党政统合动员：基层社会动员的组织联结与机制整合——以新时期村居法律顾问政策为例（2009—2021）

作者：陈天祥 王　群  责任编辑：蒋　韵  信息来源：《中共中央党校（国家行政学院）学报》2021年第6期  发布时间：2022-01-25  浏览次数： 10317次

【摘　要】学界对社会动员的研究主要从政治动员或行政动员单一维度阐发，忽视了对政治动员和行政动员差异和统合的分析。本文从组织联结和机制整合两个维度建构党政统合动员的分析框架。我国社会动员整体受到党政体制的深刻塑造，在统合动员模式下，政治机制的灵活性和权威性与行政机制的常规性和技术性联结成为社会动员的基本运作机制，依托党政双科层结构的组织基础，政治机制和行政机制在相对独立的前提下实现有效整合，形塑出独特的"有统有分，统分结合"的社会动员特征。

【关键词】党政统合动员；双科层结构；组织联结；机制整合

一、文献回顾与问题提出

如何对日益多元、异质、疏离的社会实施常态化动员，引导并激励社会力量参与基层治理是当前重要的研究议题。以改革开放为时间坐标综观现有文献，中外学者对中国社会动员现象做出的大量观察大致可分为两类，即新中国成立初期的政治动员和改革开放后的行政动员。

（一）政治动员：通过动员建构国家

本文中的政治动员是指中国共产党在革命和建设时期发起的各项动员活动。在革命时期，中国共产党通过大力宣传革命思想以及积极开展组织工作，释放了底层民众的革命热情并构建了以共产党为中心具有强大革命行动潜能的组织网络，为武装夺取政权提供了丰富的人力和物质资源[1]。政治动员作为推进中国革命胜利的有效工具，被广泛运用于新中国成立初期到改革开放前的社会改造和国家建设实践之中。新中国能够释放强大的社会动员能力是因为国家通过单位体制和公社制度，构建了一个政党、政府和民众高度整合的总体性社会，同时沿用了革命时期发明的派遣工作队、召开动员会议、发掘积极分子和高密度的意识形态宣传[2]等一系列娴熟的动员技术。革命时期和新中国成立初期的政治动员具有强烈的国家建构意涵，巩固了国家基础权力并有能力全面展开社会主义建设[3]。

（二）行政动员：通过动员治理国家

改革开放后，由于政治动员的制度性基础不复存在，受制于组织和资源双重约束以及意识形态道德教化作用下降，社会动员面临“上面运动、下面不动”的“组织化失效”[4]局面。近年来，一些学者以村（居）民委员会为研究对象发现，基层政权通过利益输出[5]、基层财政改革[6]，强化“乡政村治”模式下党口—政口关联[7]以重塑基层政权和村（居）民委员会之间的制度化联系，实现了对村（居）干部“准行政化”动员，但普通村（居）民缺乏参与热情[8]，社会动员仍存在“最后一公里”问题。在国家和社会疏离的状态下，国家如何实现社会动员仍是值得进一步探讨的议题。

图1 党政统合动员的分析框架

已有文献描述了社会动员的两个重要面向，国家一直是支配社会动员的基本力量，为进一步推进社会动员研究提供了有益的理论思路。然而，现有文献在理论层面深受西方政治—行政二分的理论逻辑和价值判断的影响，均从政党或政府单一权威主体出发（或统称为政府或政权）比较静态和孤立地分析社会动员现象，较少辨别我国党政体制不同于西方政治行政二分的制度逻辑，及其对政党和政府动员的差异化影响。中央关于“党委领导、政府负责”动员机制的政策表述以及国家历次社会动员的实践共同显示社会动员蕴涵了机制差异和统合的维度，政党和政府在社会动员过程中既非完全合一，又非分离对立，而是有统有分、分工协作的状态[9]，单独考察政党动员或政府动员可能忽视了对我国社会动员重要特征的把握。因此，有必要透过对大规模社会动员过程的考察，在理论上以恰当的学术建构回应这个“变化中的当代”[10]，在实践中更好发挥社会动员“集中力量办大事”的制度优势，这也构成本文最主要的两个研究目标。

