把时间带回治理：基层政府行为中的效率——基于赣西W镇政府“海绵城市”项目建设的追踪观察

作者：余成龙 陈　尧  责任编辑：王雅娇  信息来源：《公共管理学报》2022年第1期  发布时间：2022-01-25  浏览次数： 6605次

【摘　要】传统政府研究往往将时间看做是一个常量，忽视了时间之于效率的关键。作为执行主体，基层政府往往面临巨大的效率压力，这种效率主要表现为时间约束，尤其是在完成上级要求的公共项目时。本文通过对W镇政府的追踪观察，探究基层政府在公共工程项目加速实施过程中围绕时间展开的行为策略。研究发现，工程项目遵循自然时间的事本逻辑，项目实施过程要求科层运作、社会互动以及不确定环境等社会时间安排予以“配合”。面对时间约束，基层政府通过体系内权力配置、与社会交换以及不确定环境的权变等加速策略，将项目拉回事本时间的正轨，从而满足项目治理的合理时间要求。从更普遍意义看，随着政府职能从管理向治理转变，行政效率相应地转变为复合性的治理效率，表现为自然时间和社会时间的契合。时间日益成为影响基层治理的关键因素，因而是治理研究需要认真解释的现象。

【关键词】治理；效率；时间；基层政府；加速行为策略

1 问题提出

在传统公共行政时期，政府管理的首要目标是提高效率。例如，韦伯发现基于理性权威的科层制是最有效率的组织形式；威尔逊将政治与行政分开时明确指出，“行政研究首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本来做好这些恰当的事情。”[1]进入新公共行政时期，以西蒙为代表的学者引入实证主义范式，进一步强调了理性、效率的重要性[2]。尽管“西沃之争”后学术界形成了兼顾效率（事实）与公平（价值）的共识，但效率始终是政府管理的基本目标[3]。之后的新公共管理运动，更是强调引入企业管理的竞争、考核等机制以及信息技术来提高行政效率。正如有学者强调，研究行政管理实质上就是研究行政管理活动的效率[4]。以往关于行政效率的研究，在衡量指标上侧重绩效、效能[5，6]，在社会效应上强调制度绩效[7]，在组织方面突出决策效率、管理效率以及执行效率[4]。遗憾的是，长期以来的行政效率研究将时间看做是一个常量，对时间的重要性关注不够。

在中国政府体制中，基层政府的主要职责是执行法律法规和落实自上而下的政策和指令[8]，“执行速度”成为了政府效率的代名词1。上级政府通过压力型体制[9]、目标管理责任制[10]、动员型治理[11，12]等方式向基层施压时会附带时间要求，锦标赛体制[13，14]、行政发包制[15，16]等的效率优势常体现为下级的快速响应。时间（尤其是速度）之于效率似乎愈加重要，但大量对基层政府行为策略的观察研究如政策变通[17，18]、选择性执行[19，20]、共谋[21]、策略主义[22]、象征性执行[23]、消极执行与运动式交替[24]等，忽略了这些非正式行为背后的时间前提——如果没有时间约束任务压力亦不复存在。尽管有不少关于基层政府时间管理的研究如中心工作[25，26]、会议协调[27]、人员借调[28]等，但很少从时间之于效率的角度予以认真对待。

行政效率是政府管理实践追求的基本目标[29]，而宏观行政效率又主要以国家不同制度安排所引起的总体发展速度来解释[6]。这也就是为什么在“发展是硬道理”的时代环境下，发展速度成为衡量当前中国政府治理绩效和治理能力的重要指标。国家层面对发展速度的要求在地方和基层往往表现为执行国家计划、任务而对效率的追求，时间就成为一个重要的刚性指标。基层政府作为上级法律法规和政策的执行机构，自然是行政效率的最严格实现主体。时间压力不仅表现在政府自身工作计划的实施中，也表现在必须完成上级政府布置的任务方面。尤其是具有中国特色的政府项目管理制度，对时间有着较为严格的检查和考核要求。基层政府面对上级的检查和考核，具有追求按时完成项目的巨大压力和强烈动机。项目通常有明确的时间规划，抢工期、抓进度也就成为了政府的日常工作。但工程项目实施并非简单的按部就班过程，必然涉及科层运作、社会互动以及不确定环境等，各种非自然因素会对工程项目本身施加干扰。项目一旦因故“停滞”，多出的时间消耗会使基层政府陷入“时间慌”[30]。时间是一种稀缺资源，计划中的时间更是一种结构性压力2。因此本文的研究问题在于：为什么项目实施过程会频繁陷入停滞？在此背景下，基层政府又如何发挥能动性解决时间危机？

鉴于当前基层政府治理行为的研究对时间之维关注不足，本研究基于公共项目实施过程中W镇政府治理行为的追踪观察，尝试从中观时间视角，归纳和分析基层政府所遭遇的时间压力，以及在加速项目实施过程中围绕时间展开的行为策略，进而在一般意义上探讨时间与治理效率的内在联系。

2 时间与加速：理解基层政府行为的一个分析框架

2.1 公共项目实施过程中的多维时间

在公共项目建设过程中，工程项目遇到停滞主要源自结构不协调与时间不同步。对于项目过程中的时间困局，可同时采取“过程”和“关系”两种视角分析。李维斯等从个体、组织和整体的时间关系出发，提出了著名的“嵌入-分层-同步”分析框架。其研究发现这样一种规律[31]：（1）一段时间内被嵌入的事件数量越多，行动者之间的相互依赖越强；（2）行动者之间相互依赖越强，时间同步的必要性越大；（3）整体时间同步化压力越大，越会增加组织正式和非正式时间的数量和种类，进一步增大同步压力。时间秩序的层面较多会相应地产生更多时间继缝[32]，其结果导致行动者丧失时间自主性。

公共工程项目在建设和管理过程中，牵涉到不同层级政府、市场主体、第三方监管组织、社会组织、自治组织、个体农民等。而不同主体之间的相互制约与摩擦，可能导致工程项目因缺乏某些资源、缺失某些合法程序而被迫停止。此外，由于各种环境因素的不确定性，导致基层政府被迫暂停项目以优先解决眼前危机。基于李维斯等的时间“嵌入”思路，结合公共工程项目的特点，笔者提出“四维时间”的概念来理解公共工程项目建设和管理过程的时间张力问题，四维时间具体包括“事本时间”、“规则时间”、“关系时间”以及“不确定时间”四种类型。

（1）“事本时间”指完成公共工程项目目标（如修一条公路）时，筹集工程所需资源、规划自然条件以及遵循技术流程等所耗费的自然时间。其中，资源对应结构和功能视角的“生产要素”，自然条件为“生产”的物理环境，技术流程为“生产函数”及其自然过程。这些都需要在时间中展开，均会消耗时间，这种物理时间可以称为“事本时间”。事本时间不考虑其他政治、社会因素，主要从经济、工程、技术等角度，只考虑项目在充分准备、合理规划基础上正常建设、实施的自然时间流逝。因此事本时间以实际所需的自然时间为刻度，规划时间可视为其理想型。现实中公共工程项目常由政府外包给第三方完成，因此“事本时间”又常以工程进度时间为外在表现。

