日本公路特色驿站助力乡村振兴的经验与启示

作者：胡　霞 周旭海  责任编辑：许家秀  信息来源：《现代日本经济》2021年第1期  发布时间：2021-11-07  浏览次数： 8287次

【摘　要】20世纪90年代以后，日本总结过去乡村产业发展的经验，在离村落较近的公路枢纽旁建设了能容纳各类产业进驻的公路服务综合体。这种被称之为公路特色驿站的设施实际上是一种汇集乡村各类产业的小型产业园区，凭借其成功的功能设置和合作网络实现了经济效益和社会效益的高度统一，为我国实施乡村振兴战略提供了新思路。在以“地产地消”为主要特征的直卖所模式的基础上，我国可以进一步借鉴公路特色驿站这类农工商一体化经营模式的有益经验，从而更有效地推进农村一二三产业融合发展和实现农民增收。

【关键词】公路特色驿站；集群效应；产业融合；乡村振兴；日本

引言

产业振兴是乡村振兴的基础性环节，产业兴旺是农业农村可持续发展的重要保证。国务院2019年印发的《关于促进乡村产业振兴的指导意见》指出，近年来我国乡村产业发展取得了积极成效，但仍然存在产业门类不全、产业链条较短、要素活力不足和质量效益不高等诸多问题。虽然我国陆续出台了鼓励农业产业化经营、推进农村一二三产业融合和发展现代农产品加工业等政策，但与城市相比，农村地区存在先天的区位劣势，市场信息传递不畅、产品销售渠道狭窄以及产业空间布局分散等因素都给农村延伸产业链和形成产业集群效应带来了较大困难。与此同时，新型经营农业主体和小农户在推进农村产业融合过程中的分工协作体系还不够完善，农村集体经济的收益分配机制也不够健全。怎样实现农业资源的有效整合和一二三产业间的深度融合，借助产业发展防控“空心村”现象，使农民真正成为乡村振兴的受益主体，是关乎乡村振兴成败的关键问题。

日本自20世纪60年代开始，为缩小农村与城市间的发展差距，就一直在摸索乡村振兴的道路。其中不乏成功的事例，例如20世纪80年代大分县开展的“一村一品”运动。但总体而言效果不是很明显，农村产业化程度不高，生产经营仍较为分散。20世纪90年代日本农业发展的内外环境发生了较大变化，在总结过去乡村产业发展经验的基础上，日本在山区半山区推出了公路特色驿站这一新设施，即利用四通八达的农村公路，在离村落较近的公路枢纽旁，建设能容纳各种产业进入的公路服务综合体。在这里既可以将具有当地特色的农林牧渔产品直接销售给过往旅客，也可以通过对产品进行二次加工和简单包装来提高附加值，还能经营反映当地风土人情的农家餐厅、农事体验和民宿服务等项目。各类产业聚集在驿站，产生了较好的品牌效应，不仅能够及时将各种市场信息扩散出去，也成为将城里人请进来相互交流的重要窗口，由此促进了城乡生产要素的有序流动和高效配置。

2020年我国中央一号文件提出，要支持各地立足资源优势打造各具特色的农业全产业链，建立健全农民分享产业链增值收益机制，形成有竞争力的产业集群，推动农村一二三产业融合发展。2020年10月我国农业农村部发布重要指示，要把建设现代农业产业园作为乡村振兴和农业现代化的牵引性工作，加快形成国家、省、市、县上下协同、梯次推进的建设格局。日本这种被称作公路特色驿站的设施，实际上逐渐发展为一个汇集农村各种产业的小型产业园区，在发挥集群效应的同时形成了较为完备的共建共享机制，其理念与我国中央一号文件中发展富民乡村产业的政策部署相契合，为我国建设现代农业产业园，进而推动乡村产业振兴和农民增收，提供了新的政策思路。