二、党政统合动员：理论基础与分析框架

本文分析框架来自对社会动员、党政体制和科层结构等理论成果的借鉴和吸收。“党委领导、政府负责”是对当前我国社会动员主体定位的高度概括，但鲜有文献对实现“党委领导、政府负责”的组织和机制进行分析。为了清晰展现党政统合动员的实现过程，本文将社会动员现象置于党政体制这一宏观政治制度背景下考察，重点围绕组织联结和机制整合两个关键维度建构本文的分析框架（图1）。

（一）社会动员的核心要素：结构、组织和机制

社会动员在西方文献中属于社会运动理论的研究范畴[11]。早期学者认为社会结构紧张（Structural Strain）引发个体出现焦虑、剥夺感、怨恨等“崩溃的心理状况”是个体选择社会运动的根源[12]。1960年代开始有学者针对早期社会动员对情感等非理性因素的过度强调，针锋相对提出以理性假设为出发点的资源动员理论。这一理论很快成为解释社会动员的主流解释范式，并在后期的发展过程中形成两种重要的研究取向：一是以麦卡锡和佐尔德（Mc Carthy&Zald）为代表的学者强调资源的关键作用，社会运动的发起往往与动员主体手中掌握的金钱、时间等资源的增加有关[13]；二是以麦克亚当（Mc Adam）为代表的学者批判了早期资源动员理论对资源作用的过度强调，建构了更为广泛接受的政治进程模型（Political Process Model）。麦克亚当认为，宏大社会经济过程可能带来的政治机会为社会运动的开启提供了可能，组织资源是将政治机会转化为实际行动的关键，包括组织强度、增加组织内部凝聚力和认同感的激励机制、社会组织控制的通讯网络广度、是否存在广为认同和尊重的领导成员和积极分子等，但政治机会结构和组织资源仍然只是社会动员潜在的结构条件，社会动员转化为实际的社会运动还必须经历认知解放的过程[14]。20世纪80年代以后，社会动员研究沿着政治进程模型进一步强调政治机会结构、动员结构、话语策略和意识形态等的作用。特别是以新型怨恨、新型意识形态等多元认同感为基础的欧洲新社会运动理论，让美国学者重新发现话语、意识形态等古典理论要素在社会动员解释中的价值[15]。近年来，社会动员研究者更多采用更为全面和更有解释力的综合理论框架来分析社会动员的产生、发展和维持[16]。

尽管存在经验事实层面的差异，中国经验研究与社会运动理论仍存在较高的相关度，表现在对社会动员的结构、组织和机制三个维度的共同关注。首先，中西方文献都将社会运动/动员置于宏观制度背景下进行分析，强调政治机会结构对社会运动/动员的影响[16]。其次，中观层面强调组织资源的作用，包括两方面内容：一是动员的组织网络，强调个体与组织之间的关系纽带的关键作用[14]；二是社会组织或积极分子的中介作用[14]。最后，微观层面凸显具体动员机制的激活作用[20]。本文遵循从结构、组织和机制分析社会动员现象的学术共识，关照核心要素在中国语境下的具体内涵，围绕社会动员的组织联结和机制整合建构更贴近当前中国现实的分析框架。政治机会结构是指社会动员生成的宏观政治制度[16]，本文将其指涉党政体制。党政体制是我国政治制度的核心，它是指中国共产党为领导核心的政治体制。从党政体制角度去分析社会动员，不仅与西方社会动员研究有显著的差异，也与当前国内忽视党政体制对社会动员的影响机制形成鲜明对比，构成了社会动员研究视角的重要转换。已有文献指出政治机会结构对社会动员的组织结构和机制策略都有重要影响[20]。我国社会动员整体嵌入党政体制之内，党政体制的组织机制和运作机制形塑了我国社会动员的基本形态。因此，讨论社会动员离不开对党政体制的组织体制和治理机制的探讨，也就是说，必须对社会动员过程中政党、政府和社会的组织联结以及行政机制和政治机制等予以更多的关注。

（二）政党动员和政府动员的组织联结

社会动员的主体和客体都嵌于特定的社会网络之中，没有组织网络为依托，社会动员是不可能实现的。与西方社会动员理论描述的社会自发形成的分散化、小规模、社群性的动员网络不同[23]，当前我国社会动员的组织联结是改革开放后国家不断适应经济社会变化主动建构的结果，呈现“一核双元”“经纬纵横”的组织特征，党政双科层结构是这一组织网络的关键部分，也是实现党政统合动员的组织保证。