（2）“规则时间”指公共工程项目为获取相关法律法规和政策所规定的资质、要件等所消耗的时间。工程项目过程通常涉及立项审批、资金拨付、土地审批、风险评估、质量验收等规则，而规则既涉及资质等前置条件，也涵盖特定审核程序。政府会议讨论、领导审批需要决策时间，基层政府“凑齐”材料需要准备时间，材料进入科层时间频谱（如多少工作日办结）还需等待时间。另外有些“规则时间”具有刚性，某一环节不合法工程项目甚至无法启动，有些工程项目因规则本身的灵活空间相应也具备一定弹性。

（3）“关系时间”指项目过程中某一行动者等待另一行动者提供配合所消耗的时间。从经济学视角看，这属于时间交易成本。时间本质上是社会互动的产物，是一种协调诸行动者行动的参考机制[33]。“关系时间”有两方面客观原因：一是行动者所倚仗的部分资源处于其他行动者控制之下[34]；二是不同行动者有不同的行动节奏、习惯以及时间文化。行动者彼此间相互依赖性越强，时间同步的必要性就越大[31]。因此“关系时间”在项目过程中表现为实现时间同步的协调过程：一是从决策、沟通到形成契约所消耗的谈判时间[35]；二是行动前后相依产生的等待时间，以及契约实施中的协调时间。前者的时间消耗取决于事项的复杂性、双方利益一致性程度、行动者策略性等；后者取决于履约环境的不确定性状况，以及后续合作、沟通的情况。

（4）“不确定时间”指意外事件、突发状况等不确定环境可能导致的时间延误。在开放系统中由于组织所不能控制的变量，常导致各种意外发生[36]。意外既可能改变工程项目所处的自然环境（例如天灾），从而对组织提出新的资源要求；也可能将项目卷入社会事件或其他风险之中，从而引起“事本时间”波动。需要说明的是，“不确定时间”的影响往往更显著，因为其何时、以何种方式出现具有不确定性，其对整个项目带来的后果同样充满不确定性。

由于大多数工程项目（如工程规划类）涉及专业性知识，政府只能通过外包的方式进行。这样，在公共工程建设和管理过程中，四维时间会同时出现在工程项目实施的时间里。其中，“事本时间”是基础，是常规“生产过程”的自然展开，属于自然时间。而“规则时间”、“关系时间”以及“不确定时间”，会嵌入到“事本时间”之中（如图1所示），属于社会时间。在“事本时间”里，外包建设和管理的企业组织可通过计算、规划以及各种管理技术对工程项目进行过程（时间）控制，这种时间是客观的、自然的时间，不以人的意志为转移。但往往由于政治性因素、社会性因素以及不确定性环境引发的社会时间延误、滞后，从而对工程项目规划时间进行不同形式的“打断”。具体说来，多维时间嵌入会通过“要求等待”、利益冲突、制造风险与危机、挤占资源等不同形式，造成理想的规划时间与现实的事本时间相偏离。一方面，社会时间“嵌入”越频繁、越复杂，破坏性也就越大，偏离效应也愈发明显，从而产生“客观时间慌”；另一方面，政府因为时间不自主，伴随公共工程项目截止时间的迫近会形成“主观时间慌”，表现为忧虑、沮丧甚至恐慌的心理症状[31]。

图1 公共工程项目实施过程中的时间嵌入 

因此，多维时间嵌入会导致公共工程项目的“事本时间”被频繁打断，进而引发时间慌；基层政府会强烈感受到时间压力，不得不通过各种途径、手段协调关系、解决危机，加速行动以化解时间带来的压力。

2.2 多维时间压力下基层政府的加速策略

客观与主观时间慌会驱使组织加速行动[37]。具体到本研究，基层政府面对上级政府的目标考核，如何应对时间压力、实现工程项目的过程加速？根据吉登斯“结构二重性”[38]观点，很自然可以发现时间同样具有“二重属性”：时间作为结构会影响行动者，但作为资源和环境也有被建构的可能。正如怀特所言：“要想接纳变化，就得创造时间……要想接纳各种随时的变化，就得反复改变时间的各个范畴。”[39]

组织学强调不同的时间管理策略解决这一难题。例如，哈萨德强调时间调度、同步运作以及分配策略的意义[35]。麦克格拉斯和罗奇福德指出，组织可将时间资源分配给任务，同时为任务分配优先级或价值，并将这些任务的责任分配给员工；当组织面临时间紧张时，则可反向将活动从现实时间的固定位置中解放出来[40]。布里顿和泰瑟则强调流程管理，如通过时间评估来制定计划，用计划指导行动，过程监控形成控制与反馈，最终实现组织目标[41]。总体而言，组织学的方案仅针对“事本时间”，组织社会学的方案偏向“关系时间”。而多维时间嵌入的现实，决定了笼统而单一的方法难以奏效。

在公共工程项目实施过程中，基层政府作为治理主体、项目的委托方以及第一责任人，显然需要根据不同维度时间“展开”的逻辑和特点，发展出不同的应对方法。基于此，笔者将不同维度时间中基层政府的能动行为概括为“加速行为策略”。与四维时间相对应，分别指基层政府通过理性策略、权力策略、交换策略以及权变策略，实现公共工程项目的加速（如表1所示）。其中“事本时间”处于封闭系统（政府作为一个组织整体运转），“规则时间”处于半封闭系统（政府内条块关系），“关系时间”和“不确定时间”处于开放系统（政府作为组织与其他组织、环境互动）。

表1 公共工程项目实施过程中基层政府的加速策略

遵守“事本时间”基层政府需遵循理性策略。工程项目建设和管理是一个客观的实施过程，建设组织可以在精确测量的基础上形成周密计划[35]，并对时间和空间进行协调。理性逻辑意味着必须遵循专业知识以及现代工程管理方法。在公共工程项目实施过程中，基层政府可在项目落地前周全考虑环境、资源、技术和流程等，并形成合理的时间规划，然后通过流程管理、质量管理等方法，使规划时间顺应“事本时间”，两者形成确定性的、可控可预测的关系。

缩短“规则时间”基层政府需遵循权力策略。权力展开主要服务于上级控制、指导下级行为的特定需要。规则时间涉及“谁必须等待、要等待多久、要等待谁、要如何等”[42]114，本质上含有“时间是谁的时间”问题。具体到公共工程项目过程，基层政府处于科层底端，要想改变上级规则（包括规则适应情形、流程以及周期等），往往需要通过影响上级权力来推动[43]。因此，基层政府可以通过向上游说、俘获领导注意力、利用非正式制度等，加速规则甚至绕过规则，提升科层运作效率来提高公共工程项目涉及的决策与审批时间。

