韧性治理：城市社区应急管理的因应与调适——基于W市J社区新冠肺炎疫情防控的个案研究

作者：陈　涛 罗强强  责任编辑：王雅娇  信息来源：《求实》2021年第6期  发布时间：2021-11-14  浏览次数： 21234次

【摘　要】从现代风险社会的发展特征来看，提升社区应急管理韧性是夯实国家应急管理体系的客观要求。借鉴“韧性城市”“韧性社区”理论，搭建强调主体能力发展、网络化参与、巩固社会资本和注重数智治理的韧性治理可以发现，该模式依托“自上而下”与“自下而上”相结合、全面关注脆弱性群体、积极吸纳社会力量、拓展数字技术应用场景等行动策略，构筑基层应急管理运行机制，保障了城市应急治理效度。然而，要建立具有韧性的社区应急管理体系，需警惕社区应急能力内卷、社会资本分散、参与机制不够完善及技术治理悬浮等现实问题。迈向韧性治理，实现社区在多元风险情景下的结构调整和功能优化，有利于改善城市或区域应对突发公共风险的准备方式。

【关键词】社会治理；城市社区；韧性治理；应急管理；社区韧性；个案研究

一、问题提出与文献综述

基础不牢，地动山摇。社区被喻为我国社会治理体系的“细胞单元”或“神经末梢”，关乎国家的安全和稳定。一项针对全国的调查显示，社区易遭受各类灾害、危机的冲击，有80%的突发危机事件都发生在社区[1]。社区不仅是危机发生的第一场所，同时也是应急管理的前沿阵地。因此，实施以社区为基础的应急管理策略对夯实国家应急管理体系至关重要[2，3]。然而，面对具有高度不确定性和复杂性特征的风险社会，科层刚性治理的局限性与社区脆弱性日益凸显，亟需打造更具韧性的社区应急管理方式。一方面，尽管以政府为主导的刚性治理凭借其治理主体、治理规则的权威性与治理目标、治理手段的刚性约束，在重大突发风险暴发后能够发挥巨大的治理效能，但在公共危机成为“新常态”的背景下，该模式容易出现应急预警相对迟滞、社区自主性弱化、政治动员不可持续性等被动式应急管理局限[4]。另一方面，复合型风险频发及城市社区复杂性加剧了社区的脆弱性。相较于单灾种风险，复合型风险由多种风险因素叠加而成，易诱发诸如“黑天鹅”“灰犀牛”等严重次生事件，由此造成的后果往往超出社区本身的应对能力[5]；同时，由城镇化加速推进带来的城市规模扩大、社会关系变迁等新挑战，使得城市社区在自然灾害、公共卫生事件、社会安全等方面的防治任务变得愈加艰巨[6，7]。

基于社区应急管理问题的特殊性及其治理困境，既有研究遵循“国家—社会二分法”的脉络展开，形成了三种典型的治理思路。第一，针对政府直控型管理模式的弊端，提出创新社区应急管理的机制和方法，如“项目制”动员[8]、全要素网格化[9]、“三社联动”[10]等，主张发挥政府的引导作用，建构整合机制、协调机制和信任机制以实现社区应急管理的可持续治理。第二，基于治理主体多元化的趋势，从多中心治理角度出发，提出加强主体间的协同与合作[11]。多中心治理模式体现了风险应急治理的核心逻辑，突出了合作主体的多元化和平等性的特征，是夯实基层应急管理体系的有效策略[12]。此类研究认为要实现社区应急管理主体多元化，需要明确各主体的地位、职责和边界。第三，针对城市社区社会环境变迁及其对风险管理的影响，提出通过培植社会资本来提升社区风险治理能力，认为社会资本通过规范、互惠网络和信任机制的共同作用能够实现社会整合，促进社区参与和社会合作，提升社区应急管理绩效[13]。

综上所述，既有研究从不同角度探讨了应急管理的路向，为社区应急管理提供了有益借鉴，但也存在不足之处。在研究视角上，既有研究多基于科层或社会的视角，提出的治理模式偏向于强调政府或社会等外界力量的作用，而忽视了以社区主体为重点的应急能力建设，其结果是无法有效消解危机响应过程中政府失灵、多元合作失灵及社会失灵所带来的负效应。在研究层面上，侧重于宏观（国家或政府）和中观（城市）研究，且研究内容聚焦于体制机制中的某个环节或领域，针对以社区为基础的应急管理模式的深入性研究不够；此外，现有研究多采用经验分析法来挖掘内在逻辑，回应社区应急管理的应然问题，但缺少对真实世界中社区应急管理实践案例的深入体察，其结果是理论与实践难以产生有效的对话与互证。

近年来，韧性理论被引入城市治理领域并成为新的学术增长点，特别是随着“韧性城市”“韧性社区”研究与实践的日臻成熟，韧性治理被普遍认为是一种更具自主性、适应性和变革性的可持续治理思路，为社区应急管理的理念更新和实践拓展提供了新视角。据此，本文以韧性治理为理论观察工具，采用个案研究法，尝试对城市社区应急管理过程中韧性治理的实现机制、关键挑战及实践转型作出系统性探析，以期对新常态背景下实现社区善治有所裨益。

