从文书行政到文件政治：破解我国规模治理难题的内生机制

作者：周光辉 隋丹宁  责任编辑：王雅娇  信息来源：《学刊》2021年第4期  发布时间：2022-02-13  浏览次数： 28938次

【摘　要】中央权力如何破解由于行政区划和科层制所产生的治理难题，即维护政令统一问题，一直是超大规模国家治理面临的重大课题。我国从秦朝开始便通过统一的文书话语体系对规模治理进行了积极探索，此后历代王朝均在此基础上不断完善文书行政制度，以更好地发挥中央治理效能。新中国成立后，国家性质和治理体制发生了根本变化，但文书行政却得到了沿袭和发展，并逐渐演化为文件政治。文件政治在运行过程中呈现出的意志统一、规则统一、思想统一、目标统一、行动统一等政治功能是维护政令统一的具体体现，为破解国家规模治理难题提供了制度保障。

【关键词】文书行政；文件政治；规模治理

问题的提出

中国是有着广袤疆域和众多人口的超大规模的统一国家政权，自始就面临着规模治理问题。农耕文明下的古代中国通过确立、延续、强化以郡县制为核心的行政区划和科层制，大大提高了对分散的小农社会的整合度和控制度，使国家虽然几经王朝更迭却依然能够不断重建，成为世界上唯一一个从未中断过的文明。1中央集权制是一个高度抽象的制度框架，行政区划和科层制的运行模式，与规模治理所关注的“人口”和“土地”两个要素，即“个人参与以及意见表达的可能性”和“中央与地方的整合及其关系问题”相契合，是中央权力实现有效治理的具体机制和实践方式。但在交通不便、信息不畅的农业社会中，这种制度安排会使地方存在各行其是甚至背离中央决策的可能性，因此，“维护政令统一”成为规模治理的核心关切。文书制度是依托于科层制运行的更为具体的治理载体，其能够通过文书的上传下达，强化科层制的吸纳性并补足科层制本身不具备的信息交互性，进而实现制度与个人的有序互动。因此，探究文书在规模治理中的作用有重要的理论与实践价值。

“文书”一词最早产生于西汉，至清末才出现了“文件”的概念。在古代中国，二者在内涵、外延和运行机制上并无太大区别。中国共产党成立后，继续沿用了“文书”和“文件”两种用法，但“文件”被认为是更加规范和正式的书面用语，各级国家机关制定的公文都统一称为“文件”2；而“文书”更多用于日常行政工作中，如“文书工作”“文书秘书”等。

文书行政是指将文书作为制度工具，通过起草、审阅、发布、流转、归档等系统运行机制参与国家行政事务管理并作用于国家治理体制运转的行政制度安排。秦朝创设文书行政后一直被后世王朝沿袭传承、发展完善，始终嵌入于中央集权制之内并成为行政事务管理的重要工具，可以说，中央集权制实现了国家的统一性，而文书行政保障了治理的有效性。即便新中国成立后，国家形态由封建社会变为社会主义社会，国家治理体制由以皇权为中心的中央集权制转变为以中国共产党领导为核心的政治体制，国家和政府机构设置也经历了数次改革，但文书却被保留下来且依然作为国家治理的运行载体，承担着规范性功能的“文件”更是发挥着关键作用。本文的“文件政治”是一个描述性概念，是指规范性文件通过会议制度在科层体系和社会相关领域中传递流转，进而构建并强化治理秩序的动态过程。

在现有的研究文献中，部分学者探讨了文件的运行机制3、角色定位4和自身功能5等，但对于从文书行政到文件政治的演变逻辑及其如何在治理体制中实现上下内外的联结互动缺乏深入研究，对文件政治与规模治理的内在联系缺乏系统阐释。本文采用历史政治学的分析方法，揭示文件政治与国家制度变迁的关联机制，为中央权力如何破解由于行政区划和科层制所引发的治理难题提供新的解释视角。