加速“关系时间”基层政府需遵循交换策略。在公共工程项目实施过程中，所涉及的各个组织主体在开放系统中获取所缺资源，需要通过契约交换来获得对方的资源。在契约形成阶段，更为“着急”的一方往往需要付出更多筹码，而双方关系的性质以及前期互动的关系积累，同样对谈判进度产生影响。在工程项目实施过程中，一旦一方出现无法及时履约情况而影响工期，基层政府就不得不出面协调，因为现实的种种情况很难在事先全然有所考虑。

应对“不确定时间”基层政府需遵循权变策略。组织在不确定性危机来临时需要灵活处置，妥善应对，将意外事件隔离在局部进行控制[36]，从而减缓甚至消除其对整个项目可能造成的破坏。基层政府在处理意外事件时，往往需要赋予一线公职人员容错空间和随机应变的权力，以及风险来临时的责任担当，从而充分调动其积极性，避免对工程项目实施产生延误和阻滞。反过来说，不确定性考验着基层政府的弹性，包括迅速动员、灵活实践以及解决问题的能力，必要时甚至需要其对公共工程项目的规划安排做出调整。

在上述框架中，时间压力下的基层政府加速行为策略是从应然、规范视角出发提出的一种演绎假设，那么在实然和经验层面，一旦公共工程项目陷入时间困局，基层政府又是如何应对的？这需要进入现实生活进行深入的观察和研究。

3 研究方法与田野观察

在2013年的“中央城镇化工作会议”上，习近平总书记提出了建设“海绵城市”解决城市内涝问题的新方案。从2014开始，住建部以项目形式在全国推进海绵城市试点建设。第一批试点城市有16个，W镇所在的P市是其中之一。2017年，P市同样以项目形式在全市范围内选点落实此事。W镇靠近市区，经济基础相对较好，自然环境优美（被誉为P市后花园），有利于未来产业布局和旅游业发展，并且该镇长期以来遭受内涝问题，因而在任务分配中入选。自此，W镇政府的工作重心就是围绕该项目展开。

案例选取主要遵循典型性和“最可能案例”原则[44]。之所以选择W镇作为案例，主要基于如下考虑：一是从层级关系上看，乡镇政府属于中国政府体系中的基层，其主要职责是执行法律法规和上级政府政策，是政府治理效率中时间压力的最直接承担者；二是W镇承担国家“海绵城市”试点项目，属于公共工程建设项目，具有特定的时间要求，同时，项目的试点性质又进一步加强了对时间的约束。因此，从政府治理效率的研究来看，W镇的“海绵城市”试点项目较为典型地揭示了基层政府在面临时间压力下所做出的行为选择。“最可能案例”则体现为，W镇在理论上拥有完成项目的最好条件，如国家政策支持、领导高度重视、资金相对充足、村民积极参与等3，但依然发生了项目停滞，突显了基层政府治理中的效率困境。

在具体分析过程中，本文以案例追踪方法为主。从2019年开始，笔者对赣西W镇政府海绵城市示范项目建设进行了近3年的追踪观察。研究材料为笔者及其它研究成员在该时期逐年前往W镇调研获得。平均每年调研2次，每次2周左右。获取材料的方式包括参与式观察、深度访谈以及查阅政府内部数据。整个调研累计访谈59人次，获得20余万字一手访谈材料。其中访谈对象涉及政府领导、部门公务人员、规划专家、指挥部成员、乙方（施工企业）经理、村委会干部、村民等。

在调查过程中笔者发现这样一个冲突性现象：一方面，从工程项目立项开始便进入验收倒计时，面对如此庞大的工程，时间是W镇政府最大的敌人；另一方面，因缺乏经验、土地审批、协调困难、意外事件等原因，工程项目过程经常被迫陷入“停滞”。项目有严格的进度规划，但何时推进到下一步并不完全由政府掌控。

在工程项目申请阶段，对于什么是“海绵城市”，镇领导并不清楚。他们只能抓紧补课：

“大家一抓瞎都不知道，只能网上查资料，然后往市海绵办跑，脸皮肯定要厚一点。（分管副镇长CX20190401）4

为此他们还专门聘请一家公司帮助策划，最终确立了生态与海绵（如透水砖技术）相结合的思路。经过到外地考察学习后，镇领导才明白工程项目流程，随后工程启动。在经历了寻找专业设计单位、社会融资、通过投标寻找施工单位等各环节，几经周折，项目迟至2018年才真正动工。

在解决规划和资金问题后，工程项目主要由乙方按要求施工。为此，镇政府专门聘请第三方监理公司负责工程质量和进度监管，他们似乎可以当“甩手掌柜”，但事实本非如此。在工程具体建设过程中还需要各种各样的条件保障，这些保障必须由镇政府承担。因此，镇政府还面临三项任务：一是各种证照的审批；二是征地与拆迁工作；三是处理突发情况。

首先，大型公共工程项目往往涉及繁琐复杂的审批程序。镇政府第一次承担超大规模项目，许多流程并不清楚。而规划用地许可、施工许可、环评、土地预审、财务审计等不仅程序复杂，还牵涉发改委、住建局、自然资源局等区甚至市级多个部门。一项申请需要各种前置要件，每一个要件又需跑多个部门，这又增加不少等待时间。一位副镇长告诉笔者，协调一次容易，经常协调就很艰难：

“我现在一提办手续就头痛！领导什么时候开会不好把握，你打电话也没用，反正效率就是不高。”（分管副镇长CX20190813）

其次，征地拆迁涉及政府与农民的关系问题。中国式拆迁使许多家庭“一夜暴富”，普通民众对此抱有极高期待。政府希望尽快收地让企业施工，居民则形成了“老实人吃亏”、“拖延者得利”共识，双方因而陷入僵持。对政府而言，这项工作从政策实施演变为了谈判任务。另外他们还需在征地中应对村民大规模“抢栽抢种”的投机行为，在拆迁中“尽量”满足农民提出的各种有理或无理要求———解决社保、寻找宅基地、介绍工作等。

最后，项目过程中也发生了诸多意外，如中央领导的突然视察，2020年延续至今的“新冠”疫情，施工现场的人身事故、气象灾害等。其中最典型事件当属“新冠疫情”，在疫情爆发严重阶段，国家的居家隔离政策直接导致项目停工数月。

2018年动工后，根据上级政府的任务要求，W镇政府制定了两年基本建成的理想时间目标，且对工程进行了严格监管。例如，每周固定召开项目推进会，施工方需每周、每月形成正式且详细的工程进度报告，工期滞后还会受到相应惩罚。尽管有专业的施工企业、严格的过程监管，直到笔者2021年上半年最后一次调研，项目也没有彻底完工。显然，事本的“理想时间”遭受了多重桎梏。

