从规约有效到治理有效——以村规民约中的惩罚性规条为研究对象

作者：袁方成 刘桓宁  责任编辑：王雅娇  信息来源：《江苏行政学院学报》2021年第5期  发布时间：2021-11-29  浏览次数： 5518次

【摘　要】村规民约中能否明确包括惩罚性规条，是当下乡村治理研究和实践中的焦点问题之一。基于历史惯性、实践导向、法理依据及自治诉求，惩罚性规条已然成为农村治理的一类重要工具。惩罚性规条的落地实践，有赖于村庄共同体内部的有序参与和外部的指导监督，其运行关键在于通过建立长效机制以规避合法性、合理性与适应性等实施风险。从规条有效落地到乡村治理有效，需要充分发挥规条的激励、监督等功能，推进多元主体的协同配合、政府职能转变和村庄治理共同体的塑造。

【关键词】村规民约；基层治理；惩罚权；村民自治

习近平总书记指出：“很多风俗习惯、村规民约等具有深厚的优秀传统文化基因，至今仍然发挥着重要作用。”[1]近年来，村规民约已在我国农村基层普遍制定。然而现实之中，村规民约中的惩罚性规条与法律、法规相抵触的现象时有发生，成为农村党群、干群主要矛盾之一。

村规民约能否规定惩罚性措施？支持者主要立足三个层面。在法治价值层面，村规民约属民间法体系，通过有机契合国家法，其制裁性措施有助于推动国家法律的具体执行[2]，亦可在传承和弘扬固有习惯法的良善方面发挥积极作用。[3]在机制功能层面，惩罚性规条是弥补国家法律法规规定之不足的需要，具有化解纠纷、处罚违犯者和教育群众的效果。[4]在风险可控性层面，村规民约的惩罚性措施存在侵犯村民合法权益的潜在风险，但可构建具体制度或执行规范对村规民约的制定和实施方面进行规范和监督。[5]而中立者的关注重点是惩罚性措施的风险溢出效应，即尽管村规民约总体上符合新形势下乡村治理要求，但部分惩罚性规条极易侵犯村民正当权利，从而成为矛盾爆发的导火线。[6]

对于乡村治理是否需要惩罚性规条这一问题，当前的研究重点侧重于惩罚性规条的属性和特征，以及实施过程中的具体风险及其渗透力和破坏力，肯定性意见占据明显的优势。然而，对惩罚性规条的专门性研究特别是其制定理由、实施逻辑和治理效能等方面，还有相当的讨论空间。解剖村规民约中惩罚性规条的实践基础和结构，明确其实施风险，及发挥的实际效能，是理解村规民约及其惩罚性规条成为乡村治理有效抓手的关键。本文尝试单独将村规民约中的惩罚性措施作为聚焦对象，从历史演进、现实需求、法治环境和法理视角佐证惩罚性措施的可行性，围绕惩罚性措施的实践基础、权属划分、可能风险及规避举措展开讨论，分析惩罚性规条的效用机理，并进一步探讨惩罚性规条与乡村有效治理的深度关联。

一、村规民约中的惩罚性规条

村规民约的演化环境和作用机制虽发生过多次变化，但它特有的强制与惩罚功能一直长期存续。在当前乡村治理现代化的背景下，基于历史逻辑、实际问题、政策法规、治理需求等因素的共同作用，制定村规民约中的惩罚性规条，仍然是促进基层治理有效的重要抓手。

（一）规条存续的历史惯性

从传统宗法社会到现代法治社会，村规民约已延续近千年之久。最早成文的北宋《吕氏乡约》规定，“过失，谓犯义之过六，犯约之过四，不修之过五”，体现的乡民自治色彩被视作对当时保甲制度的反动和补充。[7]南宋理学家朱熹对《吕氏乡约》做增损修订，制定了过失相规的惩罚措施，使之在更广范围延伸。[8]明朝继续大力发挥乡约的惩戒功能，如王阳明颁布的《南赣乡约》中规定，“会期以月之望……无故不赴者，以恶过书，仍罚银一两公用”，体现出一定程度的“官办”特征，这一嬗变表明乡村治权主体发生了根本性变化。[9]清代推行乡约制度最下功夫，但基本变成圣谕宣讲制度[10]（P42），惩罚措施体现出仪式化、趋同化特点。