一、文献综述

(一)有关农村产业融合的文献综述

近年国内针对农业内部融合和农村一二三产业间融合的研究侧重于规范分析，主要涉及农村产业融合的原因、作用和问题等维度。从原因来看，城乡居民消费的新特点为农村产业融合创造了新的需求，降低交易成本是其内生驱动力，技术创新为其提供了可能性，农村经营制度改革则改善了制度环境(靳晓婷，等，2019)^［1］。从作用来看，农业内部整合有助于解放农业生产要素和发挥农业的多功能性(李俊岭，2009)^［2］，农村一二三产业融合有助于带动资源、技术和市场需求在农村的全新整合和构建新的农村产业空间布局(姜长云，2015)^［3］，是顺应国际产业发展趋势的必然选择(张义博，2015)^［4］。与此同时，我国农村产业融合也面临着产业结构发展失衡、适宜劳动力欠缺、科教投入不足和组织化程度较低等问题(郭芸芸，等，2019)^［5］。但不少文献对于农村产业融合与乡村振兴之间的内在逻辑缺乏系统的论证，且对于产业融合所带来的经济成效的探讨缺乏现实依据或是没有很好地解决识别问题。部分学者具体梳理了我国不同地区农村产业融合的成功案例以及国外的成功经验(王志刚，等，2019；张利庠，等，2019；芦千文，等，2018)^［6－8］。作为与我国农业发展禀赋条件相似的日本，其近年来实施的六次产业化政策得到了较多的关注(何银春，等，2020；祝捷，等，2017；徐哲根，2011)^［9－11］。产业融合在推进日本农村社会功能重构、经济发展与环境治理的和谐共生中发挥着重要的作用(李国庆，2018)^［12］，但鲜有文献剖析日本在产业融合过程中处理政府与其他法人以及农村生产者之间关系的经验和做法，对于产业融合中不同利益主体间的合作分工也缺少深入的考察。

(二)有关日本公路特色驿站的文献综述

国内学界少有的几篇研究日本公路特色驿站的文献，主要从城乡统筹或农产品流通的角度展开分析(陈林，等，2018；方琳娜，等，2016)^{［13－14］}，对于驿站成功运营的根本因素方面的认识还存在一定的提升空间。有英国学者就此进行了初步的探讨，在驿站前期的建设过程中，日本各级政府与其他各类法人之间进行了合理分工，使之相较于英国格罗斯特地区所推广的类似的大型公路服务区设施融资负担更轻(Parker，2010)^［15］。世界银行早在2004年发布的日本公路特色驿站研究报告中就对我国安徽省黄山市建设驿站的可行性进行了测算^［16］，但由于当时我国借鉴公路特色驿站模式的条件还不成熟，并没有受到太多的关注。此外，该报告也没有厘清各类经营主体之间的利益分享机制，因而没能提出切实可行的借鉴方案。

日本学界研究公路特色驿站的早期视角，涉及增进农业生产者福祉(服部俊广，等，2004)^［17］、激发山区半山区发展活力(松野薫，等，2006)^［18］和改变乡村人才缺失局面(藤井正，等，2008)^［19］等维度。此后，日本学界则更加重视驿站作为交流场所的功能(山本祐之，等，2012；关满博，等，2011)^{［20－21］}，但有关驿站推动主体交流和产业融合成效的评估工作主要依赖于国土交通省。驿站经营状况分化的现状也得到了一定的关注(小川长，2016；谷隆德，2015)^{［22－23］}，但鲜有文献深入论证驿站运营背后的职责划分和自立生存问题，而这正是其能否实现可持续运营的关键。

本文的新意在于:从集群效应和产业融合的角度界定了日本公路特色驿站作为乡村小型产业园区的性质，明确了公路特色驿站与直卖所之间的联系和区别；较为全面地评述了驿站管理运营过程中各类主体之间的分工合作关系和利益联结机制，区分了市町村、第三部门、民营企业、农协和驿站联络会等主体在其中所发挥的不同作用；结合日本公路特色驿站运营成功和失败的不同案例，从中国乡村振兴的实际出发，提出了我国借鉴公路特色驿站模式的基本思路。

二、日本公路特色驿站建设的主要内容

(一)公路特色驿站产生的背景

1．从外生式发展到内生式发展

日本战后经济高速增长的同时，工农业发展严重失衡，大批农村青壮年劳动力涌向城市，城市过密和乡村过疏的问题同时存在。为缩小城乡间的收入差距，发展相对滞后的农业经济，日本政府于1961年出台了《农业基本法》，形成了包含法律法规、实施规划、财税补贴、服务组织等在内的一整套制度安排，这成为了日本政府通过外生式发展探索乡村振兴道路的重要标志。