1.党和政府的组织联结

党和政府作为我国社会动员的两大主体，彼此之间的组织联结对形成统合动员至关重要。党政体制为党和政府之间的组织联结奠定了制度基础。党通过将自身组织结构高度嵌入国家政权实现对政府的领导，在公共行政领域形成了党政双科层结构，即政府科层体系以及从中央到地方与不同层级政府组织相依并存的党委体系[24]。尽管党和政府承担不同的组织职能，但这两套组织体系并非并列而立，而是以各级地方党委和同级政府中的党组联系为纽带联结而成的一个组织有机体[24]。党政双科层结构体现了党政之间紧密的组织联系，特别是新时代全面加强党的建设，通过完善党的自身组织建设以及强化政权内部党的建设，党政科层组织复合体内部形成以党组织为中心的更加紧密的组织联系。

2.政党、政府与社会的组织联结

近年来，由于政府公共服务职能转向、社会组织登记管理制度改革、行业协会商会与政府脱钩改革等因素的影响，双重管理体制出现监管不足甚至失效的问题[26]。为应对日益增大的社会治理压力，新时期国家重新寻找并强化与社会的连接方式。总体来看，国家采取了党政双科层结构双线下延的方法重新组织社会。一条线是指政党组织系统下延并直达社会组织内部，发挥引领社会组织配合完成社会动员战略需要的功能。党利用自身嵌入社会的组织优势，推进社会组织党建全面覆盖和有效覆盖，形成纵合横通的政党组织网络，弥补了双重管理体制监管的不足[27]。另一条线是指政府借助科技手段弥合纵向接点裂缝，将社会组织甚至组织个人“置于富有成效的监管之下”[28]。行业协会商会与政府脱钩改革为社会组织功能有效发挥提供了更大的空间，但这并不意味着政府放弃了对社会组织的管理和监控。科技支撑是新时期政府构建组织网络最鲜明的特征。在双重管理体制不变的前提下，政府将社会组织传统管理权力和智能数字技术叠加使用，通过数字技术提供的痕迹信息，弥合了政府与社会间垂直接点的制度性裂缝，使政府有条件对社会组织采取准科层动员方式。通过双线下延的组织建构，以党组织系统为核心和枢纽，国家构建了党、政府和社会间的组织联结并将三者整合成一张紧密的组织网络，使“党委领导、政府负责”的统合动员有了组织保证。依托上下延伸、纵横交错的党政双科层动员网络，国家具备了根据治理需要随时启动社会动员的组织潜力。

（三）政党动员和政府动员的机制整合

讨论党政统合动员的机制整合离不开对党政体制下形成的双科层结构运行机制的分析。韦伯经典科层结构是指在法理权威基础上建立的理性组织形式，是现代行政管理最基本的结构特征。科层制运行逻辑以专业分工、照章办事、提高效率为导向，但同时也具有治理碎片化、治理效果周期长和社会回应迟滞的缺陷，难以及时满足复杂多变的治理需求以及非常规治理任务的需要。党政双科层结构的运作机制与经典科层制不同，兼具政治机制的权威性和灵活性以及行政机制的规范性和效率性。在社会动员过程中，政党需要诉诸行政机制落实政治意图和目标，政府高度依赖政党组织体系的高权威性和灵活性，党的组织、话语和机制在其中发挥了更为重要的统领作用。依托党政双科层结构的组织基础，政治机制和行政机制在相对独立的前提下实现了有效整合，形塑出独特的“有统有分，统分结合”的动员特征。从社会动员具体过程来看，政党动员和政府动员的机制整合主要表现在以下几个方面。