民国时期，国家和地方继续推行包含惩罚措施的乡约，如山西军阀阎锡山实施的“村政建设”运动，以“村范”、“村禁约”等规范村民行为。[11]新中国成立后特别是改革开放以来，村规民约中的惩罚性规条亦被视为村民自治的自然产物，其最早可溯源至广西宜州合寨村制定的两份书证——果作屯村规民约和封山公约，对划定村民个人权利边界和营造乡村公序良俗氛围发挥了重要作用。

据此，无论朝代兴衰继替，乡土社会始终难以摆脱村规民约中惩与罚的路径依赖，这种文化惯性一方面根植于村规民约的管控或治理功效，另一方面也与“以和为贵，天下大同”的文化认同相契合。

（二）规条生成的实践导向

治理实践问题是催生村规民约惩罚性措施的关键因素。自20世纪80年代“政社合一”体制瓦解后，广大农村地区逐步暴露出组织结构松散、参与力量不足、公共服务短缺等发展短板。市场经济的扩张，又进一步加剧了乡村资源的流出。在此背景下，如何激发村民逐渐钝化的参与意识，如何将现代法治观念渗透到农村基层，如何妥善处理乡村社会愈发凸显的基层矛盾，遂成为农村治理的重要关口。

此外，乡村地域广阔，事务繁杂多变，设置村规民约中的惩罚性规条，是构建常态治理与应急治理的基层协同治理机制的重要途径。在新冠疫情防控期间，各地乡村制定了大量专门性、临时性的疫情防控村规民约[12]。

村规民约中的惩罚性规条对构建“三治融合”的乡村治理体系起着助推作用。本质上，惩罚性规条是一种自发形成的社群契约，村民无论是以自组织形式或是以被动角色参与其中，均对自身和群体行为的规范以及社会关系的调整产生实时作用和影响。某种程度上，惩罚性规条是介于法律和家规的民间法，既能与现行法律精神实现整体性交融，又具有弹性、朴素和亲民特征，体现着自然法哲学和理性观念，对农村社会道德培养起着濡化和涵化功能。

（三）规条制定的法理依据

村规民约中的惩罚性规条能否与国家法律、地方法规或部门规章实现兼容，是规条落地与否的关键。《村民委员会组织法》第27条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约……不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”该法律条文并没有直接规定村规民约是否可以规定惩罚性措施，故一般认为只要惩罚性措施做到合法、合理及合情，即可被纳入农村治理场域之中。

《村民委员会组织法》第27条之规定致力于解决“内容合法”问题，而内容仅是惩罚性规条确立与否的一个探讨向度，还有执约主体地位合法性、基层治理体系内在张力等考量因素。事实上，在2018年12月，民政部等七部门联合发布《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，“对违反村规民约、居民公约的情形，要加强批评教育……但不得滥用强制处罚，避免简单以罚代教”[13]，是首次关于村规民约惩罚措施的制度性规定。2019年6月，中央印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，要求“实现村规民约行政村全覆盖……对违背村规民约的，在符合法律法规前提下运用自治组织的方式进行合情合理的规劝、约束”[14]。对标法规，惩罚权本身是村民自治权的重要组成部分，但须在合法与合理前提下实施。

（四）规条依托的自治诉求

村民以“同意”作为惩罚性规条实施的基础，并把强制执行权力让渡至自治组织等执约主体。然而，带有强制色彩的惩罚性措施，是否会侵犯村民权利和挤压基层民主空间？由此构成惩罚性规条能否落地的深层问题。

基层强制权力是具有内部运作色彩的“公共权力”而非行政意义的“国家权力”，属于村民自治权利的延伸。实践证明，缺乏制度化的民主会对社会秩序产生冲击，缺少约束性的权利则会损害公共利益。因此，这种惩罚性质的强制性权力，正是通过制定整体性行动框架和规约少数个体行为，继而对化解基层治理中的“公地悲剧”等现实问题发挥积极作用。

检视村规民约中的惩罚性规条的历史轨迹和现实环境，村规民约及其惩罚性规条具有强大的治理效能和一定的调适能力，对落实中央决策部署和创新基层社会治理亦发挥重要功效，已然成为农村治理的一种重要工具。

二、实施基础与权属结构

“制度的生命力在于执行”，对于村规民约而言亦如此。但受乡土社会“以和为贵”文化传统与“明哲保身”处世哲学的影响，村规民约惩罚措施往往无法落地，规条落地的村庄基础与其权属划分是关键性要素。