文书行政的嵌入式运行与演进变迁

我国自古便有着“文书御天下”的传统。商周时期，刻在甲骨上反映君主意志的“卜辞”便是最早的文书雏形，体现了神权与君权的交织；春秋战国时期，更多种类的文书相继出现，如诸侯国之间的盟书、外交文书、改革家的法令、使臣对诸侯国君主的上书以及策士的辞令等。随着朝代的发展，文书已经具有了多样化的形式载体和较为明显的政治性表达特性，为其广泛参与国家行政管理事务奠定了基础。由于文书是嵌入于行政区划与科层制的行政管理工具，自秦建立统一的中央集权国家并实施郡县制开始，文书便逐渐从辅助科层体系运行演变为直接体现统治集团意志的重要政治象征。经由历朝历代的发展变迁，无论在内容规范上还是在流转程序上文书都得到了持续调整，并在统治集团有意识引导下不断增强制度性、适应性、规范性，以契合朝廷的核心政治主题，从而更好地维护皇权与大一统。

第一，秦朝通过创设统一的文书话语体系开启了强化中央集权、维护政令统一的探索。中央集权制国家是全新的国家形态和治理形式，秦朝虽然在疆域领土上完成了统一，但各地的文化、语言、民俗还存在较大差异。在大一统皇权下，统治者要通过文书达到政令畅达、人明其意的目的，就必须考虑称谓符号的统一问题，以便构建一套适应文书行政要求的话语体系。6因此，秦统一中国后，就推行了“书同文、车同轨、行同伦”制度，至此，上至帝号、皇帝活动、王侯官员，下至百姓，都有了统一称谓，各异的文字书写也统一为更加简洁的能够更好适应庞杂公务的隶书，上下一致的文书话语体系开始形成。由于帝制国家的行政事务多依赖于书面交流，统一的文字显示出了决定性的优势7，为国家在行政辖区和科层体系中实现政令统一提供了有效的治理工具和保障。

第二，隋唐时期文书行政呈现出的规范化、制度化、法典化趋势使其成为具有制度约束力的治理工具，有效提升了国家治理能力。隋唐时期，文书制度依托于三省六部制，发展出了相对成熟的制作规程、审核机制和运行流程。无论是“三省”之间的权力分工（中书省负责起草公文，门下省负责审核公文，尚书省负责执行公文），还是执论制度、避讳制度、平缺制度、贴黄制度等，都在这一时期得到了进一步规范。值得注意的是，此时关于文书的部分制度规定已经被确立为法典形式，如《唐六典》中规定：“今册书用简，制书、慰劳制书、发日敕用黄麻纸，敕旨、论事敕及敕牒用黄藤纸，其赦书颁下诸州用绢。”8“中书舍人掌侍奉进奏，参议表章……既下，则署而行之。”“凡文案既成，勾司行朱讫，皆书其上端，记年、月、日，纳诸库。”任何诸如随意改动、漏发错发、弄虚作假、盗用泄密等行为，皆会依据法典被施以惩戒，这表明文书已经从行政工具上升为一种权威性政治符号并具有一定的制度约束力。“三省”之间的相互制约加之法典的底线规范，弥补了文书本身的被动性缺陷，降低了朝廷官员推诿扯皮和徇私枉法的可能性，使文书行政的治理功能得以充分发挥。

第三，明清时期官僚制度的重大变革使文书行政权集中于皇帝个人，皇权对国家的控制力空前加强。为了强化皇权、弱化相权，明王朝建立不久后便废除了中书省，取消了丞相制，将一切政务集中到皇帝个人手里。据史料记载，最繁忙的时候，朱元璋一天要批阅两百多份奏疏，处理四百余件事情。9至清朝，清政府设立军机处，内阁虚置，并创设“奏折”制度用以上报紧密之事，且“专命奏事人员若干，以通喉舌，无不立达御前”10，又“乾纲独握，自增用奏折以后，皆高居紫极，亲御丹笔，在廷之臣，一词莫赞，即朱批谕旨是也”11，此时各级官员都可以直接向皇帝上奏，改变了原有的层级界限分明的文书流转制度。至光绪年间，朝廷决定“废内外各署题本，除贺本外，均改为奏”12，“改题为奏”这一举措使文书权力更加集中，加剧了文书运行的紧张状态。清末“预备立宪”及地方自治运动的兴起，引发了中央和地方行政组织的巨大变革，打乱了清代原有的行文秩序。为了适应政治社会发展变迁，清廷先后推行了军机大臣“副署诏旨之制”、国务大臣合署制度13，开始了通过改革行文程序实现权力制衡的探索与实践。但由于此时中央集权制度的衰败颓势已经难以阻挡，文书行政出现了层级混乱、管理缺位、效率低下等问题，国家政治改革的正向作用并没有经由文书转化为治理效能。