项目为何频繁陷入停滞？从多维时间嵌入的角度其实容易理解。审批对应本研究所定义的“规则时间”，征地拆迁涉及“关系时间”，意外事件触发“不确定时间”。三维时间嵌入“事本时间”之中，没有与“事本时间”形成协调，使项目过程被“持续打断”。矛盾集中体现为项目建设所需要的土地问题：（1）土地性质的转变需要国土部门审批，涉及“规则时间”；（2）征地拆迁涉及“关系时间”，其时长取决于政府和村民的谈判进程；（3）镇政府短期内无法更改土地性质，于是用景观荷塘“打擦边球”（强调莲藕为经济作物）的方式申报，后因国土部门质询引发了“不确定时间”。

显然多维时间嵌入会造成理想的规划时间的延误，从而出现时间慌。当W镇想要抢夺时间、加速项目过程时，时间从目的、资源的附属性质悄然演变为支配组织和个体的结构性力量，出现了罗萨所说的“新的异化”[45]。分管副镇长告诉笔者，她不止一次想过退出：

“当时每天念叨这个项目，像个陀螺一样转个不停，后来实在受不了，跟领导说想换一下工作。”（分管副镇长CX20190813）

而组织压缩时间的经常性做法便是征用个人时间，访谈了解到在项目最紧张的一年多时间里，乡镇干部一周最多休息一天，常态是不休息。最严重的时候，镇政府有多位同事因工作强度过大而晕倒，其中一位副镇长甚至病倒住院一个月。面对时间压力带来的效率约束，W镇政府采取了许多“创新”行为。

4 案例分析：基层政府行为中的加速策略

中国政府的职能主要依赖于地方和基层政府的执行，政府效率的最直接体现就是基层政府的执行行为。在常规的法律法规执行行为中，由于没有明确的目标要求，基层政府基本不会受到效率的强约束，不会感受到时间压力。但是，在政策执行中，基层政府往往面临的是非常规的、临时性的、不确定的目标任务，时间成为完成目标的一大刚性约束。

中国政府治理的一个重要经验是，在完成某项重要任务时往往会借助议事协调机构，这种非正式的协调机制成为各级地方政府解决问题的重要抓手和运行机制。凭借议事协调机制的灵活性、高位推动等组织特征，能够团结组织力量推动政策执行，提升组织内部沟通的流畅性，达到社会事务有效治理的理想状态，在推动地方事务治理过程中发挥重要作用[46]。“领导小组”就是最为常见的议事协调机构，一般由区域内主要领导担任组长，整合各种分散的力量，推动政策执行。W镇所在的区政府为“海绵城市”建设项目专门成立了领导小组，区委书记为领导小组组长。领导小组下设指挥部，由一位副区长担任总指挥，区发改委、住建局等部门“一把手”为指挥部成员，但具体的日常领导、协调工作由W镇政府负责。

追踪观察的直观感受是，W镇政府似乎被困在时间里了。项目实施过程相对“理想时间”确有滞后，但如果没有政府的努力只会更加严峻。上级的频繁督查、乡镇干部的挣扎与煎熬，恰证明其有推动项目“加速”的强烈动机。在“事本时间”里，W镇政府基于理性逻辑必须遵循工程项目建设和管理所需要的自然时间，那么在其他维度的社会时间里，W镇政府又是如何实现加速？

4.1 权力加速策略

在中国层层审批是寻常现象，但这会直接影响到工程项目的实施进度。政府与企业在这一问题上的矛盾，实际上是两种不同类型组织相异的运行逻辑所致。企业追求效率，遵循事本逻辑，时间意味着稀缺资源与成本。复杂的程序既是基于上级科学决策、约束下级行为等的现实需要，也是出于政府内部专业化分工以降低风险、实现责任共担等的考量。因此，基层政府无法绕过规则，所能做的只是尽可能提高科层效率。而规则是权力的影子，能压缩“规则时间”的恰是权力。通过观察笔者发现，W镇政府主要通过争取“插队权”、“容缺”施工以及向领导“借权”这三种方式实现规则加速。

（1）争取“插队权”。政府提高审批效率的一个基本方法是将审批的顺序提前，为示范项目争取“插队权”。“插队”意味着不用遵守常规时间与流程。例如通常需要2～5个工作日办结，拥有“插队权”的重点项目，可以在2个工作日、甚至当天完成审批。争取“插队权”的方法：

一是申请“绿卡”快办。根据当地政策规定，凡被列入市级以上的重大项目，会享受“绿卡”加快手续办理的特权。W镇政府在了解到这一政策后，积极申请从而节省了大量时间。且“绿卡”有另一项好处，即可以进行联合审批：

“一开始我以为要一个个子项目办理，后来人家提醒，否则一个项目一个程序跑真的很麻烦，也好累。”（项目办公室人员HH20210331）

二是争取现场特办。访谈中的一位乡镇干部认为，“真正办好基层的事情，还是需要相关职能部门出力。”镇政府想到一个好办法，即在项目启动的关键阶段说服区级审批部门现场办公。审批部门下沉特办，相当于将外部审批“内部化”，既节省了人力又提高了效率，因为审批者最熟悉规则。但这种方式仅限于特殊时段，以及区政府拥有审批权限的事项。

（2）“容缺”施工。施工许可证是工程项目启动的要件，其中有两项前置资料需提交申请两周后获得，如果照章办事则意味着项目空耗半月。为此W镇充分利用了“容缺”规则。所谓“容缺”通俗讲即“先上车后买票”，审批和监管部门允许项目先动工后补全手续。在“容缺”的时间里，违规行为因有“备案”而不会受到处罚。一位乡镇干部向笔者解释了个中缘由：

“他们不会说对你进行处罚，因为政府自己处罚自己，罚款左手交到右手，没必要嘛！”

但“特权”往往意味着风险，镇领导将此视为“担当”，而施工方则感觉像“走钢丝”。镇长告诉笔者：

“基层工作责任重，没有担当绝对不行！”

乙方经理则一如既往地嫌隙政府低效，“容缺”施工时却又提心吊胆：

“实际上我就是在为了这个项目违章作业，你政府叫我做我不敢停，只能睁只眼闭只眼。”

显然，规则中的“权力游戏”他们玩不起，只有制定和实施规则的政府能够驾驭。

（3）向领导“借权”。在基层调研经常听到这样一句口头禅：“领导动动嘴、下属跑断腿”。反过来如果基层政府能让区、市甚至省级领导对该项目“动动嘴”，审批提速会立竿见影。因此，引起领导高度重视、频繁重视俘获其注意力[47]，便可通过向领导“借权”实现规则加速。

一是权力的组织化运作。由于“海绵城市”建设项目成立了领导小组和指挥部，所以每当审批严重影响项目进度时，镇领导可直接与副区长或指挥部成员沟通以寻求“支持”。以该项目指挥部的常规例会为例，镇政府在每次例会前会收集好需要解决的问题以及需要配合的部门，让领导出面帮忙解决和协调。

二是主动俘获领导注意力。项目过程中上级领导关心的重点是进度。常务副镇长告诉笔者，一旦领导“着急”事则好办。他介绍了“俘获”领导注意力的策略：

“有时候去办证碰一鼻子灰回来，正好挂点的县领导来，一件事原本应该完成30%，就故意告诉他只完成了15%，这样让他感觉到紧迫。”（常务副镇长XB20210210）

把时间压力引向领导，通常能够奏效，因为后者可动用职权向职能部门施压。但这种方式需要掌握火候，既要引起领导重视，又不能开罪于相关部门：

“表达上要有艺术性，你只能说自己还没有办好，因为这个局还管着这个项目。”