（一）规条落地的村庄基础

村规民约中的惩罚性规条是否可以得到实施？背后的实施基础和条件是什么？一种流行观点认为，对于村民自治共同体及其权力机构而言，总体适用“法无禁止即可为”的法律原则。事实上，置于本文所讨论议题的具体制度环境和实践场域中来审视，“法无禁止即可为”不能充分构成规条落地的逻辑解释。

从法理上看，“法无禁止即可为”侧重对“私权利”的保护，“法无授权即禁止”则是对“公权力”的约束。对于村规民约的执行，约束公权力与保障私权利应是一对复合关系，将“法无授权即可为”原则移接村民自治领域，固然可以保障个体在社群和社区中的正当权益，但也可能提供私权泛滥或公权膨胀的滋生空间。同时，“法无禁止即可为”作为一种西方传统法律观念，产生于启蒙运动之后，集中体现或代表了古典自由主义的自由观和权利观[15]。与之不同，我国传统社会价值观则是把个体的“小我”置于国家的“大我”中来认识，强调个体发展和社会进步的同频共振。另考虑适用范围，“法无禁止即可为”体现的是“负面清单”式法治思维，当前主要指向市场领域，是对政府、市场、社会关系的积极调整，尚未完全推广至基层自治领域。

村规民约中的惩罚性措施切实实施的潜在假设，是权力的主客体有意愿且有能力参与到权力的运作过程中。根据民政部等七部门制定的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，村规民约中的惩罚性规条应遵循“征集民意—拟定草案—提请审核—审议表决—备案公布”的制定流程。在此过程中，通过引入对话协商机制、建立智力支持系统、嵌入监督和公示机制，确保整个运作流程的民主化、科学化、程序化、标准化和透明化。

首先，村“两委”通过“村访”形式征询社情民意，主动回应村民差异化与多样化需求，使惩罚性规条和个体诉求实现对接。其次，村“两委”通过开放民智，汇聚人大代表、政协委员、专家学者等群体的意见建议，提升了惩罚性规条的科学性与合理性。再次，建立以行政系统内部督查机制，倒逼基层规避“为官不为、懒政怠政”现象。最后，上级政府为村规民约中的惩罚性规条的制定与执行工作机制提供理念、行动、技术路线图，使基层立约与执约工作有章可循。

长期以来，村民在参与农村社区治理过程中存在意识贫困化、行为无序化和权利空置化等困境，个人理性行动之所以难以达成集体行动基础和公共物品自愿供给，是因为个体认为自己的贡献和影响对组织而言是有限的，及理性的个体在追求个人利益最大化过程中阻滞了集体共同利益的实现。[16]（P64）为解决这些困境，基层以规条的形式，直接将村民切身利益与之挂钩，使村民参与的积极性与有效性同步提升。此外，村民自治权回归和基层法治生态改善也为村民有序参与提供了良好外部环境。

（二）规条体系的权属结构

即使权力主客体均主动参与其中，村规民约中的惩罚性规条并非严格意义的村民自治共同体的内部处罚，而是多元主体参与下的基层民主自治实践。这是因为，完全意义的内部惩罚意味着村规民约从制定、生效到执行，不同环节首尾相依形成链式封闭控制体系。然而村规民约往往需要自治共同体之外的指导或监督，即内部主体增能和外部力量供给相统一。村民自治共同体采取的惩罚性措施亦非单纯的民主管理行为，而是多元主体参与下制定权、管理权和监督权互动耦合与相互制约的过程，蕴含民主协商、民主决策和民主监督等因素。

因此，惩罚性规条的制定意味着权力的交织与制约以及责任的分解与明确。其中，制定权的主体是村民会议。管理权的主体对应村委会等村民自治组织，它们通过村民会议形式，使规条正式制定并生效，又通过建立集宣传、落实、反馈、调整等环节为一体的工作机制使规条有效执行。监督权的主体表现多元化特征，既有普通村民、村务监督委员会等内部力量，又有包括乡镇党委和政府、村民、法院、新闻媒体等社会外部力量。

这种分散的权力结构与传统意义的权力设计不同。其一，内置权力与权力主体之间呈现的是一对多式散射状联系，每项权力都对应两个以上主体，而单一主体也有可能行使多项权力，如村民便集制定、管理和监督权于一身，标志更多的治理主体能加入乡村治理之中。其二，这种权力结构固然体现了某种程度的制衡设计，但“制定—管理—监督”的条链式过程，也意味着制定权之于管理权和监督权，以及管理权之于监督权，存在着递进与补充关系。其三，多元主体行使权力并参与基层治理的过程，须遵循一定的实施原则和制度规定，社会参与制度化水平的不断提升，有助于乡村基层避免陷入普力夺式民主实践。