二、韧性治理：新常态背景下社区应急管理的分析视角

21世纪以来，韧性理论从生态学、工程学、心理学等领域逐步延展到城市治理领域[14，15]，并迅速成为全球关注的热点议题。2002年联合国可持续发展全球峰会首次将“韧性”理念引入到城市风险治理领域，明确将于2030年建成具备韧性的城市和人类居住区作为未来可持续发展的重要目标之一。近年来，韧性治理成为“韧性城市”“韧性社区”建设的核心策略，用以克服风险社会情景下城市（社区）脆弱性与科层刚性治理的局限性[16]。陈玉梅等学者认为，城市治理的韧性反映的是社会结构中的抗拒力，其功能表现在推动资源高效整合、保证社会有序运行等方面，因此，应充分挖掘韧性城市的合作包容、多元资源、社会参与等内在潜力[17]。杨帆等针对城市洪涝灾害，提出应从组织管理体系、智慧化运营角度构建韧性治理体系[18]。施生旭等认为构建韧性社区应急治理体系的关键挑战在于组织、制度、技术、主体等方面，并从全周期管理角度提出构思策略[19]。

根据“韧性城市”“韧性社区”的相关研究可知，“韧性治理”是对应急管理系统框架的概括，当社区面对外部环境所带来的压力和冲击时，治理主体在目标、能力和过程等方面采取一系列措施或办法以应对各类风险事件。换言之，社区应急管理需从单一主体、单个领域的调适向“主体 机制 资源 技术”的多轮驱动创新转型。而推动这一转型的核心要素包括：第一，治理主体能力的发展。通过赋权而非自上而下的干预，来培育社区层级治理主体的主动适应力和变革力。第二，多元化参与机制的构建。基于风险事件的次生、衍生、耦合、变异和扩大等特性，韧性治理强调打破单中心权威下的被动、封闭、单一的运行模式，通过构建开放、共享、合作的多元化治理模式来应对具有不确定性的风险。第三，社会资本的强化。巩固社会资本有助于提升社区系统内部的韧性，尤其是强化结合型社会资本与桥接型社会资本，能够夯实以信任、合作与互惠为核心的社群网络。第四，大数据和新技术的运用。韧性治理强调从基层社区和个体获取信息来源，并通过汇总、共享与应用来辅助公共决策实现快速预警、科学认知和精准反馈。

以上四个要素并非相互割裂，而是紧密联系、相互耦合的。首先，多元化参与机制为社区主体和外界组织之间的合作拓展了渠道，从而夯实了社会资本；其次，大数据与新技术的运用能够促进信息的共享和开放，而技术平台的应用可以减弱制度阻碍，增加社会参与渠道，构建全方位、多主体的应急管理体系[20]；再次，社会资本的强化、多元主体参与机制的拓展、大数据与新技术的运用有利于增强社区的适应能力和恢复能力；最后，社区主体的自主性能力发展为多元参与机制的构建、社会资本的巩固以及技术治理的创新运用奠定基础。总之，通过治理主体、机制、资源及手段深度耦合而形成的韧性治理模式，是构建全过程、多主体、资源整合的社区应急韧性治理体系的实践方向。

三、以社区为基础的应急管理运行机制：个案考察

（一）案例选取

个案研究强调对某一特定案例进行较长时间的跟踪观察，其优点在于能较深入地挖掘研究资源以“描述客观世界的真实故事”[21]。因此，个案研究一直被视为主流分析方法广泛应用于人文社科领域。本文的案例材料源自笔者2020年3月至2021年6月对W市J社区新冠肺炎疫情防控的田野调查，相对较长的时间跨度，使我们能够对J社区应急管理纵向动态进行深入的观察。

J社区位于W市三环线附近，占地总面积37.4万平方米，建筑面积88万平方米，有79栋楼宇共计8000余户居民，常住人口约15000人，是其所在街道中人口规模最大的社区。该社区也是典型的新老小区混合社区，其所属的J小区建于2000年，居民群体较为单一，老龄人口比例高；而L小区则是2016年新建的商品房小区，社区居民具有年轻、新婚、流动等特征。但正是这样一个人口特征复杂而硬件条件一般的社区，却在新冠肺炎疫情防控过程中表现出色，成为W市“四类社区”①中疫情“从有到无”的典型社区（即疫情传播后被及时遏制且恢复最快的典型社区）。

为了确保研究的全面性和客观性，本文基于多渠道对调研数据进行三角验证。具体包括：第一，一手资料。通过半结构化访谈形式对街道工作人员、社区居委会负责人、物业人员、业委会成员、志愿者及居民等关键知情者进行访谈。第二，二手资料。收集社会媒体、W市“微邻里”平台发布的关于J社区疫情防控的信息，作为补充材料。第三，参与式观察。课题组研究人员以志愿者身份，通过多次参与J社区的服务活动，现场体验J社区的防控行动，积累了丰富的研究素材。