1.价值目标和技术目标统合

党政统合动员的机制整合首先体现在动员目标上政党引导行政。使命型政党掌握着国家领导权和核心决策权，始终坚持以人民为中心的价值立场来设定和发起新的动员议程。经由治理问题的识别诊断以及治理目标的遴选过程，党通常根据宏观政治社会环境的变化以及国家整体利益和社会长远发展需要，设定社会动员的总体目标和价值追求，并通过党组这一组织设置将动员目标和价值理想输入政府系统。在党的组织体系的逐级领导和意识形态的塑造下，政府通过将总体目标分解为具有可操作性的技术目标来贯彻党的意图和实现动员任务，成为政党动员目标和价值追求的执行载体。正是由于政府的技术目标来自对党的价值目标的分解和落实，党和政府在社会动员过程中才能够保持价值同向和目标一致。

2.双重吸纳和联合精英生产

社会组织位于国家与社会间的“接点”位置，并与国家和民众共同组成“三层结构”。对于国家而言，社会组织的支持和配合直接影响动员效果。常态化社会协同动员的组织基础是通过党和政府共同对体制外精英的体制内吸纳，制度化生产大批积极分子实现的。双重吸纳的可能性和必要性是党和政府掌握着差异化的体制资源，党主要掌握政治身份资源，党对个人的政治吸纳是通过赋予体制外精英党代表、人大代表和政协委员等身份资源，从而将其纳入体制内部[26]。政治吸纳不能取代行政吸纳，否则可能高估政党动员的溢出效应。政府掌握大量配置性资源，政府行政吸纳的主要途径是分享社会组织管理权限，将体制外精英转变为社会组织共同的管理者。通过双重吸纳，社会精英被最大化纳入体制，并兼具代表政府和社会的双重身份。附着在身份之上的政治荣誉和权力符号能提升社会精英的资源兑换能力以及对党和政府的忠诚和认同感。借助这两种身份同时共存、随时切换，党和政府将具体的动员目标通过组织精英的身份载体带入社会领域，在国家需要时社会精英因身份束缚与党、政府结成责任联盟，为社会动员提供超常规支持并发动二次动员，在“政策之窗”打开之际将社会需求引入政策议程，国家进而可以获得可控的双重收益。

3.政治号召和技术治理统合

政党赶超型发展需要和突发社会风险对国家回应能力提出了更高要求，国家必须能够突破科层治理的常规轨道，通过社会动员激发并释放社会能量。具有“行动主义”[30]取向的政党机制可以利用深入社会末梢的组织优势以及党组织上下级间的隶属关系，发挥党员动员先行军的功能，优先撬动社会组织中的党员资源并深入社会组织内部发挥动员表率和引导功能[27]。同时，为避免过热的政党动员可能引发失序风险以及发动党外的社会成员配合实现党的意图，党必须借助政府对社会组织的管理权限和技术手段。政府将分解后的技术目标与资金、组织合法性等资源匹配起来，并利用手机定位技术、目标指标化、佐证材料电子化、信息管理系统等技术手段作为政府“耳目”，实现对动员过程和动员效果的非在场实时监管，有效杜绝了因缺乏相应操作和考核手段，社会组织成员被动应付、社会动员流于形式等弊端[32]。为避免政党价值目标通过政府技术程序加以落实可能导致政治意蕴的丧失，政治机制的灵活性和高权威性可以作为行政机制的外部纠偏机制，实时监管和动态调整行政动员的具体目标和内容。

4.政治伦理和社会伦理统合

话语是重要的社会动员工具。社会动员任务的完成有赖于动员主体通过话语的策略性使用与动员客体之间形成对动员事件的共意理解[33]。党基于自身政治领导和思想引领地位生成的政治伦理是政党话语动员的重要资源来源，“为人民服务”的价值追求和“党员党性”的纪律要求等政治伦理内容通过各类宣传和教育实践活动内化为党员的行动要求，对党员群体产生不可拒绝的天然正当性，克服党员群体发挥动员表率作用时可能产生的抵触心理。与政党动员强调“党员党性”不同，政府行政动员往往借助传统道德资源和发扬志愿精神等符合社会伦理的话语表达，塑造社会动员客体的道德形象，道德形象的生成同样具有资源兑换的价值。政府“发扬志愿精神”的社会伦理与政党“坚持党员党性”政治伦理具有意识形态的共通性，反哺帮扶社会志愿精神激发的社会道义感与党员不可推卸的身份责任感相互激荡，共同塑造和改变动员客体对动员事件的价值认知。这不仅有利于国家消弭权责不对等产生的不公平感，更重要的是能够激发动员客体的主体性。