由此可见，村规民约规定的惩罚性规条融合了协商、决策、管理、监督等多种要素。它的有效实施并非遵循“法无授权即可为”的逻辑，而是在制度持续完善、组织不断健全、程序充分规范、资源有效链接的前提下，农村基层干部和广大村民共同有序参与和持续增能的结果。

三、实施风险及其规避

制定并实施惩罚性规条只是基础性环节，重点是如何建立长效实践机制保障惩罚性规条有效落地，关键在于执约者如何有效规避实施风险。要而言之，村民自治共同体实施村规民约惩罚措施过程中，面临着合法性、合理性和适应性等风险。

（一）合法性

合法性风险即村规民约中的惩罚性规条与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，从而对村民的人身权利、民主权利和合法财产权利造成了严重侵害。这类带有侵权性质的惩罚性规条曾屡见不鲜，诸如“偷鸡一只罚跪半天”等规条，或自身明显违法，或违背罪刑法定的原则，或涉嫌越权规定惩罚事项。

合法性危机还包含程序违法。从制定程序来看，村规民约应是村民自治制度框架下的公共协商和约定，否则将与法律发生抵牾。从现实来看，村规民约经常由村民代表会议、村“两委”或村庄“能人”制定，在特定条件下容易异化为悬浮式规则或权力寻租的工具。相对内容违法，程序违法具有隐性特征，同样侵蚀着基层自治基础。

合法性风险的规避渠道，当前主要聚焦于司法救济。一种代表性观点认为，村规民约属于村民自治范畴，并不属于民法和行政诉讼法的受理范围，因此无论求助民事诉讼抑或行政诉讼皆缺乏效力。[17]但事实上，司法救济确是行之有效的途径。根据《村民委员会组织法》第36条之规定，村民可以在合法权益受侵害时求助于乡级人民政府，由乡级人民政府责令村“两委”改正不恰当的惩罚性规定。1如果乡级政府拒不履行法定职责，村民有权根据《行政诉讼法》第12条之规定，向人民法院提请行政诉讼，再由人民法院敦促乡级人民政府纠正不恰当的惩罚性规条。2据此，当村民认为惩罚性措施的实施侵犯其人身权利、民主权利、财产权利时，有权请求乡级政府行政监督权，或依据《行政诉讼法》要求及监督行政机关依法履职。

（二）合理性

合理性风险即村规民约中的惩罚性规条超脱于一定的社会习惯、生活逻辑和乡土习俗，导致普通村民对制度化的村规民约缺乏认同。以最为普遍的经济处罚为例，部分地区规定的处罚基准数额与处罚对象实施行为所造成的公共利益损失严重不匹配，或与本村村民的平均收入及生活水平严重不适应。

惩罚性规条还应兼顾易测量、可实施的原则。规条若是侧重理念指导而缺乏实施标准，或过度依赖人的主观意图来鉴定行为性质，或盲目移植或复制其他地区经验做法，其实施效果势必大打折扣。如同浙江某村的村规民约中规定：“凡遇火情水情不报者，遇险情临阵脱逃者，取消该户所有村级优惠政策，并依据该户家庭经济状况作出罚金。”问题在于，如何界定“袖手旁观”和“临阵脱逃”？“家庭经济状况”的依据何在？如果执约者仅由事件表象或片面指标贸然定论，忽视复杂、多样、多变的客观因素，则难以做出理性决策。

合理性问题有更广泛的体现。一是内容生搬硬套，部分规条照搬照抄法律条文、上级规定或其他乡村的措施，缺乏针对性和吸引力。二是忽视伦理关怀，如四川某村民因为母亲办寿宴而缴纳“违规办宴认识费”650元罚金，原因是当事村民母亲为87岁，不到规定的90岁下限。三是忽略个体权利，共识性、主流性的意见在于管理过程应该以正强化为主，但部分地区的村规民约表现出“罚”字当头特点。

（三）适应性

除合法性与合理性风险外，还有体现在操作层面的适应性风险。首先是内部合力弱化，表现为村民对基层干部持不接触、不信任、不回复的态度。当前广大农村呈现流动性、原子化状态，基层干群的对话渠道经常受到阻隔，惩罚性措施容易成为一纸空文。同时，村庄基于血缘、地缘纽带建立的熟人关系网络进一步加深了内在信任危机，如部分宗族型村庄，宗族首领仍有强大的号召和约束功能；又如部分少数民族地区，民族习惯法被奉为圭臬，村规民约由此被边缘化。此外，村规民约规定的强制效力不如国家法律，村民若试图通过村规民约解决问题在遭遇执行难或效力低的窘状后，自然而把问题解决渠道诉诸熟人社会或关系哲学。