（二）以社区为基础的应急管理行动策略

实施以社区为基础的应急管理模式是我国新冠肺炎疫情防控的重要战略。基于J社区的调研发现，通过采取“自上而下”与“自下而上”相结合、全面关注脆弱性群体、积极吸纳社会力量、拓展数字技术应用场景等行动策略，有效保证了基层应急管理的整体效度。

1.“自上而下”与“自下而上”相结合

科层情景下通过“自上而下”的层级责任传导，其合作行动在“自上而下”的体制规则和权威压力中达成[22]。面对重大突发公共卫生事件，“自上而下”的权威机制保证了社区应急管理中的国家在场，并将国家的宏观治理图景拓展到社区场域中，不仅为社区动员营造了制度空间，更保证了社区在应急管理中的权威性与合法性。新冠肺炎疫情暴发后，W市迅速构建了“市—区—街道—社区”严密的科层制防控网络。党政力量介入后的制度供给，为社区党委核心地位的确立、各方主体职责的明晰和防控流程的规范奠定了基础。

从2020年1月23日开始，W市各区每晚六点半召开一次由区领导主持的调度会（包括视频调度会），并要求街道部门深入社区靠前指挥。由此，J社区形成了以街道党工委为核心，社区党委会、居委会、物业公司三方联动的工作机制。在街道部门的指导下，J社区针对不同阶段的重点任务，迅速制定了《J社区重点人员排查操作细则》《J社区防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情应急处置流程》《J社区肺炎防控重点人员居家观察操作细则》《J社区楼宇肺炎疫情防控操作细则》以及《J社区双报道、双报告下沉社区服务活动细则》。街道部门介入后，社区干部第一时间熟悉、掌握处置流程，一线工作人员按流程可操作、能管用，社区应急管理机制也得以迅速运转。

党和政府通过自上而下的政治动员，让政府、事业单位干部以及党员下沉到社区协助开展工作。上级明确规定，凡是涉及社区疫情防控的事项都以社区党组织为责任和执行的主体，辖区内各部门和企事业单位都应全力协助。下沉干部到岗后，把工作任务分配好并落实到人，每个人都很配合并且执行效率非常高。

相较于“自上而下”的政治动员机制，“自下而上”的志愿机制则提倡以社区作为应急管理的基础单元，有效发挥社区的动员作用，激发社区民众的潜在能量和自救意识，消除社区对上级部门的依赖心理。早在2018年，为了根治“飞线充电”②问题，J社区以“党建引领、多元参与”为工作思路，在辖区成立了2个网格党支部、17个楼栋党小组、8个党员中心户，将203名在册党员分布到各网格中，把服务触角延伸到楼、到户、到人，形成了自下而上的“居民—楼栋—小区—网格—社区”五层治理机制，建立了一支“小网格队伍”。疫情期间，这支来自社区、了解社区的队伍，在服务过程中表现出了强烈的同理心、主动性和共情性。

“自上而下”的威权机制与“自下而上”的自发机制相结合，形成了J社区疫情防控机制共同体。一方面，“自上而下”的权威机制部署能够提升应急管理的权威性和科学性，调集全社会资源解决社区应急物资紧缺、人力不足的难题。另一方面，以社区为基础的“自下而上”的参与机制，通过广泛的群众动员激发了社区民众潜能，弥补了科层应急管理中社会参与不足的问题。总之，“自上而下”与“自下而上”相结合的行动策略保证了社区应急管理组织结构的稳定性和灵活性，是实现应急管理绩效的基础。

2.全面关注脆弱性群体

脆弱性是一个预测性指标，用以衡量一个实体在未来可能遭受的伤害。识别脆弱性是完成科学风险评估和循证应急管理的关键步骤。脆弱性群体识别主要依据“人口特征—空间分布”两个维度[23]。其中，人口特征涉及影响个人脆弱性的不同变量，如收入、教育、性别、年龄、身体和智力；空间分布反映了风险源、不确定性、弱势个体在社区中的空间位置。由此可构建起一个以恢复能力为横轴、以抗干扰能力为纵轴的脆弱性识别框架。依据该分析框架，在公共卫生事件暴发过程中，老年人、患者、青少年、流动人员等是社区的主要脆弱性群体。一方面，租户、复工复产等流动群体容易成为风险源导致风险扩散；另一方面，老年人、儿童及患者等弱势群体面对突发风险时的自我保护意识和自救能力较弱，且受到突发风险影响后的修复时间往往更长。因此，脆弱性群体的大小在一定程度上决定了社区脆弱性的高低。

J社区采取的“四色管理法”将脆弱性分析应用到疫情防控之中。具体而言，社区居委会利用网格员日常摸查信息数据库，对社区居民进行初步筛选；进而，按照人口特征及其抗风险能力，甄选出高脆弱性群体、中脆弱性群体、一般风险群体及低脆弱性群体，分别对应红色、橙色、黄色、绿色；将辖区内部的风险热点编制成疫情管理图，以挂图作战的方式，实现脆弱性群体信息的每天更新及动态管理。据介绍，红色代表独居老年人、儿童、患者等群体，橙色代表贫困户、残疾人等群体，黄色代表租户、复工复产等流动群体，绿色代表一般关注群体。这种管理方法是动态且有针对性的，对租户、复工复产人员等容易造成风险传递的群体，社区采取管控措施为主，如向来自中高风险地区的返乡人员发放红色卡片，在跟踪管理14天后兑换成绿卡；而针对老年人、儿童、患者等抗风险能力弱的群体，社区以保护措施为主，如采取点对点的上门服务以减少其暴露性。这种办法不仅能有效阻断风险源和降低风险流动，更有助于增进社区信任与效能感。