还有一种借权的契机是领导视察，当领导视察时通常会有相关部门人员陪同，此时镇政府可以利用这一“窗口期”一并提出需要解决的问题。

4.2 交换加速策略

与“规则时间”不同，“关系时间”涉及作为法人身份的政府与土地所有者（村民）之间的谈判，没有土地项目无法动工。镇政府的工作人员只能与村民谈判缩短“关系时间”，加快土地征迁的速度。领导小组为了加快征地拆迁工作，规定了一个月必须完成：

“本来有40、45天的时间给你，但他们一定会说，‘不管你用什么办法，一个月必须完成！’”

具体负责这项工作的乡镇干部顿感压力巨大。

4.2.1 制度硬化与利益诱导

尽管示范项目为P市重点，但预算已对土地成本进行框定。镇政府有两个目标：一是让村民尽快接受赔偿标准；二是尽可能节省时间。前已提及，村民对拆迁有较高补偿期待，并且很清楚自己每让政府退让一步，都将获得巨大回报。因此如何应对村民“狮子大开口”及拖延之举，是开始阶段的工作重点。

W镇政府首先选择的是制度硬化[48]策略，试图通过程序化和法制化方法瓦解博弈空间。例如，在征地初期村民临时抢种50余万棵苗木，如果按青苗进行赔偿，政府需额外支出数百万元。他们的做法是坚决“不开口子”：

“征地过程尤其不能让强势的人占便宜，只有打击这种不合理的现象，其他老百姓才会服气。”（分管副镇长CX20190813）

尽管部分村民纠集闹事，镇政府仅用较小代价“息事宁人”：一是按成本价赔偿村民所购苗木；二是象征性发放误工费。

但制度硬化只是抑制农民无理诉求的策略性“推力”，W镇政府还通过在拆迁方案中融入利益诱导机制形成“拉力”。方案中特别规定了“货币补偿方案奖”、“提前签约奖”和“提前搬迁奖”条款。具体说来，如果村民选择货币赔偿（拆而不迁）额外奖励20%；在截止日前签约奖励20%；签约后15个工作日内搬离奖励1.8万元。换言之，村民选择合作可拿到超过赔偿款40%的额外奖励，同意似乎只是时间问题。

4.2.2 谈判艺术

虽然镇政府的方案为交换加速奠定了基调，但村民也相聚商讨对付他们的办法。比如态度冷淡、闭门外出，甚至有意刁难：

“冬天的时候又好冷，有些村民知道你要来他家里有火他都不烧，他就是故意冻你。”

再比如工作队入户时，村民会上前围观以图在气势上压倒他们。村民试图绕开既定拆迁方案，制造谈判空间来提高赔偿。拆迁工作很快陷入停滞，镇政府只能采取工作队包干的方式逐户谈判。村民通过不合作与时间消耗之所以成功使政府妥协，很重要原因在于时间成本与时间压力对双方而言截然不同。经深入访谈，笔者发现工作队在前期使用的是“砍价”策略，目的在于“先压后补”降低村民心理预期。当谈判后期再度陷入僵局时，工作队转向“吵架”以加速谈判。

（1）“砍价”策略。如果村民“无理取闹”，工作队会拿着评估方案反复上门，以打消其不切实际的念头。待村民趋于理性后往往会说出一个理想报价，双方于是开始“砍价”：

“他们喊300万，你不能一下子喊200万嘞。我们的工作着急但也得慢慢推进，慢慢调低他的预期。你说300万我们就说只值80万，然后20万左右的往上加，不可能一步解决到位。”（拆迁骨干HH20210330）

谈判过程中工作队还会选择适当“找补”，如适当提高房屋装修赔偿金额，将各种家具算入赔偿范围等。工作队通过满足村民的“合理”诉求，既缓和了双方剑拔弩张的关系，又抵制了村民的“不合理”要求。

（2）“吵架”策略。当村民“认死理”不松口致使谈判陷入僵局时，工作队会巧妙运用“吵架”策略，主要针对的是强势拖延的村民。其中一位工作人员告诉笔者，这种策略就是要“不领人情、凶一点”：

“你总给他婆婆妈妈的，谈不下没任何进展，他拆迁户一开始期望都好高，开口要四五百万”。

“吵”的目的在于：

“要让他们觉得我们是做工作，不是自己的事情，让他觉得没理，甚至有点同情我们工作的难度。”

那么谁来“吵”？通常是年富力强、经验丰富的乡镇干部。这种场面需要性格强势、且能“迅速翻脸”的人充任，因而通常为男性。怎么“吵”这其中也有学问：

“我先进去跟你吵一架，你这些要求不合理，我不同意！不允许！我跟你吵得面红耳赤，后面其他人员就可以进来做好人，充当调停者，然后从心理上做拆迁户的工作。”（HH20210330）

因此吵架的精髓在于“一手打一手抚”。“吵”不是目的，而是为了还能继续、尽快谈下去。当其他队员上前安慰、从中斡旋时，之前的“砍价”策略可循环上演。

4.2.3 个性工作与组织推进

一旦村民有“软化”迹象，抓住时机让村民果决签字是节省时间的关键。笔者发现W镇政府有两种策略：对合作但犹豫者“软磨硬泡”，对不合作者“软硬兼施”。

对于谈判尾声但犹豫不决的村民，工作队会使用喝酒的软磨硬泡之法拿下签约：

“晚上去喝酒要磨到他失去耐心，其实跟酒的度数一样，一顿酒让他上了头，好在我上面签个字。一般要熬七八个小时，有时搞到一两点钟，最晚的一次搞到了三四点钟，才能把这个事情搞定。”（拆迁组长YJB20190329）

显然在村民（通常为男性户主）心情舒畅、精神放松甚至有些“飘飘然”时，乡镇干部“一煽风”、“一阵捧”，村民“手一滑”合同就签完。但喝酒工作法有两个条件：一考验酒量；二考验体力。喝酒在农村是一种沟通文化，利于双方放下隔阂、坦诚相交，谈判也就容易得多。工作队有一个不成文规定，就是“过河不能拆桥”———拆迁后不可翻脸不认人，因为乡土社会依然保留着人情世故，工作队一旦坏了名声则很难做其他村民工作。

当拆迁工作进入尾声，对那些“一扛到底”的村民政府不得不脱去往日“温情脉脉”的面纱，采取了先拆后谈、软硬兼施的做法。首先，强拆前政府会做足准备，如安排救护车到现场待命，提前告诉村民已经申请法院强拆令等。紧接着，工作队将闹事村民“抬入”救护车，拆迁队随机采取拆屋行动。这其中如果村民没有过激行为，则由攻坚组（由擅长谈判的骨干组成）出面与其谈赔偿；如果村民有激烈反抗，则由派出所民警进行斡旋和沟通。最后，政府将赔偿款存入公共账户，并告知村民可随时取走。可以看出，这一整套“组合拳”既加快了拆迁进度，又降低了行政风险。最后的结果表明，整个项目基本没有因为征地拆迁而耽搁。