从文书行政的历史变迁可见，文书行政深深根植于我国历史土壤之中，由于其依托于行政区划与科层体系运行，因此统治者的理念变迁与国家治理目标的调整直接体现在了文书行政的变革上，甚至可以通过改变文书行政进而重构国家政治秩序。从这个意义上说，文书行政在对国家规模治理的探索、完善和强化中起到了关键作用。

文件政治的产生与对文书行政的扬弃

近代以来，“文件”作为正式且规范的书面用语，逐渐替代了“文书”一词，成为更具政治色彩的官方话语。中国共产党成立后，非常注重发挥文件规范党内事务和各级组织行为的政治功能，不仅在革命战争时期将其作为传递战略信息的重要手段，同时用文件规定、规范着党内的大小事务和各级组织行为。新中国成立后，文件是最为常态化的国家治理工具。以某副省级城市为例，2016～2020年间，党政系统收发文件共五万五千余份，平均每天有30份左右的文件在流转。正如有学者所说：“当代中国行政系统运转的基本形式不外乎三种：一是会议，二是法律，三是文件。但相比较而言，经常依靠的是文件而非法律。”14同时，随着国家控制力与动员能力的大幅度提升，文件的运行机制也由古代中国的单一文书运行系统转变为文件与会议互为依托、共同发挥作用的复合运行系统。在政治实践中，各级国家机关制定的规范性文件均需经过会议汇集意见、审议通过并向社会公布具有合法性并产生制度约束力。具体来说，政府工作报告、国民经济和社会发展规划、财政预决算报告等文件需提交人民代表大会审议；涉及国家大政方针或重大决策等方向指导性文件需经中央委员会或中央政治局审议通过；人大制定的决定、意见、建议以及政府对国民经济和社会发展规划、财政预算作出的部分变更、重大改革方案等文件需提交人大常委会审议；政府制定的规章或其他政策类文件需提交政府常务委员会审议。此外，上级国家机关发布的重要文件也需要下级相对应的机关召开专门会议进行正式传达。可以看出，文件对科层体系中的各级组织发挥着指导、监督和约束的作用，即成为连接各级组织的党政权力/权威形式15；而会议是党中央作出重要决策引领国家治理目标的实践载体16，能够通过其信息传递和政治动员功能，使文件中内含的抽象的理念与治理意识形态经由会议制度层层渗透于科层体系和社会各领域，成为促进治理体系高效运转与上下互动、保障政令统一的有效制度安排。文件的行政功能与会议的政治功能紧密结合，“文书行政”也因此发展成为“文件政治”。

如前所述，文件是嵌入于行政区划与科层制的行政工具，而会议则是审议文件，实现科学决策、民主决策的程序性安排，因此，从文书行政到文件政治，是国家性质与国家治理体制发生根本性变革的过程。当代中国的“文件政治”是对古代中国“文书行政”的一种“扬弃”，既没有完全否定或剥离古代文书制度，保留了其指令性、权威性以及“上传下达”“双向互通”的功能特点，又在此基础上进行改革与创新性发展，以契合现代国家治理的内在要求。

一是变个人决策为集体决策。在古代中国，文书的流转下发都是以皇帝个人的名义进行，体现的是皇权意志，官僚机构仅履行起草、票拟的职责或是在皇帝授权下享有对部分事务的有限决策权。奏折制度产生后，决策主体变为皇帝一人，是谓“天下之事无小大皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”17，承担文书职责的官僚机构几乎被虚置。新中国成立后，所有的规范性文件均以党委、政府、人大、政府各部门的名义发布，决策主体是党中央和各国家机关，体现的是执政党和人民政府意志表达的合法性与正当性，而不是个人的意志表达。

二是变权力平衡化为权力规范化。皇权与相权的平衡始终是古代中国的核心政治主题，也正是因为在中央集权制度下有权力平衡的内在要求，所以文书的起草、审核、执行等权力被长期分置于不同机构，并会在不同时期依据皇权与相权之间的强弱对比作出适应性调整。当前我国文件起草机构为各级国家机关办公厅（室）内的综合研究部门以及党委、政府的政策研究室，文件审查机构为党委、政府办公厅（室）内的文电部门以及人大常委会，文件执行监督机构为党委、政府办公厅（室）内的督查部门以及纪委监委，这种制度设计一方面是基于办公系统细化职责分工的现实需要，另一方面是出于权力规范化运行的综合考量，而非以权力制衡、平衡为目的。