以社区为基础的应急管理模式的优势在于能够全面地、持续地关照脆弱性群体。从J社区脆弱性识别策略可知，采用基于证据的风险识别方法来应对重大突发公共卫生事件，有助于风险管理者准确识别其不确定性和危害性。识别高风险群体与高弱势群体能够有效实施分类管理及针对性措施，从而避免“一刀切”的简单粗暴管理方式。

3.积极吸纳社会力量

以社区为基础的应急管理模式提倡建立长效的参与机制，推动基层管理者、企业、社会组织、社区居民等主体的协同合作，形成渐进参与式的治理格局。从实践角度来看，引导社会力量积极参与社区应急管理具有必要性与合理性。一方面，社会力量的参与能补充社区应急资源，提升应急管理的效率；另一方面，社会力量的积极参与能够夯实社区应急管理的群众基础，并强化社会关系网络。在J社区，以社会组织为代表的社会力量参与为其防控行动注入了外部动能。

J社区现有社会组织16个，其中在民政局正式注册的有5个，备案的有11个。防疫过程中，社区居委会通过与不同类型社会组织的对接联系，引导它们有序参与社区防疫服务行动。这些社会组织在社区服务、科学普及、心理修复等不同领域都发挥着重要作用。比如，为了协助社区疫情防控工作的顺利开展，J社区爱心服务协会在疫情期间为社区老人和医护人员累计免费理发5000多人次。针对“双黄连可以治愈新冠”的谣言，J社区居委会与辖区内XX大学医学院杏林协会合作，制作了防疫常识专栏进行“线上”推送，详细说明双黄连的作用、功效以及个人防范应知应会。疫情消除后，为了帮助社区老年人走出心理阴霾，J社区老年协会先后开展了3次“阳光驻心田”活动。

总之，以社区为基础的应急管理模式在吸纳社会力量参与方面具有显著的优势。一是灵活机动性。与政府应急力量相比，社会力量具有扁平化结构特点，其参与使得救援流程更加简易、灵活。二是技能丰富性。社会力量凭借自身的专业知识和丰富技能，针对危机事件的不同情况为居民提供不同的服务。三是动员社会性。社会力量依托自身交互圈、社交网，以较快的速度在最大范围内动员、辐射周边群众，推动了群众由被动参与“社会动员”向主动“动员社会”转变。

4.拓展数字技术应用场景

J社区通过广泛利用数字技术，在“智能化”排查、“高效化”管理及“云端化”服务等方面拓展了应急管理的应用场景。

在“智能化”排查方面，J社区依托“线上体温自测上报系统”及“健康码”等数字技术的应用，搭建了“大数据 网格化”模式，通过数据比对、卡口过滤、网格兜底的完整程序，对辖区内密切接触者、疑似患者和企业复工复产等人员进行精确筛查，基本实现了运用大数据“找到人”、依托大平台“看好门”、利用大网格“守好门”的排查效果。

在“高效化”管理方面，J社区广泛运用微信、W市“微邻里”等网络平台开展社区防控管理工作。比如，首次将业委会选举工作搬到线上，将业委会竞选视频通过直播、录播的方式在微信群中推送，进而开展线上投票。再比如，J社区将社区活动发布到“微邻里”平台，实施线上志愿者招募，拓展了志愿者参与渠道。

在“云端化”服务方面，J社区数字技术在科普宣传、远程心理咨询、移动办公、预约口罩等社区公共服务供给方面初显成效。以移动办公为例，J社区改变以往新生儿医保线下办理的模式，居民通过电话预约，居委会随即安排专人对接，将相关资料打包上传到相关地址即可在线办理。不仅如此，J社区还专门组建了一支线上“答疑解惑”工作队伍，通过网络为社区居民提供帮助。

从J社区防疫行动可以看出，拓展大数据技术在社区应急管理领域的场景应用，对提升应急效度有重要作用。通过智能技术改变传统的接触式筛查方法，有助于减少风险流动，实现“技术护民”；通过整合基层社区大数据平台，有助于实现基层减负，创新“数字社工”；通过智能技术优化社区服务方式，有助于提升服务效率，实现“数治便民”。

四、韧性治理视角下社区应急管理的困境

在全球新冠肺炎疫情不断反复的形势下，我国以社区为基础的应急管理模式取得了重大成效。尽管如此，基于韧性治理分析框架审视，该模式在实践过程中仍然面临着社区应急能力内卷、社会资本分散、技术治理悬浮及参与机制羸弱等困境，对社区应急的韧性治理体系构建形成现实制约。