赫希曼和罗斯托等发展经济学家认为，增加基础设施方面的公共投资是一个国家形成低成本且具有竞争力的产业的重要条件，这一理念被日本政府运用到了乡村振兴的实践中^［24］。1970年日本通过了《过疏地区振兴法》，其重点在于通过国家财政投入和地方债券发行来完善过疏地区的道路、通信等基础设施建设。外部产业资本的诱导尽管在一些被中央政府划定为产业转移的地区取得了成功，但大部分地区并不具备将其与原有产业融为一体的条件。不少市町村甚至将工程建设业作为其支柱产业，农林业经济出现进一步的衰退，农村资源加速外流^［25］。与此同时，农户的农业收入过度依赖于政府实施的价格支持政策，区域经济的良性循环很难实现。

20世纪80年代初，在日本大分县知事平松守彦的倡导下，以挖掘和培育地方特色产品为主要内容的“一村一品”运动在大分县下的市町村各级行政单位全面展开，大分县农特产品的交易量得到了显著提升。作为内生发展模式的早期局部探索，这场运动对日本全国乡村的影响而言更贴近于一场思想解放运动，其经济成效则相对有限。由于诸如“丰后牛”和“麦烧酒”这样成功的本土品牌只占少数，其他地区追随模仿知名品牌的成本及风险相较培育和推广一个新品牌更低，在缺乏独立性和长远性思考的情况下，一度出现了“多村一品”的局面。尽管这场运动对于农村各地活跃传统文化和观光资源也起到了一定的鼓励作用，该时期乡村旅游业的开展仍然在很大程度上依赖于城乡间缔结的区域友好协定，自发旅游和散客旅游相对较少。农事体验活动作为当时乡村旅游的重要项目一度盛行，但照搬样板村经验而普及的通用模式(例如插秧和挖番薯)由于面临同质化困境，并没有起到很好的宣传作用。

20世纪80年代中期以后，日本农业发展的内外环境发生了较大变化。国外方面，日元迅速升值和农产品贸易自由化程度的大幅提升，给均价偏高的日本本土农产品带来了较大的冲击。国内方面，经济增速下降后农林水产业的预算急剧下滑，农村地区的过疏化和老龄化问题也日益严重。因此，日本不得不在全国范围内调整原有的乡村振兴模式。

2．从直卖所到公路特色驿站

日本的直卖所兴起于20世纪80年代，它是一种以农户作为流通渠道支配者的顾客自选式直销市场，通常设立在城市近郊、城乡结合部和农产品原产地附近^［26］。直卖所诞生以前，日本农产品交易长期采用“农户—农协—批发市场—零售店—消费者”这一复杂的流通模式，因而直卖所的出现为农户提升农产品流通效率和减少农产品流通成本提供了便利，也更好地满足了消费者对于农产品品质和新鲜度的要求。早期的直卖所大多由农户自发组织设立，不久后农协开始成为直卖所流通的直接承担者。如何更加充分地利用直卖所模式所具备的优势，在避免分散经营的情况下尽可能地实现范围经济和集聚经济，成为了当时社会各界探讨的热点。公路特色驿站正是在以“地产地消”为主要特征的直卖所模式的基础上应运而生的一种公路服务综合体，它作为农村地区重要的客流集散地和信息汇集地，不仅实现了农村特色产品和资源的有效供给，更是发展为汇集各种产业的小型产业园区，是推进农村一二三产业深度融合的有效途径。

1990年日本广岛市举办的地域交流会上，参会者针对长途驾驶和高龄驾驶员增多的情况，提出了设立普通公路旁服务站的设想，这一提案很快得到了国土交通省的认可。国土交通省将驿站初步定位为临时休憩设施，并于1991年10月至1992年4月在山口县、岐阜县和栃木县开展了12处试点，其实施过程由市町村、观光协会、工商组织、城市建设组织和国土交通省共同参与。与此同时，社会各界对于驿站如何推动农村经济实现良性循环展开了充分的讨论。在驿站恳谈会会长越正毅教授的推动下，具有所在地鲜明个性特征的公路特色驿站的概念得以正式形成。1993年2月日本制定了公路特色驿站的注册制度，同年4月国土交通省向全国各地的103家驿站发放了第一批登记许可证。