三、案例选择与资料收集方法

本文以Z市村居法律顾问政策动员过程作为研究案例。村居法律顾问政策是国家为加快基层法治化进程，解决基层法律服务需求大、法律资源匮乏困境，经司法行政机关组织协调，由村（居）民委员会聘请社会律师担任法律顾问，为村（居）民提供基本法律服务的一项社会政策。截至2019年12月，全国有65万村（居）配备法律顾问，覆盖率达99.9%，进入常态运作阶段[34]。Z市是A省村居法律顾问政策的发源地。2009年起，Z市开始试点村居法律顾问政策，2014年A省将Z市试点经验开始在全省推广，2017年司法部将村居法律顾问政策纳入国家公共法律服务体系1。Z市模式从地方创新并向上传递，最终助力政策全国推广，涵盖了从政策初创、政策扩散到政策普及三阶段完整动员过程，选择Z市作为个案满足研究现象的典型性要求。

笔者从2015年4月至今对村居法律顾问政策进行了6年左右的追踪调查，通过参与式观察、深度访谈和二手资料检索等方法，分四个阶段收集研究所需要数据资料。第一阶段为2015年4—8月，受A省律师协会委托对全省村居法律顾问政策实施效果进行第三方独立评估并完成项目评估报告。第二阶段为2017年2月至2018年7月，第二作者在Z市B县挂职县委调研室副主任，随同Z市司法局对B县承担村居法律顾问工作的律师事务所及其律师、15个镇和1个管理区的司法所，以及部分村（居）进行了走访调研2，通过参与式观察和深度访谈收集了大量资料。第三阶段为2019年7—8月，对Z市村居法律顾问政策主要设计者和实施者以及负责Z市律师资源动员的政府官员，Z市律师协会会长、秘书长、监事长、公共法律资源委员会主任等工作人员以及部分“十佳”村居法律顾问进行了访谈。第四阶段为2019年至今，主要采用二手资料收集法，以政府“条条”运作逻辑为资料收集的设计基础，同时收集国家、省、市司法行政部门及对应层级的律师协会和代表性律师事务所官网上有关村居法律顾问政策的信息。这些资料有利于佐证2015—2019年收集的第一手资料，使证据更加全面可靠。主要访谈对象如表1所示。

表1 主要访谈对象一览表

四、案例呈现与过程分析

A省相关文件规定，村居法律顾问政策由各市司法局负责组织动员3。Z市具体采用两条动员路线：第一条路线是政党动员，通过“司法局党组—律师协会党委—党支部—党员”组织链条直接发动党员律师以及具有党代表、人大代表和政协委员等身份的律师；第二条路线是行政动员，经由“司法局律师管理部门—律师协会—律所—律师”动员非党员律师。从动员阶段来看，一次动员由政党和政府联合发动党员律师和骨干律师。在党政强推力下，激发以党员律师和骨干律师为核心的律师事务所内部二次动员。党政双科层结构是将政治机制和行政机制联结形成一致共识和行动整体的组织基础（见图2）。Z市通过采取党政统合动员在规定时间内完成了社会律师全覆盖的目标。

图2 律师资源动员的双科层结构组织路线图

注：实线箭头代表领导关系，虚线箭头代表指导关系；骨干律师指非党员律师精英，包括律师事务所主任、律师事务所内部团队负责人、律师事务所高级合伙人等。

（一）构建并强化双科层组织基础

这里的党政双科层结构具体是指司法局党组领导下的政党组织体系和行政组织体系。司法局党组成员同时担任律师协会党委书记和分管副局长的组织设置，使得政党组织和行政组织构成一体化的组织复合体。