（一）社区应急能力内卷

虽然社区居委会属于“基层群众性自治组织”，但在我国基层治理场域中，社区承担着一定的行政事务，在一定程度上扮演着国家政权在城市基层治理中“代理人”的角色[24，25]，因此，有学者将其视为“类行政组织”[26]。赵秀梅认为，“居委会自身的组织设置与国家行政机构是一样的。其财政，包括居委会干部的工资和开展活动所需的资金都来自上级政府拨款。……居委会得到政府授权，进而全面管理社区事务。其管理活动得到当地政府部门的全面支持。街道办事处和居委会之间有一种明显的隶属关系。”[27]与这种关系相伴而生的是政府行政机构延伸及条线下沉，使得社区居委会被卷入到科层制之中，并在体制性的力量下发生功能性的改变[28]。在J社区，居委会依据街道部门职能划分成五个岗位，每个岗位承担不同的工作职责，并对接多个街道职能部门，如“岗位A”负责安全监管、网格管理、司法调解、综合治理及专项整治等工作，主要对接街道安全办、网格中心、司法所、综治办等部门。条线下沉及专业分工的初衷是提升社区治理的专业化、精细化程度，但随着系统内部业务不断精细而产生的业务分割，社区向上的路径依赖及各业务系统内卷趋势固化。这一点在社区应急管理方面表现较为明显。沿袭科层制度体系，应急管理分权化的结构使任务层层分解，形成内部分工、职位分等的层级压力结构体制，这种结构具有稳定性、严密性的优势，但也容易形成赋责与赋权不对等的张力。在此情景下，社区多元行动者在应急管理过程中容易产生自主能力弱化与内卷化问题[29]。观照本文案例的应急管理实践，社区承担的大多是疫情暴发后的应急功能。社区层级的主体能力建设尚未与社区治理的各项内容有机结合，多元主体在社区应急管理中的潜力未能得到充分的挖掘。

（二）社区社会资本分散

社会资本代表着推动群体成员相互支持的行为和准则的存量，成员之间的相互信任和交流可以很好地促进彼此间的合作，从而达成集体行动[30]。换言之，如果一个社区内部拥有丰富的社会资本存量，就更易于形成资源合作、互惠规范和参与网络的关系格局。从应急管理角度而言，社会资本的累积能够激发社区应急管理多元主体参与的自主性，强化社区主体间的协同关系，降低合作成本，从而提升社区应急管理的绩效水平。社区社会资本来源包括非正式的邻里互助及社区社会组织的集体合作行动。然而，由于微观层面社会网络关系的变迁、宏观层面社区社会组织资源的分化，使得社区社会资本面临“内生性动力不足、结构性条件制约”[31]的困境，社区内源性力量呈现发散态势。一方面，社会结构的急剧变迁瓦解了原有的社区关系网络。随着城镇化的快速推进，社区内部群体结构发生了巨大变化，这些群体由于价值观不同，考虑问题的出发点、关注点往往千差万别，在日常生活及应急管理过程中相互交流沟通较少，难以形成社区共识和凝聚力。比如，J社区居民包括单位职工群体、新进城市群体、老年独居群体及大学生租户群体等，这些群体在日常生活中并没有形成稳固的沟通网络，加之彼此利益诉求及价值观不一致，导致他们在疫情防控过程中难以形塑内源性的集体行动网络。另一方面，社区社会组织资源分散削弱了内生行动力。尽管J社区辖区内经民政部门注册或备案的社会组织有16个，但在疫情防控过程中这些社会组织并未能形成有机整体。一些社会组织的行动方向与国家治理愿景还出现了偏差，个别组织甚至出现盲目救援行为，在一定程度上造成应急资源的损耗。

（三）社区参与机制不够完善

应急管理的社区参与既能保证应急政策落地，也有助于彰显多元主体能力，是社区韧性治理的动力所在。然而，从J社区来看，由于社区参与生态发育迟滞，也暴露出参与机制不够完善的问题。首先，参与渠道呈现出一定的组织化形态，但自主性参与的整体发育仍然不足。组织化表现在辖区企业参与、社会参与具有一定的规模化的渠道和平台，但自组织化程度不高且能力不强。如J社区的社会组织主要以居民文体性团队为主，在应急管理领域缺少能够承接政府职能、具备专业自组织力的枢纽型社会组织。同时，针对社区参与主体的常态化培训机制与专业化应急演练也较为缺乏，社区主体参与的自组织化技能较弱。其次，社区应急预案制定过程中的社区参与程度不足，这不利于社区自组织、群众学习和理解应急预案，有可能在应急过程中产生负效应。在J社区新冠肺炎疫情防控初期，居民对社区应急方案及行动举措缺乏理解，部分居民甚至不愿配合社区疫情防控工作。最后，应急预案对社区参与的内容和渠道等规定还不够完善，具体表现为社区预案格式不规范、可操作性不强、问题解决缺乏针对性与实效性。如，J社区虽然制定了应急预案，但这些预案大多只是对上级预案稍作修改，缺乏具体化的操作措施，导致应急管理过程中社区参与效能无法得到充分发挥。

