，同心圆网络组织是“差序—协同”关系得以生成的组织基础。

3.关系结构的整合优化

“差序—协同”关系的生成，还需要主体间关系结构的整合优化。多元主体结构中，复杂关系结构应当“有序”。有序的关系结构是避免主体间互动出现混乱和异化的保障，也是走向良性互动的前提。为此，除了明确主体角色功能，构建同心圆网络组织外，还需基于网络组织的组织架构，整合与优化网络组织内各类主体内外部关系结构，使其呈现差序化协同特征。首先，各类主体应基于信息网络和智能化技术手段，调整优化其内部科层组织上下层级间、横向部门间的关系结构，使之适应所属网络组织的关系结构要求。其次，各类主体应构建同其所属网络组织紧密协作的有效衔接机制。最后，基层党组织应作为网络组织的构建者、主导者，从治理主体间关系整体出发，吸纳多元主体参与，对网络组织内、各主体间外部关系结构进行整合优化，使之符合差序化协同的结构要求，形成共建共治共享新格局，为动态互动提供静态关系结构支撑。

（二）“差序—协同”关系互动逻辑

基层治理主体间围绕治理的互动逻辑有差异。这一方面是由于各自角色功能差异，另一方面是因为不同主体间要达成良性互动，需采取不同互动方式。基层党组织、基层政府、基层自治组织和社会力量在彼此互动中，应分别遵循如下互动逻辑（见图3）。

1.核心引领、综合调节

基层党组织居于同心圆网络组织核心地位，同其他主体关系互动逻辑可归纳为：核心引领、综合调节。基层治理新格局需要多元主体在互动中彼此密切协作、相辅相成，实现治理“一盘棋”。为此，一方面，在治理主体互动中，要形成以基层党组织为核心的引领，发挥基层党组织总揽全局作用。可通过加强和创新基层党组织党建引领基层治理的方式、路径，增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，以“四力”整合优化主体间的关系互动，整体提升互动的协调合作程度。另一方面，对于基层政府、基层自治组织以及社会力量之间关系互动困境，基层党组织要发挥协调各方作用。从主体间关系互动全局出发，综合调节不同主体间关系互动困境，整体提升互动的和谐程度，为实现整体性治理提供坚实的政治力量。

图3基层治理主体间“差序—协同”关系的互动逻辑示意图

2.关键驱动、有限支撑

基层政府在基层治理中承担负责人角色，同其他主体间的关系互动逻辑可归纳为：关键驱动、有限支撑。一方面，基层政府具有法定基层治理职责，是基层治理第一责任主体，具有更强的责任和能力要求、更多的治理资源与经验，应承担更多治理事务，是基层治理关键力量。同时，基层政府是贯彻落实党在基层治理方面方针政策的首要践行者，应驱动其他主体，与其相向而行，共同遵循党的战略决策，贯彻落实党的政策方针。另一方面，基层政府履行治理职责，除了驱动，还需要对其他主体形成支撑。这种支撑是有限度的，要避免互动中过度支撑、过度干预。具体而言，基层政府既可以通过行政动员，发动其他治理主体参与；也可以通过项目制，向社会组织购买服务等方式，为基层自治组织、社会力量“赋权增能”，激励参与积极性；还可以通过指导基层自治组织有序开展自治，实现柔性支撑，为实现整体性治理注入厚实的行政力量。

3.双向均衡、内外有序

基层自治组织和社会力量在基层治理中，同其他主体间的关系互动逻辑，具有相似性，可归纳为：双向均衡、内外有序。“自治性”是基层自治组织核心属性，应保障其自治空间，发挥其自治功能。基层自治组织自治，是实现基层治理由政府主导的他治，走向他治与自治协同，实现共治的前提。同时，为实现共治，基层自治组织还具有协助基层政府治理的职责。通常基层自治组织的自治与协助功能存在张力，容易失衡，导致行政化。因此基层自治组织在同其他主体，特别是基层政府互动时，应理顺自治与协助关系，避免上述关系互动困境，实现内向自治与外向协助的功能均衡。

社会力量既是基层治理对象，又是基层治理主体。一方面，作为治理对象，具有治理“自律性”，应实现自我规范、自我约束、自我服务，成为社会积极力量，而不是“麻烦制造者”；另一方面，作为治理主体，社会力量包含群团组织、社会组织、志愿服务组织、行业商会行会，类型多、规模大，具有丰富的多样性。应肯定、尊重、充分利用社会力量的多样性，各美其美，美美与共。因此，社会力量应对内保持自律，对外发挥辅助治理功能，二者匹配均衡，为实现整体性治理汇聚充裕的自治力量和社会力量。

基层自治组织和社会力量在同其他主体互动时，除了要保证各自功能的双向均衡，还需要它们同时实现内部关系处理和外部关系协调的有序化。一方面，在组织内部管理中，上下级之间、横向职能部门之间要依组织规章行动；另一方面，同其他主体互动时，要依相关法规、政策行事，实现互动规范化、法治化，由此达到内外部互动的双重秩序化。

基于上述“差序—协同”关系生成互动的多重逻辑，在基层治理中，这种关系的有效实践，需要着力构建与之相应的实现机制。机制是协调各个部分之间关系，以便更好地发挥作用的具体运行方式。概而言之，主要包括如下几种机制（见表4）。

其一，衔接机制。它是主体间角色功能差序化设定、网络组织构建以及在关系结构整合优化、互动中实现双向均衡的有效机制。其二，责任机制。它是明确主体间角色功能设定和避免主体间过度依赖、干预导致关系异化，实现有限支撑和内外关系有序互动的机制。其三，协调机制。它是关系结构整合优化，以及促进基层党组织实现综合调节，促进基层自治组织和社会力量实现双向均衡的有效机制。其四，引领机制。它是构建同心圆网络组织和基层党组织在关系互动中实现核心引领的有效机制。其五，动员机制。它是基层政府在关系互动中激励、吸纳多元主体参与的有效机制。其六，保障机制。它是基层政府在治理重心下移和资源下沉中，为其他主体提供有限度支撑的有效机制。