其次是权力边界模糊，表现为国家权力的不当介入。一方面，以行政意志代表村民自治意志，或以行政力量的强力介入挤压基层的自由裁量权，致使村规民约简单化、粗暴化、同质同构化。“政府行政公共权力的淡出”[18]（P102）是消解这一问题的可选路径。另一方面，国家法律对农村基层社会的强制性干预，使对抗性、强制性、仪式性的惩罚措施漠视了传统社会息事宁人的调解原则，造成了充斥法律气息的村规民约“硬着陆”于农村社会。[19]

四、从规约有效迈向治理有效

惩罚性规条不是村委会制定的文本工具，而是村庄共同体基于共同目标、价值、利益、责任而形成的社群契约。从惩罚性规条的有效执行，迈向保有活力和秩序的乡村有效治理，需要由行政主导和驱动向多方参与的转变，以共建共治共享合力促进现代化乡村治理体系的塑成。

（一）规条有效的实践机理

在风险受控的基础上，惩罚性规条如何发挥效力？

农村基层治理单元，本质上是区域范围内人的集合体，其核心是人。[20]因此，惩罚性规条的落地生效，关键在于政府职能转变和农村社区治理共同体塑造。即在中央高位推动下，地方政府和农村基层通过重构秩序、完善机制等方式，推动村规民约逐步实现由“悬浮”到“扎根”。

转变政府职能是惩罚性规条发挥作用的外部支撑。长期以来，不少地方政府奉行大包大揽的思路和模式，陷于“管理主义”的思维窠臼，致使基层自主性付之阙如，村规民约由此异化为单纯的威权式管理工具。为破解困境，中央和各级政府不断完善引导和监督机制。一方面，以规章形式规范村规民约的制定标准和流程，并赋予农村基层变通执行权，使基层在制定惩罚性规条时做到“因需而治”和“因俗而治”。另一方面，将“放管服”改革推向至基层末梢，使村规民约集管理、服务、教育等多重功能于一体。同时，通过建立垂直的行政监督体系，将村规民约的制定、执行情况纳入干部考核体系，最大限度地避免惩罚性规条走向形式主义。

社区共同体的塑造成为惩罚性规条生效的内生动力。乡村发展与治理，须把原子状态的村民组织起来，把村民结成利益和责任群体，通过权利伸张和责任履行方式来实现群体价值。[21]这种联结不是简单的空间缩距，而是不同群体强化主体意识投入到治理目标的实现过程中。细而言之，先是村“两委”具有组织和动员功能，坚持以“人道”方式来对待一个“非自然”的人[22]（PP101-102），并且遵循合法合规、刚柔并济、详尽完备、绝对确定的原则。同时通过壮大农村集体经济等方式，培育社区资源共享、行为互惠、合作信任关系，将原来分散状态的社区有效聚合起来。其次，农村社会组织诸如民主评议会、道德理事会、环境保护协会等拥有横暴权力与同意权力之外的“教化权力”[23]（P99），具备一定的传统型权威和良好的号召与劝导功能，他们以情感共识或责任共识为纽带将村民组织起来，推动着村规民约惩罚措施落地生根。再次，村民的认同需要构成内在驱动力。换言之，在“关系社会”中，村民往往碍于情面而接受合理惩罚，否则可能面对伦理指责甚至社区内部排斥的风险。

         图1 惩罚性规条的实践机制

惩罚性规条的有效实施，遵循一定的规律和路径。通过顶层设计，政府向农村基层输出指导理念和外部资源，基层继而围绕顶层目标和核心理念，对资源、要素进行匹配和衔接，构建起整体性关联。由此，惩罚性措施逐步实现治理效力常态化。

（二）规条有效的功能价值

村规民约中的惩罚性规条，如何推动乡村治理的有效实现？从治理体系来看，党的十九届四中全会提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，这是村规民约惩罚措施快速生长的政策导向。村规民约中的惩罚性规条的法治精神、教育功能及自治实践，对加快构建“三治融合”的治理体系以及实现基层治理有效无疑发挥着重要作用。