（四）社区技术治理悬浮

从技术在“国家治理共同体”“社会治理共同体”等场景中所发挥的效能来看，技术嵌入组织的关键在于组织结构内部具有适度的认知理念、平台界面及技术能力，并形成吸纳技术要素的结构弹性。然而，在基层社区治理层面，技术在组织运转中面临着组织刚性的规制，具体表现为技术认知萌发时的“进场规制”、技术发挥效能时的“功能规制”以及技术运转过程中的“运行规制”[32]，多重困境使得技术“悬浮”于治理之上。

首先，技术理念嵌入不足导致社区技术治理面临“进场规制”。“技术入场”的契机一方面来自行动者对技术的认知，另一方面源于“自上而下”或“由外而内”的环境压力。从本文的案例来看，在“自上而下”智慧社区建设的政策推动及外部危机的冲击下，社区层面在压力情景下积极拓展数字技术应用场景，将智能手段“为我之物”的工具价值应用到社区应急管理过程。然而，“压力—被动型”的技术嵌入由于缺乏价值构建的循序过程，也会导致技术认知失真问题，如将技术肤浅定位为“救急”工具而忽视其治理属性，强调技术应用而忽视数据隐私安全。其次，技术平台集约化水平薄弱导致社区技术治理面临“功能规制”。作为人力功能的物理延展，技术具有完成组织特定任务、实现特定价值的工具属性[33]，但由于规则与技术尚未达到深度融合，以致技术赋能与数据驱动之间无法形成耦合效应。就本文的案例而言，社区层面还未形成集约化、统一性的信息技术平台，疫情防控中数据交互不畅，智能技术更多地停留在初级应用层面而无法完成具有强技术性、高替代性的任务。最后，技术能力素养偏低导致社区技术治理遭遇“运行规制”。行动主体的技术能力是决定技术治理运行效能的根本因素。从调研情况来看，基层社区“数字人才”无法适应智慧社区建设需求，在一定程度上制约了技术治理的效用发挥。如J社区网格员中仍有近一半的成员仅接受过高中及以下教育，社区工作队伍整体的数字能力偏低。总之，技术治理在社区层面所面临的“进场规制”“功能规制”“运行规制”，是技术嵌入社区动态化预警、高效化管理、精准化服务及科学化决策等治理场景的现实困境。

五、迈向韧性治理：城市社区应急管理的结构调整及功能优化

韧性治理模式为社区应急管理的优化创新勾勒了系统性思路。遵循韧性治理思路，可以从治理主体能力发展、治理资源扩容、治理技术嵌入及治理机制强化等方面构建社区韧性治理体系，实现风险社会的可持续性治理愿景。

（一）治理主体发展：从科层压力结构转向综合协作化

韧性治理主张建设具有自组织力的组织系统，政府通过赋权将社区部门、社区社会组织、居民等纳入治理体系，推动以社区为基础的治理主体能力发展。首先，政府在应急管理过程中发挥元治理作用，即政府是制度的供给者及目标的协调者，通过制度创新、人才培养、财政支持、部门重构等策略为社区应急管理创造良好的政治和制度环境，出台社区应急管理的专项规划和治理方案，引导社区进行应急能力建设与提升。其次，以社区居委会为代表的自治组织作为社区应急管理行动的组织者，在协助基层政府开展应急管理的同时，发挥主动性，结合本社区的实际，因地制宜、因地施策，创新社区应急管理方式，在风险信息收集、应急响应、组织协调、居民关怀及灾后恢复等方面发挥积极作用。再次，社区辖区内的企业组织和社会组织作为社区应急管理的重要参与者，应积极承担社会责任和服务义务，利用自身的人才、技术、资金、信息等优势，全过程地参与到社区应急管理之中。最后，居民不仅是社区的主体，也是应急管理的主体，应增强居民的危机意识及提高技能，使其在应急管理过程中承担起自救互救、政策配合及意见反馈等义务。

（二）治理资源扩容：拓展社区社会资本的秩序空间

以社会组织和社群网络为代表的社会资本有助于增强社区的应急管理能力，是对政府应急力量的补充。但社会资本的强弱取决于社区共同体秩序空间的大小，亦即社区组织体系能在多大程度上包容、吸纳及支撑社会组织和社群关系网络的健康成长，构建起以信任、认同、规范为核心的社会关系网络。因此，社会资本扩容的关键条件在于巩固心理基础、制度基础与组织基础。首先，强化普遍信任的社区心理基础。不同主体在情感认同的基础上形成合作与责任意识，实现多元主体在应急管理中的有序协作。其次，打造互惠共享的社区制度基础。应急管理要求不同主体互动合作，如果没有统一的行为规范，互动合作的有效性及集体行动力将会发散；而互惠规范网络的维系则能够保证人们在交往中形成正式、非正式的社会规范以约束不同主体的行为，使应急行为有章可循，提高合作生产的整体效益。最后，构建互联互通的社区组织基础。社区作为人们生活的共同体，囊括了不同组织间互动合作形成的各种关系的集合，如权威关系、互助关系、规范信息网络关系等，社会网络可以连接不同的群体和组织，协调组织间的利益差异，营造相互尊重与协同的应急网络，提升应急管理过程中的集体行动力。