三是变流转线性化为流转层级化。在古代中国，无论是上行文还是下行文，都可以越过层级直接向上送达至朝廷或是向下送达至某一官员，尤以奏折制度产生后为甚。如今，我国文件流转有着严格的层级化要求且已经上升为制度规范。《党政机关公文处理工作条例》中明确规定“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级行文，特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被越过的机关”，向上越级请示汇报或向下越级指示命令都不被允许，这种严格的文件流转制度也能够更好地适应现代科层体系。

文件政治的运行逻辑与功能

中国共产党执政的基本命题就是通过文件将党的意志上升为国家意志18，并通过“起草—审查—传达—落实—反馈”的运行机制，将党的主张、意见转化成可操作的方针、政策和决定，使中央的决策部署能够贯穿于整个科层体系，实现政令统一。也正是由于执政党治国理政的需要，才使文件超越了一般的信息传递功能，具有了治理意义上的政治功能。

第一，通过权威性与民主性相结合的文件起草机制，确保认识统一。

文件有着政治价值和政治特征，它是直接代表中央或上级党委政府意志的“层级符号”和“权力符号”19，也是“基层秩序的正式规范来源和权威形式”15。中央制定下发的各类规范性文件是地方各级机关需要遵循的权威性标准，无论是定性表述，还是方向性指导，都将成为下级机关起草文件时的重要依据。如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《规划建议》）中提出“经济运行总体平稳，经济结构持续优化”是中央对国家经济情况的权威判断，地方相关决策应以此判断为依据；又如中央在《规划建议》中提出“打好关键核心技术攻坚战”，全国各省区均须将此作为指导科技创新的核心方法论写入本地的《规划建议》之中。对于政策类文件来说，下级政府部门要在上级文件授权的职责权限内和规定的事项范围内制定相应的实施细则，制定完成后须向上级政府部门请示备案，这些都体现了中央和上级政府部门的权威性。但同时文件起草又是一个民主的过程。一般来说，文件初稿完成后通常会向本级党政主要领导、各相关部门、下级党委政府、各民主党派和社会公众征求意见，文件起草部门会将收集上来的意见进行逐条分析，吸收其中有价值的建议。以近三年来中央全会公布的文件为例（表1），吸收意见数约占意见总数的25%～50%20。

表1近年来中央全会公布文件的吸收意见与修改情况

第二，通过合法性与公平性相结合的文件审查机制，确保规则统一。

文件审查制度通过明确且统一的规则供给规范着国家机关的权力表达，具体来说，规范性文件在正式发布前要经过文电部门和人大常委会关于合法性和公平性的“双重审查”。其中，合法性审查主要包括三个方面：一是文件是否与党中央保持一致，是否符合党的主张和国家意志，是否符合中央或地方党委的工作部署和总体要求；二是文件是否符合宪法法律规定，有无违反行政法规、地方性法规、部门规章等；三是文件是否违反上级文件规定或超越权限边界，是否有发文的必要性。公平性审查重点关注文件内容是否符合WTO规则，是否存在自我保护主义和地方本位主义。如某市人社局发布的文件中，针对本地大学生就业问题制定了区别于外地大学生的特殊优惠政策而被责令修改；某市在全会意见中提出“发挥××企业的龙头带动作用，推动产业集聚发展”，也因为突出了某一具体企业而受到公平性质疑。

第三，通过全面性与时效性相结合的文件传达机制，确保思想统一。

“耗时耗力”的议题建构有赖于执政党自上而下的推动，同时，如何让更多的人认同执政党所提出的“议题”则是更为重要的任务。被众人认可的议题，将贯彻得最有效率。19因此，我国的文件传达机制表现为“会议集中传达 层级转发传达”的复合模式，要求“迅速”与“全面”并重。文件转发是一种自上而下的单向信息传递，转发过程中带有层级的权威与效力21，在政治实践中，被层层转发的不仅是文件本身，还附带有上级政府的要求和指令。以某副省级城市下达的转发中央某一文件的通知为例，其中写道：“现将中共中央发布的《××意见》转发给你们，请认真学习领会文件的精神实质，结合本地实际情况加以贯彻落实，并于×月×日前将学习情况经主要领导审阅签字后，以书面形式反馈至市委办公厅××处。”可以看出，通过“横向到边，纵向到底”的文件传达机制，不仅能够使中央的政令准确无误地传递给基层政府，实现了中央政府与地方各级政府的有效联结，并且在这一过程中使各层级、各部门熟悉了解并不断强化对中央决策的认同，中央的影响力和政治控制力也在这一过程中持续增强。