4.3 权变加速策略

在处理“规则时间”和“关系时间”中，W镇政府采取了各种可能的行为策略，以确保工程项目的建设“事本时间”按期展开，原本W镇政府在项目中的职责已基本完成，但各种不确定的意外情况使其不得不扮演“救火队”角色。各种意外在“事本时间”中嵌入一段段“不确定时间”，有可能导致项目局部甚至整体陷入停止。但与权力加速和交换加速逻辑不同，应对“不确定时间”政府需审时度势、灵活应对。不确定性事件有很多，在这里选择人身事故和“新冠疫情”这两起重要事件，来分析W镇政府的权变加速逻辑。

（1）应急策略。

政府需要对项目过程中潜在的风险保持警惕，因为一件小事很可能酿成大祸，“打断”项目正常进度。例如，一段管道铺设中遭遇暴雨，造成周围农田被水浸泡，这原本属于“小意外”，但政府未能及时处理引发了群体性事件，导致工程停工数日。更不巧的是，2020年下半年项目施工现场发生了工人意外坠亡的事故。当时事故方家属并未和企业、政府谈及赔偿事宜，只是默默将遗体运走，这让镇领导非常紧张。负责这项行动的常务副镇长向笔者透漏了部分细节：

“这考验你在领导心目中的地位，他会怀疑你处理问题的能力。我们要控制好尸体，把他拉到殡仪馆去，在殡仪馆就没事，怎么谈都不要紧。这种事很麻烦，我没遇到过，心里也有点慌，但没办法。”（常务副镇长XB20210220）

之后他一边安抚家属，待其情绪稳定后按政策妥善处理了赔偿事宜。可以看出，处理此类突发或潜在群体性事件，政府需要应急型策略，即在风险显露苗头的初始阶段，就提前采取措施，防患于未然。从结果看，政府的果断行动阻断了事件发酵，避免了对项目造成更大负面影响。

（2）高压社会动员。

众所周知，中国成功应对“新冠”疫情的主要方法是严格的居家隔离措施。当时海绵示范项目进入中后期，“封城、封路、封村”阻断了人员流入，施工现场自然停工。待疫情形势稍有好转，国家制定了“复工复产”政策，但疫情肆虐、人人自危的现状并未发生根本改变。镇领导终按捺不住，提出了“向农民要人”的口号，以期通过社会动员实现项目复工。但复工政策在实际中遇到极大阻力，不仅农民不配合，村干部也不支持。上级领导没有办法，最后严令“不换思想就换人！”

在高压之下社会动员得以进行。正如常务副镇长所言，他们几乎是把农民“抓”出来的：

“我们跑到村里，说难听点真的是要用“抓”字，因为那个时候真的乱套了。有的人工作在南方，这些人怎么出来？谁说都没用，开证明也没用。但全国都是土政策，没办法人必须得出来，不出来企业怎么恢复？”（常务副镇长XB20210220）

镇政府想尽各种办法进行动员，如进村入户向村民宣传做好防护后病毒并不可怕，强调复工复产是在为国家做贡献（当时爱国主义情绪高涨），承诺为村民解决住宿和吃饭问题等。后在村干部的协助下，政府直接派车去村里接人。最终，示范项目得以提前复工，“不确定时间”被压缩至最短。

5 时间与效率：公共项目过程的本土化解释

面对时间慌的压力，W镇政府除了基于理性策略对工程进行最严格督查外，还通过权力加速策略、交换加速策略以及权变加速策略，不同程度解决了多维时间嵌入的难题，从而将项目拉回“事本时间”。最终实现了项目过程加速，避免项目陷入更漫长的停滞。

时间不只是管理过程的自然标记，时间与任务之间经历了“计划机制”的持续绑定，直至成为计划的核心特征。有效率的组织意味着对生产力进行评估和计划[49]，时钟也就成为了协调和控制的工具[50]。这两方面的结合，使得组织逐渐将自然时间转化为社会时间，既追求速度与效率，又强调对时间进行管理[51]。因此，管理就是时间整合过程，是通过时间整合而创造和利用社会时间并提高生产率的过程[52]。

作为一种结构性力量的时间，在上级目标任务的压力下，基层政府的治理行为策略发生了重大变化。笔者将基层政府治理行为划分为三种基本类型：一是基于制度体系的日常公共管理和基本公共品供给，为“常规动作”；二是基于政策体系的任务执行，属于“要求动作”；三是基于区域特殊性的自主治理，趋向“自选动作”。时间无论作为结构，或是目标（速度），均对上述治理行为有重要影响。首先，相对于“常规动作”的一般时效性，“要求动作”因政治性任务的时间节点、政策性任务的执行速度要求会经受时间稀缺的压力，“自选动作”在政治竞争体制下考验地方和基层地府治理的时机与时速。其次，时间有被治理主体建构的可能。基层治理基本符合“时间二重性”规律，时间既作为结构支配治理过程，又能够被治理主体所建构。例如，当前行政审批改革与营商环境实践，以及基层依托信息技术的“最多跑一次”、“一网通办”等改革，均是在努力提升政府的治理效率。最后，时间有内在运作规律。时间存在稀缺性传递[31]、支配与异化[37]等机制，从而对治理过程产生重要影响。

与一般政府管理涉及的内容主要是政府内部的常规管理活动不同，政府的公共项目管理既涉及到由外部主体负责的项目建设和管理过程，同时又涉及到为了使得公共项目顺利实施而要求配合的政府治理过程。前者项目实施和管理是一个按照工程项目本身规划所要求的过程，其对时间的要求是一种工程项目实施的自然时间，后者则是为了该公共工程项目的顺利实施，政府内部与其他行为主体之间协调、合作以配合工程项目按照规划实施，其涉及的时间是一种社会时间。工程项目实施的自然时间是一种不以人的意志为转移的客观时间，是一种物理时间。而在政府治理过程中消耗的社会时间则是对自然时间的资源化利用，通过对时间进行规划、管理、改变，可以对时间进行加速或延缓，从而更好地实现治理目标。在公共工程项目建设过程中，政府对时间的管理是为了更好地配合工程项目按照规划时间实施，最终达到按时完成该项目的目的。然而，由于政府内部管理与外部行为主体之间的协调问题，往往使得工程项目实施中需要的物资资源、组织资源以及其他资源难以满足工程正常运行，出现政府治理消耗的社会时间与工程项目自然时间的不同步，最终导致工程项目拖延、甚至中断。