（三）治理机制强化：从单线化向多元化和全主体参与转型

韧性治理理念强调打造多元化参与机制，实现社区的内部增能。社区不仅要落实“自上而下”的应急管理工作安排，而且要利用自身接近公众的优势创造性地发挥能动作用，引导社区居民和社会组织有序参与到风险预警、准备、响应、恢复及危机学习等治理环节。在社区建设过程中，以社区为基础的应急管理模式通过将社区参与纳入社区建设全过程，主动吸纳社区居民和社会组织的内在动能，激发基层的广泛参与及协同合作。由单一化权力中心向赋权化结构转型，重视社区主体韧性治理能力建设，强化社会组织、企业、居民等主体联动、协调、合作的网络链接功能，通过参与主体间的信息交换、资源互补，开拓集体参与的格局和创造便捷的反馈路径，实现应急管理多元化社会主体的优势互补和相互协调，形成参与主体间的相互支撑、互联互通、快速响应及共治共享，构建“联防联控、群防群治”的社区参与机制。

（四）治理技术嵌入：增强社区技术治理的制度供给与政策支持

动态技术与静态制度之间的互动耦合是推动治理体制发展的动力[34]，两者之间的耦合关系即为制度契合技术的运行逻辑。首先，强化弹性的制度供给与顶层设计。针对条块分割与多头管理的现状，从顶层设计出发，加强全局性的技术治理制度供给，明确数据采集标准与共享机制，将社区居民信息、潜在危险源、设备物资及救援力量等情况以标准化格式纳入信息网络中，最大限度地发挥数据在预测、控制及消解风险方面的效能，提升社区风险管理的精准性与智慧性。其次，强化社区层面的技术培训与学习常态化机制，提升社区层级各治理主体的技术能力。以人工智能为代表的大数据技术的新兴性和复杂性客观上给基层社区管理者带来了挑战。通过学习机制强化社区层级管理者数治思维和数治能力，是确保整体智治的基础。最后，构建技术治理的场景分析和应用机制。技术治理的根本目标是将数智技术应用到现实治理场景中，有效解决现实治理中的各类问题。如加大社区应急监测预警、救援处置、消防装备器材和高精尖智能产品的开发应用，推动“技术护民”。

六、结论与讨论

当前，新冠肺炎疫情仍然在全球范围内肆虐且不断反复，对世界人民的生命安全、生产生活带来巨大的消极影响。我国实施以社区为基础的应急管理模式在保障人民生命健康与公共生活秩序方面取得了显著成效，成为打赢疫情攻坚战的重要策略。本文借鉴“韧性城市”“韧性社区”理论，搭建社区韧性治理分析框架，并通过典型个案剖析，勾勒出以社区为基础的应急管理模式的运行机制与行动策略，进而从韧性治理理论视角审视该模式面临的挑战及其转型策略。第一，强调主体能力发展、网络化参与、开放社会资本及数智治理特征的韧性治理为社区应急管理的理念更新和实践深化提供了新视角。重大突发事件形成的风险对社区系统产生巨大的扰动，社区作为应急响应的第一道防线，亟需增强治理风险的韧性能力，缔造抗风险能力高、恢复性强及依赖性小的社区组织系统。第二，以社区为基础的应急管理模式对政府应急管理体系形成了有效补充。通过采取“自上而下”与“自下而上”相结合、全面关注脆弱性群体、积极吸纳社会力量、拓展数字技术应用场景等行动策略，以社区为基础的应急管理模式能在较大程度上保证基层应急管理的整体性、灵活性、适应性和智慧性，从而夯实国家应急管理体系的根基。第三，以社区为基础的应急管理模式尚处探索期，仍存在较大的发展空间。从韧性治理理论角度来看，社区应急管理的韧性体系构建，需要警惕社区应急能力内卷、社会资本分散、技术治理悬浮及参与机制不够完善等问题。面向“新常态”社会情景，从治理主体能力培育、治理资源扩容、治理技术嵌入及治理机制强化等多维角度出发，构建全过程、多主体、整合资源的社区应急管理体系，有利于完善一个城市或区域应对突发公共风险的准备方式。

就实践意义而言，本文立足中国本土化的城市应急管理情景，对典型个案进行深入调研，较为全面地探讨了社区在重大突发公共危机响应中的运行机制与行动策略，描绘出我国城市应急管理的“社区样本”，对于推广基层应急实践经验、讲好中国故事具有重要作用。诚然，基于典型个案的研究虽然能够深入挖掘研究资源，但囿于各地社区情况的现实差异，研究结果仍然存在一定的外部效度问题，未来可尝试扩大研究范围，从不同层级的城市选取多案例进行比较分析，对该模式的运行机制及实践类型进行更为深入的研究。此外，本文仅探讨了城市社区，并未涉及到农村地区，而农村应急管理的薄弱性与紧迫性为该议题提供了观察窗口，未来可在这方面进行探索。

参考文献：

[1]吴晓林.建设“韧性社区”补齐社会治理短板[N].光明日报，2020-03-25.