第四，通过统一性与自主性相结合的文件落实机制，确保目标统一。

文件是党和国家的意志表达，也是地方政府执行中央政策、推动工作落实的压力机制，亦是地方治理变革和制度创新的有力推动工具，因此，统一性是其最根本最重要的特性。22中央下发的指示性、方向性文件通常需要地方制定与之内容相对应的本级文件，这是贯彻落实中央精神的重要举措之一。地方文件既要与中央的决策部署保持一致、充分体现中央的精神和要求，又要提出符合地方实际和具有地方特点的细化性措施。以《规划建议》为例，中央的《规划建议》由15个部分构成，分为三大板块。第一板块为总论；第二板块为分论，分别对科技创新、产业发展、国内市场、深化改革、乡村振兴、区域发展、文化建设、绿色发展、对外开放、社会建设、安全发展、国防建设等重点领域和重点工作进行部署；第三板块为结尾，包括第十五部分和结束语，主要阐述加强党中央集中统一领导、推进社会主义政治建设、健全规划制定和落实机制等内容。从各省情况来看，全国34个省区均在中央发布《规划建议》后的三个月内发布了本省的《规划建议》，并且在总论部分与中央《规划建议》的思路内容基本一致，均阐述了全面建成小康社会的阶段性成就、对国际国内形势的分析研判、对2035年远景目标的规划，这既体现了迅速贯彻落实中央文件精神的政治要求，又体现了在对发展成就、发展环境、发展形势、发展原则等若干基本问题的重大判断上，与中央保持高度一致。分论部分各省均立足本地实际，提出了符合中央发展要求也符合自身实际情况的科学路径，如浙江省在“推进区域协调发展”部分提出了“加强大湾区大花园大通道大都市区建设”，四川省在此部分提出了“在环成都经济圈、川南和川东北经济区分别形成全省经济副中心”，所依据的都是各自的国土空间规划布局和方向定位。因此，目标统一并不是教条地“只字不差”“一字不落”，机械地用文件落实文件，而是在充分理解和领会中央决策部署的精神实质的前提下，结合本地实际制定相应发展路径和政策举措，确保国家政令能够在下一阶段的工作中得到有效落实。

第五，通过任务分解与监督检查相结合的文件反馈机制，确保行动统一。

新中国成立以来，我国实施的突破性改革和重大决策均是以发布特定的规范性文件为启动标志的。但地方各级党委和政府能否在第一时间积极响应、迅速传达、抓紧落实是党中央关注的重要问题。因此，在文件发布后，通常会由地方党委办公厅对文件进行逐句分解，将文件中涉及的具体工作任务分配给相关部门，并标明完成时限（表2）。此后，党委督查部门和纪检监察部门会通过定期督查、专项督查和不定期巡视，对该文件“何时以何种方式进行传达、计划如何部署落实文件精神、对文件提出的目标任务推进情况和取得成效”等问题进行检查，检查结果会作为该部门年终绩效考评的重要指标。

表2《中共××省委关于制定××省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》任务分解示例

小结与思考

无论是在农耕文明下的传统中国，还是在工业文明下的现代中国，规模问题都是国家治理的基本国情，并集中体现为有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源大规模需求之间的矛盾23。在治理资源极为匮乏且信息不畅的古代中国，文书作为唯一信息载体，以其实践特性为规模治理问题提供了有益探索，对后世国家治理产生了深远影响。新中国成立后，原有的文书行政经过对象征主体、职权界定和流转程序等方面的变革与创新性发展，逐渐演变为更符合现代国家治理实际的文件政治。同时，文件政治的规范化和制度化趋势，使一些规范性文件成为法律的某个条文或某个概念的解释基准或裁量基准，充实了法律的内容，初步实现了文件与法律的互动，更好地适应了国家发展阶段和依法治国的内在要求。但需要看到的是，文件政治在运行过程中也不可避免地存在着“效率悖论”，如近年来出现的“重留痕轻实效”“用会议落实会议”“机械化的‘轮流圈阅’‘层层转发’”等形式主义现象，一定程度上令文件成了“行政负荷”，与提升规模治理效率的目标相背离。基于此，可以从以下两方面加以改进：