1.社会组织党建：有形覆盖到有效覆盖

Z市司法局构建了“司法局党组—律师协会党委—党支部—党员”的深入社会组织内部的党组织链条。2004年，Z市成立律师协会党委，党委委员共9人，司法局党组成员兼任律师协会党委书记，律师协会会长任副书记，另有司法局的两名党员干部担任党委委员，司法局成员身份的双重性保证了司法局党组意志向律师协会党委的高效传递。2017年以来，Z市从三个方面确保党对律师行业的绝对领导。一是思想方面，“把加强律师思想政治建设放在首位，旗帜鲜明地在律师行业中讲加强党的领导，把握律师工作的正确政治方向”。4二是组织方面，2018年，成立中共Z市律师行业委员会5，理顺律师行业党的领导机制，“解决了律师行业党建管理主体多、职责不明的问题”。62020年起，Z市司法局党组书记、局长兼任律师行业党委书记，并设一名专职副书记分管律师党建日常工作，加强律师行业党的领导力量。此外，加强党支部建设，“现在最新的要求是律所主任兼任支部书记，主任如果不是党员，就由一名重要合伙人兼任支部书记”。7三是发展党员律师，通过“双培养机制”8不断加大对党员律师的业务培养和对非党员律师精英的组织吸纳。

2.组织纵向依赖：科技支撑与断点弥合

我国律师法规定，律师行业实行律师协会自律管理和行政指导“两结合”的管理体制。在实践中，实际上形成了“律师管理部门—律师协会—律所—律师”组织层级间的依赖关系。首先，司法局掌握着律师协会重要职务任免权。其次，律师协会通过参加年审（与司法局共同完成）实现对律师事务所的制约。最后，律师事务所通过基础管理制约律师执业的关键环节，涉及入口、过程和出口全过程。我国律师法规定，律师执业必须加入律师协会，同时还要加盟某个律师事务所，律师转所必须得到律师事务所主任签字同意，律师代理案件要加盖律师事务所公章，代理费用要打入律师事务所账户。这实际上将司法行政管理链条延伸至律师个人。

表2 Z市B县2012年村居法律顾问构成

资料来源：B县司法局村（社区）法律顾问工作制度汇编，2015年12月。

2015年至2021年，Z市执业律师人数从约600人增长到1400人。为避免过长的组织链条带来的监管困难和信息扭曲，Z市司法局一方面下放律师管理权限，发挥县区司法局靠近基层的优势，增强对律师事务所和律师管理的行政力量；另一方面借助科技手段升级改造律师事务所管理系统，实现对律师事务所内部情况实时动态掌握，创新监管手段，利用微信、网站等多种途径，可视化呈现律师履职情况，打造律师行业信用信息服务平台，打破传统律师属地管理局限，实现跨区域律师管理。

（二）政治动员和行政动员的机制整合

1.目标建构与分解

并非所有工作都会采取党政统合动员的方式推进落实，对拟解决重要问题进行诊断识别是展开党政统合动员的逻辑前提。2014年5月，A省将全面实施村居法律顾问政策作为落实中央全面依法治国工作的新抓手，出台《关于开展村居法律顾问工作的意见》，要求2015年底实现村居法律顾问全省覆盖。对照A省政策要求，Z市面临很大的政策落实压力：第一，作为政策发源地，Z市面临更大的政绩压力。A省省委书记对Z市首创村居法律顾问政策给予高度肯定，“多次对此作出重要指示和批示，要求工作做出实效”9。第二，Z市面临资源覆盖的巨大压力。A省规定全部由社会律师担任村居法律顾问，重点覆盖经济非发达地区10。以Z市欠发达的B县为例，2012年，377个村居仅有7名社会律师担任村居法律顾问（见表2）。第三，政策补贴标准低、规范要求高，市场化动员失灵。“每个村居每年1万元经费支持”11，这与市场价格相去甚远。特别是在经济欠发达地区，兼任村居法律顾问的社会律师几乎没有在当地开拓市场的机会，使动员社会律师兼任村居法律顾问面临较大的激励难题。再加上2015年9月A省司法厅在工作方式、考核标准和奖励处罚等方面做出严格和细致的要求，意味着律师需要付出更多的成本。