佩罗认为，“持续打断”是导致组织时间管理失效、引发时间慌的主要原因[30]。那么又是什么因素对组织管理活动进行“持续打断”？管理学和组织社会学对时间停滞给出了三种代表性解释：一是从组织内部视角出发，认为组织内部分工产生了功能协调和时间同步的需求，但随着功能专业化在时间模式中固定下来，协调和同步难度也在不断加大[35]；二是从组织与环境关系的视角出发，强调组织的适应性伴随着时间自主性丧失[30]；三是从组织过程的规则视角出发，强调组织同时存在正式时间和非正式时间，而后者对前者可能产生加速或减速的不确定影响[31]。哈萨德更为直接地指出，组织必须解决三个主要时间问题[35]：（1）减少时间上的不确定性；（2）时间问题上的利益冲突；（3）不可避免的时间稀缺性。显然，组织学或管理学将时间稀缺背景下的时间停滞归因于组织与环境的时间不同步，以及组织功能不协调两个主要方面。就本文所研究的公共工程项目实施而言，政府为公共工程项目的顺利实施而进行的治理，就属于为了保障项目本身实施而形成的环境，只有当作为治理环境的社会时间与工程项目实施的自然时间保持同步时，才能够有效完成工程项目，从而达到项目执行效率的最终目的。

当前，随着中国政府在承担社会公共服务中的职能日益扩张，地方和基层政府承担的公共工程项目日益增多。为了顺利完成公共工程项目，政府必须在自身内部、社会组织或个人、工程实施的环境等方面进行管理和治理。这就产生一个与传统行政效率研究不同的新领域。传统行政效率关注行政组织体系内部，所强调的时间是一种可以改变、调整的社会时间，通过节省时间、加速时间、提前完成任务等进行安排，效率主要体现在完成目标任务前提下的时间节约。然而，在涉及政府提供的公共工程项目时，行政效率的内涵和外延发生了变化。从主体来看，从单一的行政主体变成了多元治理主体，涉及政府、工程实施单位、其他相关社会组织和主体；从治理关系上，从原先的政府体系内部的领导、控制关系变成了政府与工程实施单位之间的合同关系、政府与其他社会组织和主体之间的合作关系；从治理内容来看，从原先的政府管理变成了以工程项目实施为主，政府治理为辅（支持、保障）的关系。更重要的是，在治理的时间构成方面，原先政府内部管理涉及的是社会时间。而在公共工程项目实施中，项目建设过程遵循的是一种物理时间，是无法改变的客观时间。为了保证工程项目实施，政府对物质、组织和其他资源的调配必须充分满足工程实施所需要的时间安排，这一资源调配过程中涉及的时间属于社会时间，与原来政府内部管理的社会时间又有所区别。

因此，在公共工程项目实施中政府治理的效率与时间，显然属于一个新的研究问题。传统行政效率是一种政府组织内部在进行管理时追求的单一效率，通常以社会时间来判断效率的构成。但在政府提供公共服务或政府与社会组织共同提供公共服务时，往往涉及公共工程的建设及管理。与因管理产生的效率追求不同，因公共工程建设和管理产生的效率追求则要求政府与建设单位之间的合作效率，涉及到不同性质组织之间效率的协同，体现的是一种复合效率。工程建设本身是一种企业组织内部的实施过程，有着自身特定的计划和客观效率，工程施工建设消耗的时间属于客观的自然时间。但如果属于政府购买或合作的公共工程项目，往往需要政府提供物质、组织、环境等资源的保障，这种因工程施工保障需要而产生的政府治理同样也需要高效率，其治理效率就体现为确保工程按时、顺利施工而对时间进行的安排，这种社会时间是可以改变和调控的，随着工程建设需要而进行灵活调整，但必须以确保工程建设按时完成为前提。因此，在公共工程建设和管理过程中，政府治理效率在时间上就表现为多样性的治理安排，政府尤其是基层政府的行为围绕自然时间和社会时间做出不同的策略安排。从公共工程项目的属性出发，同时结合中国的治理场景，通过观察基层政府在公共工程项目实施过程中所经受的时间挤压与撕扯，以及由此演化出的行为策略，构成了一种本土化的治理效率解释框架。

6 结论与讨论：把时间带回治理

前文通过对W镇“海绵城市”示范项目建设过程中镇政府行为的追踪观察，揭示了时间对公共项目过程以及基层治理的重要影响。工程项目遵循事本主义逻辑，追求效率与速度，因而有严格的时间规划，而多维时间嵌入使得项目遭遇了严重的时间慌。在时间压力下，镇政府通过本文所定义的“加速行为策略”，不同程度解决了时间嵌入的难题，从而将项目拉回“事本时间”正轨。在多维时间加速过程中，W镇政府的行为逻辑具有一定的普遍性。

效率一直是公共行政的核心问题。在时间资源化、稀缺化的当下，速度逐渐成为衡量行政效率的更直观标准。事实上，既有的以时间和任务为导向的目标管理责任制，政府时间的注意力分配，政府治理时间（节奏）变化的运动式治理，政府治理时机的应急管理等研究，就是在探讨治理时间之于效率的问题。上级政府通过设置下级完成任务的时间来激发基层政府的行政效率。在预算基本框定、投入与产出之比既定的情形下，基层政府主要通过速度来体现其行政效率与行政能力。显然，政府正是通过对传统科层治理时机、节奏、速度等调整来提高效率，这些都涉及时间问题。

随着中国政府公共服务职能的扩张，政府与市场主体、社会组织合作生产公共服务变得日益频繁，尤其是涉及公共工程项目时，单一的传统行政效率逐渐转变为了一种复合的政府治理效率，从行政效率涉及的单一的社会时间，转变为政府治理效率涉及的自然时间和社会时间的契合，政府必须通过不同的时间加速策略来提高治理效率。显然政府治理中的时间，已从表现结构的潜在变量，演变为表现结构的显在变量。时间成为治理研究需要解释的重要现象（被解释变量），又正在成为影响治理过程的关键性因素（解释变量），而不同维度时间有其内在运行特点（机制/规律）。因此，仍将时间视作治理环境、资源甚至过程，已不合时宜。

时间在治理场域具有不同特点，但已有发现主要来源于社会学和组织学，公共管理领域对时间的研究才刚起步，亟需“将时间带回治理”。本文提出的公共工程项目实施过程中多维时间嵌入以及时间压力下基层政府“加速行为策略”，仅是一种初步探索，未来需要更加深入富有洞见的观察和研究。

参考文献：

[1]陈振明.从公共行政学、新公共行政学到公共管理学——西方政府管理研究领域的“范式”变化[J].政治学研究，1999（1）：82-91.

[2]赫伯特·西蒙.管理行为：管理组织决策过程的研究[M].北京：北京经济学院出版社，1988.

[3]何艳玲.公共行政学史[M].北京：中国人民大学出版社，2018.

[4]朱坚强.论行政管理效率观——兼论我国行政管理效率的现状及其改观对策[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2000（1）：65-71.

[5]马春庆.为何用“行政效能”取代“行政效率”——兼论行政效能建设的内容和意义[J].中国行政管理，2003（4）：28-30.