[2]王晓芸.社区风险管理：提高防御灾害能力的基石[J].求实，2011（S1）：197.

[3]薛澜，周玲，朱琴.风险治理：完善与提升国家公共安全管理的基石[J].江苏社会科学，2008（6）：7.

[4]王磊，王青芸.韧性治理：后疫情时代重大公共卫生事件的常态化治理路径[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2020（6）：75.

[5]朱正威，刘莹莹.韧性治理：风险与应急管理的新路径[J].行政论坛，2020（5）：82.

[6]周永根.社区应急管理模式的国际比较[J].求索，2017（9）：80.

[7]柳红霞，邓涛.反脆弱发展：社区发展的新路径[J].天津行政学院学报，2017（1）：19.

[8]王清.通过项目进行动员：基层治理的策略与影响[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2020（5）：176.

[9]盘世贵.借助网格化管理推进我国应急管理新常态建设[J].学术论坛，2015（9）：120.

[10]颜克高，唐婷.名实分离：城市社区“三社联动”的执行偏差--基于10个典型社区的多案例分析[J].湖南大学学报（社会科学版），2021（2）：69.

[11]刘智勇，刘文杰.公共危机管理多元主体协同研究述评--以近10年来国内期刊论文研究为例[J].社会科学研究，2012（3）：59.

[12]张立荣，冷向明.协同治理与我国公共危机管理模式创新--基于协同理论的视角[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2008（2）：11.

[13]李琦.自组织视阈下应急管理的社会参与[J].理论月刊，2016（8）：130.

[14]刘佳燕，沈毓颖.面向风险治理的社区韧性研究[J].城市发展研究，2017（12）：83.

[15]Bedi N，Bishop M，Hawkins U，et al.Linking Resilience and Good Governance：A Literature Review[J].Anthos，2014（1）：15-49.

[16]朱正威，刘莹莹，杨洋.韧性治理：中国韧性城市建设的实践与探索[J].公共管理与政策评论，2021（3）：22.

[17]陈玉梅，李康晨.国外公共管理视角下韧性城市研究进展与实践探析[J].中国行政管理，2017（1）：137.

[18]杨帆，许莹，段宁.城市洪涝韧性治理体系的智慧化转型与实现路径创新[J].城市发展研究，2021（5）：119.

[19]施生旭，周晓琳，郑逸芳.韧性社区应急治理：逻辑分析与策略选择[J].城市发展研究，2021（3）：85.

[20]陈永杰，程艺萌.迈向弹性治理：地方应急管理的调适[J].党政研究，2021（3）：116.

[21]周忠丽.比较政治学研究中的个案方法：特征、类型及应用[J].比较政治学研究，2011（1）：100.

[22]吕志奎，侯晓菁.超越政策动员：“合作治理”何以有效回应竞争性制度逻辑--基于X县流域治理的案例研究[J].江苏行政学院学报，2021（3）：101.

[23]Zhang L，Zhao J，Liu J，et al.Community Disaster Resilience in the COVID-19 Outbreak：Insights from Shanghais Experience in China[J].Risk Management and Healthcare Policy，2020（13）：3259-3270.

[24]唐文玉.城市社区中的权威效能治理--基于T社区的个案研究[J].浙江社会科学，2013（4）：86.

[25]王汉生，吴莹.基层社会中“看得见”与“看不见”的国家--发生在一个商品房小区中的几个“故事”[J].社会学研究，2011（1）：63.

[26]吴刚.类行政组织的概念[J].中国行政管理，2001（7）：29.

[27]赵秀梅.基层治理中的国家-社会关系--对一个参与社区公共服务的NGO的考察[J].开放时代，2008（4）：87.

[28]赵吉.条线下沉与权责失衡：社区治理内卷化的一种解释[J].城市问题，2020（5）：81.

[29]韩志明.小心翼翼的行动者：社区治理的内卷化叙事--以S市Y区“睦邻门”案例为例[J].中国行政管理，2020（12）：69.

[30]王亚华，舒全峰.公共事务治理的集体行动研究评述与展望[J].中国人口·资源与环境，2021（4）：118.

[31]方亚琴，夏建中.社区治理中的社会资本培育[J].中国社会科学，2019（7）：64.

[32]王磊.情境、认知与策略：技术嵌入组织的逻辑--以新冠肺炎疫情防控中武汉市红十字会为例[J].求实，2021（3）：64.

[33]王磊.参差赋权：人工智能技术赋权的基本形态、潜在风险与应对策略[J].自然辩证法通讯，2021（2）：23.

[34]王家峰.现代治理需实现制度与技术良性循环[J].国家治理，2020（20）：9.

注释：

①“四类社区”包括：全程无疫情社区；疫情“从无到有”社区，即“无疫情小区”摘牌的典型社区；疫情“从有到无”社区，即疫情传播后被及时遏制且恢复最快的典型社区；全程高风险疫情社区，即疫情传播持续时间最长的社区。

②“飞线充电”是指小区居民不按规定私搭引线为电动车充电。飞线充电容易引发火灾事故，给小区带来极大安全隐患。J社区于2018年开展了专项整治行动。