在这种情况下，Z市能否将律师资源引向经济欠发达的地区，就事关Z市村居法律顾问政策的成败。“Z市发现，按照省里的政策要求，靠志愿活动是指挥不了全市律师的，就开始采取行政手段。”12村居法律顾问政策具有为弱势群体提供服务、提升基层法治水平的价值追求，在任务重、时间紧的情况下，为完成政策动员任务，Z市市委将政策落实提升到政治任务的高度。政治任务是硬任务、死任务，一旦下达之后，必须保质保量、甚至超质超量完成，否则会被政治问责[9]。政治任务的构建传递了更强的可信威胁，如果不能完成，受到严厉惩罚的风险将急剧上升[36]。Z市市委经过任务识别、界定后，由政法委书记在动员大会上向相关部门和律师群体进行传达，“推行村居法律顾问制度，是一项民心工程，更是一项政治任务，要从讲政治、讲大局的高度认真落实”13。为落实政治目标的价值追求，Z市司法局将总体目标分解为一系列可执行的具体目标，比如在全覆盖的时间进度上要求县区2015年10月完成60%律师覆盖率，2015年底实现全覆盖；在具体任务上，将服务弱势群体的目标转化为每季度一次法制讲座，每个月现场服务8小时，免费电话咨询、应村（居）要求提供村（居）依法自治、纠纷调解等法律服务。

2.精英角色和二次动员

培养积极分子并建立实体化的动员共同体是国家长期动员实践的宝贵经验。积极分子不仅可以为动员提供超常规支持，还能争取带动中间分子和转化鼓励后进成员。党政双重吸纳产生的具有党代表、人大代表、政协委员等政治身份的律师以及在律师协会任职律师、律师事务所主任、高级合伙人等律师精英发挥了动员积极分子的功能。他们因身份与政党、政府结成责任联盟，为社会动员提供超常规支持，包括协助司法局制定本地政策实施方案，制定法律服务资源配置方案，与司法局共同做好法律服务的培训工作等。2015年，A省第一批担任村居法律顾问的36名社会律师中，上述律师精英共30人，占比83.33%9。大规模社会动员更加强化了律师精英作为国家与普通律师“接点”位置的重要性，成为律师事务所内部二次动员的主体，发挥社会网络中的“结构洞”功能[37]，将党和政府的意志传达到分众化、异质化、离散化的律师群体之中，横向上形成以律师精英为核心向外围普通律师辐射的关系网络。

3.党员表率和信息技术统合

村居法律顾问政策动员突破了司法局科层治理的常规轨道。面对利益分化的异质性社会，具有“行动主义”[30]取向的政党利用深入社会的组织优势，优先撬动党员资源发挥动员引导功能，表现在党员最先响应号召，带头担任村居法律顾问并主动选择到偏僻和经济欠发达地区。党员表率作用的发挥本质上是利益让渡行为，他们优先将自身利益让渡给社会[39]，因而可以号召和带领潜在行动者。然而，仅靠党员律师发挥作用是不够的。2014年，Z市共有律师678人，其中党员律师165人14，仅占24%。要完成律师资源全覆盖的政策目标，需要动员大量的非党员律师参与。司法局律师管理部门基于律师管理权限将村居法律顾问工作达标情况与律师资格年审挂钩，并将科层治理技术包括建立工作台账、开展业务培训、定期检查评估等与现代信息技术如手机定位技术、村居法律顾问信息管理系统等相结合，实现直达律师个体的非在场实时联系和管理。通过司法局常规治理手段和信息技术等行政机制的支持，政治动员目标得到有效实现。

4.政党意识形态和道德公益精神统合

政党意识形态在社会动员中具有重要功能。政党政治伦理是政党话语动员的重要资源，“为人民服务”的价值追求和“党员党性”的纪律要求等政治伦理内容通过各类宣传和教育实践活动内化为党员的行动要求。Z市将党员律师带头参加村居法律服务视为党员党性的表现。党性指的是在政治生活中，党员必须在意识形态上认可党组织、听从组织的安排[39]。党员党性要求进一步强化了党员对政策参与的无条件服从，所有党员律师必须担任村居法律顾问15。

行政动员同样非常重视话语动员，忽略对行政动员话语的考察可能难以理解共意支持的形成。与政党动员强调“党员党性”不同，政府行政动员借助传统道德资源和现代志愿精神的话语，如“发扬志愿精神”“社会精英带头履行社会责任”等实施动员。社会伦理与政治伦理共同形塑了动员客体对参与村居法律顾问政策的价值认知，这不仅消弭了权责不对等产生的不公平感，更重要的是能够激发律师参与政策的主体性和主动性。