其一，构建分类统筹的文件督查考核体系。文件在科层流转落实过程中由于被“层层细化”而不可避免产生“形式分化”，即对于省、市两级来说，多是通过“制定本级文件 分派工作任务 统筹指导”的方式来落实上级文件；但到了基层，其文件制定权限极为有限，又无法继续向下流转，只能将文件内容和文件精神转化为一项项具体工作。因此，在督查中要以文件落实效果而非文件落实形式为导向，对不同层级采用不同的考核评价指标体系，区分何种情况是功能使然，何种情况是形式主义，避免出现超越层级职权范围的权力运行和权力表达。

其二，搭建文件实施效果评估大数据平台。目前，文件实施效果评估制度已经在中央和省级层面建立并施行，但在调研访谈中得知，此项工作在省级以下由于工作人员配备不足而未能达致理想效果，亟需改变传统的、依靠人力的实地调研和当面听取汇报的工作方式，破解人力资源困境。因此，建议实施文件数字化治理，实现全领域数据共享，将文件内容量化细化为具体的部门工作，由各部门把工作开展情况上传至大数据平台，最后由文电部门根据反馈信息综合评判文件实施效果，并基于此决定是否需要进行政策调整。

总之，在推进国家治理体系与治理能力现代化的新时代，文件政治必然会发挥越来越重要的作用，其应当以何种角色、何种方式更好地参与国家治理，文件与法律法规又应当如何划分治理边界，有待在学理上做出进一步的研究。

注释：

1周光辉、赵德昊：《荒政与大一统国家：国家韧性形成的内在机制》，《学海》2021年第1期。

2文中所讨论的“文件”是一个狭义概念，仅指以各级国家机关为主体的、正式发布或授权发布的规范性文件。法律法规、党内法规以及日常工作中的请示、报告、通知、函、领导讲话、工作总结、会议纪要、人事任免等广义“红头文件”不在文章的讨论范围之内。

3王琦：《文件转发：中央与基层的政治联结和互动——基于对京山县农村集体资产股份权能改革文件的考察与分析》，《武汉科技大学学报》（社会科学版）2020年第5期。

4冯雷：《新中国成立以来社会治理的战略定位——基于党内文件的考察》，《湖湘论坛》2020年第4期。

5罗大蒙、任中平：《中国乡镇基层政权中的文件政治：象征、效能与根源——G乡的表达》，《学习论坛》2015年第9期；谢岳：《文件制度：政治沟通的过程与功能》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2007年第6期。

6韦春喜：《秦代文书行政制度与公文关系刍议》，《文学遗产》2018年第1期。

7安德烈亚斯·威默：《国家建构：聚合与崩溃》，格致出版社2019年版，第132～134页。

8册、制、敕均属于唐代的诏令文书。

9闵庚尧：《中国古代公文简史》，档案出版社1988年版，第196页。

10昭梿：《啸亭杂录》卷一○，中华书局1997年版，第56页。

11纪昀等：《四库全书总目》卷五五，中华书局1997年版，第11页。

12《清史稿·德宗本纪》卷二三。

13袁晓川：《政治秩序与行政效能：南京国民政府时期公文制度研究》，《档案学通讯》2017年第3期。

14施从美：《文件政治与乡村治理》，广东人民出版社2014年版，第92页。

15（20）周庆智：《“文件治理”：作为基层秩序的规范来源和权威形式》，《求实》2017年第11期。

16周光辉、赵学兵：《政党会期制度化：推进国家治理体系现代化的有效路径》，《政治学研究》2019年第2期。

17《史记·秦始皇本纪》。

18谢岳：《当代中国政治沟通》，上海人民出版社2006年版，第128页。

19（22）王怀乐：《政治动员视角下的文件政治——中国共产党治国理政方式的一种研究》，《广西师范大学学报》（哲学社会科学版）2021年第2期。

20（21）数据来源于全会《决定》的起草说明。

21（23）孙强强：《转发政治：理解政治的一个新视角》，《广东行政学院学报》2020年第3期。

22（24）李英：《“文件政治”与中层党政干部人才标准的偏离及矫正》，《领导科学》2016年第15期。

23（25）唐皇凤：《大国治理：中国国家治理的现实基础与主要困境》，《中共浙江省委党校学报》2005年第6期。