惩罚性规条的制定及实施，对降低治理成本具有促进价值。乡村治理意味着人力、物力、财力的持续性投入，在公共资源和服务投入有限的情形下，如何降低治理成本成为农村社区的刚性压力。相对于惩罚性质的行政法规，村规民约中的惩罚性规条摆脱了繁文缛节的桎梏，具有简约性、灵活性和实操性强的特点，当违约信号发出时，执约者能快速反应，并在较短时间内妥善处置。这种处置是一种简单、快捷的双向式对话，它无须中介的引入即可实现内部消化，避免了人力、物力、财力的外流。

凝聚多元治理主体亦是村规民约中的惩罚性规条的关键功能。长期以来，乡村内部表现出结构性张力和冲突，村庄共同利益经常让位于扩张、错位的个体价值诉求。相对于国家“硬法”，村规民约具有“软法”属性[24]，其惩罚措施反映了广泛的共同体意志，使村民以主动姿态携手各级党委和政府、村“两委”和社会组织共同参与至社区治理之中。规条的优势在于，可以有效辐射到法律法规或强制性行政力量不能进入或不便进入的领域，推动建立全方位覆盖的农村社区治理网络。同时，作为自发达成的公共契约，促进了村民公民精神的培养，使社区建设获得物质文明和精神文明协同共进的治理成果。

五、结语

村规民约是我国农村治理的重要社会规范。当前呈现两种特征鲜明的形态：一是严重虚化的形式化文本，二是重获新生并发挥作用的地方化版本。[25]随着中央高位推动国家治理现代化，在社会治理现代化的轨道中，村规民约形式化和虚置化问题得到改善。总的来看，村规民约日益在村庄的秩序维护、价值引领、利益整合和自治建设等方面发挥着建设性作用。但是，部分实践中的惩罚措施与法律相悖冲突、与情理大相径庭的矛盾也屡屡发生。

村规民约是否应该制定惩罚性规条？对该议题的理解和解释应因地、因时而异，因为不同村治状况决定村民自治绩效，[26]也与规条在特定时期中的本质属性、规制手段、风险防控等方面密切相关。从惩罚性规条本身来看，历史的经验映照、实施机制的逻辑自洽、潜在风险的可防可控以及治理功能的日益凸显，使得规条成为农村基层治理的“苦口良药”，而伴随国家治理体系与治理能力现代化的持续推进，如现行法规的支撑保障、自治制度的逐步创新、组织结构的持续优化，这些积极因素的叠加，使惩罚性规条充分建立在更为广泛的村庄共同意志和公共利益的基础上，获得了更强大的系统性支撑。

当然，惩罚性规条的制定及实施过程，不可避免地伴随风险溢出效应，需要最大限度推动惩罚性规条合法、合理、合情地嵌入至常态化的村庄治理实践中。为此，应强化村规民约惩罚措施的顶层设计和统筹规划，探索嵌入式的治理方式。紧密结合村域发展实际，确保村规民约中的惩罚性规条制定程序和文本内容的合法性，遵循道德准绳和人伦情理，并用“群众语言”做好宣传教育工作。加强对法规、政策的理解，以正向激励和耐心教导为主，谨慎使用强制和负面的手段和方式。在此基础上，广大村民的法治思维、公共精神、知识水平以及参与村庄公共事务的意识和参与能力的强化和提升，就是制度化村规民约中的惩罚性规条的目标导向和运作效能。

2020年中央一号文件指出，“行政村是基本治理单元，要强化自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，健全基层民主制度，完善村规民约，推进村民自治制度化、规范化、程序化”[27]。对于完善村规民约而言，当前更强调它要符合程序正义原则，更重视其在促进基层民主中发挥应有贡献。这意味着，农村基层治理既要坚持以人为本，突出村民自治主体地位，引导村民有序参与，又要准确定位乡村振兴进程中农民主体性的角色和农民作为“自己人”的乡村治理结构。[28]基于此，我们应重视村规民约的治理功能，切实发挥村规民约中的惩罚性规条的激励、监督等功能，使其摆脱形式化与虚置化困境，推动乡村振兴和人的现代化，实现农村社会的长久善治。

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[25] 周铁涛.村规民约的当代形态及其乡村治理功能[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2017，（1）.

[26] 李松有.乡村振兴战略视野下村民自治的有效实现与超越——从权力与资源的关系视角考察[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2019，（2）.

[27]中共中央国务院.关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见[Z].2020-02-05.

[28] 杨震.农民“自己人”结构及社会效应[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2020，（5）.

注释：

1《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正版）第36条规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

2根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正版）第12条第6款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于该法的受案范围。