结论与讨论

党政体制是理解当代中国政治的核心概念，从党政体制角度去分析社会动员，不仅与西方社会动员研究有着显著差异，也与当前国内忽视党政体制对社会动员影响机制的研究形成鲜明对比，构成了社会动员研究视角的重要转换。本文将社会动员置于党政体制框架下进行解读，从组织联结和机制整合两个维度建构了党政统合动员的分析框架。在党政统合动员模式下，政治机制的灵活性和权威性与行政机制的常规性和技术性联结成为社会动员的基本运作机制，依托党政双科层结构的组织基础，政治机制和行政机制在相对独立的前提下实现了有效整合，形塑出独特的“有统有分，统分结合”的社会动员特征。

在我国“社会动员并非应对时局一时需要的手段或策略”[41]，而是贯穿革命、建设、改革历程的重要治理机制。整体来看，社会动员的基本逻辑一直没变，即国家根据经济社会的不断变化重塑与社会组织的联结，并通过社会动员实现对社会资源的调控和整合。新时代，党、政府和社会关系出现了一些新的变化和调整，党组织走向台前直接参与一线治理的实践增加[42]，行政机制更加强调科技手段在社会管理中的支撑作用。党政统合动员的精妙之处在于可以实现政治动员和行政动员的互动组合，党既能够依托自身组织体系优先撬动社会中的党员资源启动社会动员，也可以驱动行政机制贯彻动员目标，并利用政治机制的灵活性和权威性调整动员内容以及时回应变动中的社会需求。社会的异质性导致单独的政治动员或行政动员都难以实现社会动员的目标，只有通过党政统合动员，政治动员机制和行政动员机制通过双科层结构的组织基础形成优势互补并实现了社会动员能力的提升。

党政统合动员通过组织联结和机制整合，特别是现代技术手段与传统组织和资源调控的叠加强化，极大拓展了社会资源的汲取能力。从动员效果来看，党政统合动员无疑是成功的，但也隐含着国家与社会之间的潜在张力。在本案例中，党组织出于国家整体利益和社会长远发展的考虑，有效动员社会律师参与基层法律事务治理。然而，社会动员是以社会律师对个体利益的让渡而实现的，从长远来看，国家还需要根据律师从事公益的合理限度而调整政策内容。

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注释：

1司法部关于深入推进公共法律服务平台建设的指导意见（司发[2017]9号）。

2挂职所在的B县共17个镇1个管理区，受条件限制，挂职者未走访LX镇和SW镇。

3 A省司法厅、A省律师协会：A省村居法律顾问工作手册（内部资料），2016年。

4 A省司法厅厅长在全省律师工作会议讲话（内部资料），2017年12月。

5 2017年10月26日司法部党组报经中共中央组织部同意，决定成立中国共产党全国律师行业委员会（全国律师行业党委），负责指导全国律师行业党的建设工作，由司法部党组成员、副部长熊选国任党委书记。Z市司法局对标成立中共Z市律师行业委员会。

6 本文对访谈对象和数据做了技术处理，首字母Z代表Z市司法局，B代表Z市B县司法局，第二个字母代表访谈对象单位，其中L代表律师管理科，P代表普法办公室，X代表律师协会，S代表律师事务所，第三个字母代表访谈对象编号，数字代表访谈日期，全文访谈编号均依此规律编制而成。此处访谈对象为Z市律师管理科科长，访谈编号ZLL20190731。

7访谈对象为Z市律协副会长，访谈编号ZXX20190731。

8“双培养机制”是指将骨干律师培养成中共党员以及将中共党员培养成骨干律师的机制。

9 A省司法厅厅长在村居法律顾问工作动员部署电视电话会议上的发言（内部资料），2014年5月28日。

10《关于开展村居法律顾问工作的意见》（A省委办发电[2014]42号）。

11同上。

12访谈对象为Z市律协副监事长，访谈编号ZXX20150730。

13 Z市政法委书记在全市村居委聘任法律顾问工作推进会上的讲话（内部讲话），2014年4月。

14数据根据A省司法厅、A省律师协会提交司法部案例集整理汇总（内部资料），2015年10月。

15 Z市2015年律师统计年鉴。

16访谈对象为Z市某律所参加村居法律顾问政策的律师，访谈编号ZSL20190803。