表4“差序—协同”关系生成与互动逻辑的实现机制

五、结论与讨论

在多元治理主体结构中，各类主体间关系能否实现良性互动，是基层治理新格局能否成形，基层治理现代化能否实现的重要实践课题。当前，部分基层治理主体关系互动不尽如人意，存在一定程度的名实不副、非对称、碎片化等关系互动混乱和异化困境。从主体认知视角看，关系互动困境缘由在于忽视了基层党组织的角色功能，存在主体认知偏误；忽视了对主体间关系互动的“秩序性”要求，存在关系认知偏误。这些偏误叠加，导致基层治理主体间关系界定偏差。无论是“网络关系”“合作关系”还是“协同关系”，都不能完整准确界定我国基层治理主体间关系，无法突出本土治理主体关系特质。

因而，综合元治理、协同治理、网络化治理、整体性治理等治理理论分析工具，以党和国家的政策文本为依据，基于本土基层治理情境和社会文化资源，可将基层治理主体间关系界定为“差序—协同”关系。该关系本质为“协同”，特质是“差序”。这种“差序”既体现在角色功能设定和静态关系结构中，也体现为动态关系互动的差序化协同。即在协同互动中，既有差别，又有秩序的良性互动。“差序—协同”关系的生成逻辑在于：在角色—组织—结构三个维度上，通过彰显差别性、互补性的角色功能设定、同心圆网络组织构建以及关系结构整合优化，实现“差序—协同”关系的生成。“差序—协同”关系的互动逻辑在于：基层党组织等四类主体通过核心引领、综合调节、关键驱动、有限支撑、双向均衡、内外有序的关系互动，实现互动的良性循环。

基层治理是多元要素协同、共生的过程，也是政府、市场、社会多元主体分权、分工的过程，政府不再仅仅依靠行政命令包办基层公共事务，面是赋予下级政府组织、社会以更多的权力空间，增强基层治理的自主性功能和社会化能力23。本研究的意义和价值在于：在理论层面，从基层治理主体间关系整体和互动全局出发，完整恰当界定了主体间关系，并论证了关系生成互动逻辑。在实践层面，对当前基层治理主体间关系互动困境及其认知根源的揭示，能为化解关系互动困境提供参考，也能为实现基层治理主体间良性互动，达到基层治理“一盘棋”的整体性治理效果提供政策建议。当前，基层党组织及其他各类主体应基于“差序—协同”关系的生成互动逻辑，在关系构建和互动中，着力形成与“差序—协同”关系的生成互动逻辑相匹配的衔接机制、责任机制、协调机制、引领机制、动员机制、保障机制等有效实现机制。

注释：

1陈家刚：《基层治理：转型发展的逻辑与路径》，《学习与探索》2015年第2期。

2习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第49页。

3文中提及的主体皆是指基层治理主体，主体间关系、治理主体间关系皆是指基层治理主体间关系。

4（1）Chris Ansell，Alison Gash，“Collaborative Governance in Theory and Practice，”Journal of Public Administration Research and Theory，vol.18，no.4（2008），pp.543-571.

5（2）Koen Bartels，Nick Turnbull，“Relational Public Administration：a Synthesis and Heuristic Classification of Relational Approaches，”Public Management Review，vol.22，no.18（2020），pp.1324-1346.

6（3）周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

7（4）闵学勤：《社区自治主体的二元区隔及其演化》，《社会学研究》2009年第1期。

8（5）石发勇：《业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例》，《社会学研究》2010年第3期。

9（6）黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》2014年第6期。

10（7）孙柏瑛：《城市社区居委会“去行政化”何以可能？》，《南京社会科学》2016年第7期。

11（8）赵守飞：《农村社区“两委”关系冲突原因分析——基于一般合约范式》，《社会主义研究》2011年第3期。

12（9）李利文、申彬、彭勃：《城市基层治理创新中的“认知内卷化”——以上海XH区物业管理深化改革为例》，《社会科学研究》2016年第2期。

13（10）Stephen Goldsmith，William D.Eggers，Networked Governance：A New Form of Public Sector，trans.By Sun Yingchun，Beijing：Peking University Press，2008，p.10.

14（11）张康之：《合作的社会及其治理》，上海人民出版社2014年版，第26页。

15（12）杨华锋：《寻找社会治理变革中的合作共识：组织与德制的视角——〈从合作的社会及其治理〉谈起》，《公共管理与政策评论》2016年第1期。

16（13）李汉卿：《协同治理理论探析》，《理论月刊》2014年第1期。

17（14）欧黎明、朱秦：《社会协同治理：信任关系与平台建设》，《中国行政管理》2009年第5期。

18（15）B.Jessop，“The rise of governance and the risks of failure：the case of economic development，”International Social Science Journal，vol.50，no.155（1998），pp.29-45.

19（16）D.Marsh，“The New Orthodoxy：The Differentiated Polity Model，”Public Administration，vol.88，no.1（2011），pp.32-48.

20（17）喻卫斌：《试论网络组织的边界》，《广东社会科学》2007年第2期。

21（18）沈运红、王恒山：《国内外网络组织研究及其新进展》，《科技进步与对策》2007年第3期。

22（19）《中国共产党章程》，人民出版社2017年版，第21页。

23（20）罗敏：《要素协同、情感联结与基层治理现代化》，《求实》2020年第4期。