[6]周志忍.行政效率研究的三个发展趋势[J].中国行政管理，2000（1）：37-40.

[7]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英，译.上海：生活·读书·新知三联书店，1994.

[8]周雪光.中国国家治理的制度逻辑[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2017.

[9]荣敬本，等.从压力型体制向民主合作制的转变：县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998.

[10]王汉生，王鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009（2）：1-9.

[11]冯仕政.中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释[J].开放时代，2011（1）：73-97.

[12]周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代，2012（9）：105-125.

[13]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作[J].经济研究，2004（6）：34-40.

[14]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：36-50.

[15]周飞舟.锦标赛体制[J].社会学研究，2009（3）：1-23.

[16]周黎安.行政发包制[J].社会，2016（6）：1-38.

[17]王汉生，刘世定，孙立平.作为制度运作和制度变迁方式的变通[J].中国社会科学季刊，1997（21）：45-68.

[18]孙立平，郭于华.软硬兼施：正式权力非正式运作的过程分析——华北b镇收粮的个案研究[M].北京：清华社会学评论（特辑），2000.

[19]KEVIN O，LI L J. Selective Policy Implementation in Rural China[J]. Comparative Politics，1999，31（2）：167-186.

[20]杨爱平，余雁鸿.选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例[J].社会学研究，2012（4）：105-126.

[21]周雪光.基层政府间的“共谋”现象——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008（6）：1-21.

[22]欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑[J].经济社会体制比较，2011（3）：116-122.

[23]李瑞昌.中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究[J].公共行政评论，2012（3）：59-85.

[24]陈家建，张琼文.政策执行波动与基层治理问题[J].社会学研究，2015（3）：23-45.

[25]狄金华.通过运动进行治理：乡镇基层政权的治理策略——对中国中部地区麦乡“植树造林”中心工作的个案研究[J].社会，2010（3）：83-106.

[26]欧阳静.论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷[J].开放时代，2014（6）：180-190.

[27]庞明礼.科层运作何以需要开会：一个政策执行过程的分析视角[J].中国行政管理，2021（8）：100-106.

[28]翟校义.地方政府编外用人现象探析[J].新视野，2010（3）：49-51.

[29]SIMON H A. Guest Editorial：Why Public Administration[J].Public Administration Review，1998，58（1）：ii-ii.

[30]PERLOW L A. The Time Famine：Toward a Sociology of Work Time[J]. Administration Science Quarterly，1999，44（1）：57-81.

[31]LEWIS J D，WEIGART A J. The Structure and Meanings of Social Time[J]. Social Forces，1981（60）：432-462.

[32]赫尔嘉·诺沃特尼.时间：现代与后现代[M].全梦兰，张网成，译.北京：北京师范大学出版社，2011.

[33]郑作彧.社会的时间：形成、变迁与问题[M].北京：社会科学文献出版社，2018.

[34]COLEMAN J S. Foundations of Social Theory[M]. Cambridge，Mass：Harvard University Press，1990.

[35]HASSARD J. Images of Time in Work and Organization[M]//CLEGG S R，HARDY C，NORD W R. Handbook of Organization Studies. London：Sage，1996：581-598.

[36]詹姆斯·汤普森.行动中的组织——行政理论的社会科学基础[M].敬乂嘉，译.上海：上海人民出版社，2007.

[37]哈尔特姆特·罗萨.加速：现代社会中时间结构的改变[M].黄璐，译.北京：北京大学出版社，2015.

[38]安东尼·吉登斯著.社会的构成——结构化理论大纲[M].李康，李猛，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1998.

[39]WRIGHT G H. Time，Chance and Contradiction[M]. Cambridge：Cambridge University Press，1968.

[40]MCGRATH J E，ROTCHFORD N L. Time and Behaviour in Organizations[J]. Research in Organizational Behaviour，1983（5）：57-101.

[41]BRITTON B K，TESSER A. Effects of Time Management Practices on College Grades[J]. Journal of Educational Psychology，1991（83）：405-410.

[42]赫尔嘉·诺沃特尼.时间：现代与后现代[M].全梦兰，张网成，译.北京：北京师范大学出版社，2011：114.

[43]黄佳圳.科层组织的时间维度：差序、支配与管理[J].中国行政管理，2019（2）：47-52.

[44]约翰·吉尔林.案例研究：原理与实践[M].黄海涛，刘丰，孙芳露，译.重庆：重庆大学出版社，2017.

[45]哈尔特姆特·罗萨.新异化的诞生：社会加速批判理论大纲[M].郑作彧，译.上海：上海人民出版社，2018.

[46]原超.理解“议事协调小组”：中国特色政策执行的实践工具[J].领导科学论坛，2019（15）：36-48.

[47]庞明礼.领导高度重视：一种科层运作的注意力分配方式[J].中国行政管理，2019（4）：93-99.

[48]施芸卿.一把尺子如何“量到底”：基层治理中的制度硬化——以一个城市更新试点项目为例[J].社会，2019（2）：31-57.

[49]NYLAND C. Capitalism and the History of Work-Time Thought[J]. British Journal of Sociology，1986（37）：513-534.

[50]THRIFT N. The Making of a Capitalist Time Consciousness[M]//HASSARD J. The Sociology of Time. Palgrave Macmillan，London，1990：105-129.

[51]BRIGITTE J C，ROBERT A R，CHRISTEL G R. Time Management：Logic，Effectiveness and Challenges[C]//ROBERT A R，MARRY J W，STEWART R C. Time in Organizational Research. New York，Taylor&Francis，2009.

[52]张康之.论效率概念中的时间及其资源化[J].学海，2019（2）：87-94.

注释：

1例如普通民众在衡量政府管理效率时，特别强调基层职能部门的响应速度与行为时效性（如打击犯罪、应急救灾、环境整治等），在衡量政府服务效率时同样关注窗口工作人员的办事速度（如行政审批、个人证照办理等）。

2（1）时间同时作为资源与结构，存在转换关系：（1）基层政府有意识利用时间资源（规划），从而使时间与计划持续绑定，时间从资源成为了规则、制度，也即具有结构特征；（2）“结构”在具体情境中会释放激励与压力，而压力的形成和传导经常借助“时间压缩”、“时间支配”等形式；（3）行动者面对“时间慌”能感受到压力并意识到时间稀缺性，从而更有动力进行管理（加速）。

3（1）在政策方面，中央对海绵城市试点项目较为重视，住建部副部长曾亲自来W镇考察试点工作；在财政方面W镇近年来每年税收大约为3亿元，属于赣西富裕乡镇，且W镇是P市唯一的试点项目，加上省、市配套资金达16亿多元；领导重视方面，根据笔者观察以及镇政府官方微信公众号新闻推送，几乎每个工作日均有外地单位前来学习经验，每周至少2~3次省、市、区不同层级领导下来督查工作；村民参与方面突出表现为工程项目建设和运营过程中聘请了大量附近村民劳务。

4（2）访谈编码规则为“受访者身份 受访者姓名首字母大写 访谈时间”。