(二)公路特色驿站的设施及功能

截至2020年７月，日本已有1180家公路特色驿站，其中北海道最多(128家)，东京都最少(1家)，约八成驿站设立在远离大都市圈的山区半山区^［27］。与城市农业区和平原农业区相比，山区半山区不仅缺少具有核心竞争力的产业来支撑当地的振兴崛起，格外分散的农业经营格局还使其难以形成较为明显的产业集群效应。由于距离市场中心较远，农户难以获得各类就业和增加收入的机会^［28］。公路特色驿站作为壮大现有产业、培育优势产业和加强产业联系的重要途径以及城乡互动的重要窗口，对于山区半山区实现内生式发展具有重要意义。

具体而言，大多数驿站地处城乡公路交汇处、高速公路出入口或是乡间车站附近，也有部分驿站依托于当地独具特色的温泉或公园等旅游设施投入建设。休憩和信息服务是驿站的基本功能，为给过往旅客营造安全舒适的道路交通环境，驿站必备的基础服务设施包括24小时可以使用的停车场、卫生间、公共电话、休息室以及咨询中心。为进一步保证驿站经营的长期可持续，充分发挥其振兴乡村的作用，各地还在驿站内有选择地建设了多种综合服务设施(参见图1)，其中直卖所和农家餐厅几乎覆盖了所有驿站。

图1 公路特色驿站的综合服务设施数量(截至2013年4月)

资料来源:日本国土交通省2013年资料，道の駅について，https://www5．Cao．go．jp/keizai－shimon/kaigi/special/local_e-conomy/04/haifu_04_1．pdf。

从做强农业的角度来看，公路特色驿站格外重视产业链闭环设计。驿站内开设的直卖所对货架上的每一件待销商品都进行精心整理和包装，并在产品标签上详细标注品目、原产地和生产者，从而更好地向过往旅客直接宣传物美价廉的本地产品。供货农户即使呆在家中，也可以通过短信和邮件等途径实时掌握自家产品的销售情况，以决定是否需要降价或补货。驿站还将地产地消的理念贯穿到了日常经营的全过程中，在直卖所的基础上分别开设农家餐厅和农业体验园等项目，以此化解产品滞销的风险。通过创新整合第一产业内部资源，驿站在一定程度上扭转了传统经营模式下农户所处的弱势地位，将农户和市场紧密地联系起来。农户在其中扮演着农业生产者和商品经营者的双重角色，他们将生产出来的剩余农产品放到驿站寄卖，既能绕过与中间交易商的利益博弈环节，享有一定的自主定价权，又不需要像开设零售商店时那样缴纳较高的开店手续费，从而有效地扭转了农产品卖难卖贱的局面。从产业多样化的角度来看，公路特色驿站格外突出产业间的合理布局与深度融合。为形成良好的产业集群效应，驿站因地制宜建设了物产加工厂、温泉疗养院、博物馆等设施，由此丰富了囊括农业生产、加工销售和观光旅游在内的六次产业化发展模式^①。由于实现高质量的发展不光要求挖掘地域特色，还需要找准产业发展方向，各地驿站在长期的运营实践中形成了各自不同的发展重心。例如，以群马县川场村的田园广场驿站为范例的门户型驿站侧重于新业态和新产业的开发培育，以山口县萩市的海市驿站为范例的中心型驿站则侧重于传统产业的巩固提升。近年来驿站作为交流场所的功能也日益得到重视，驿站内的交流馆为城乡各行各业人士创造了良好的互动空间，使得本地区内部、毗邻的市町村之间、到访者与当地的生产者之间、各地区驿站之间的联系更加紧密，为乡村振兴注入了更多活力与动力^［21］。

2004年日本新潟中越地震以后，驿站强化了防灾据点的功能。驿站一方面通过开设讲座和发放宣传资料的方式对当地村民进行防灾宣传教育，另一方面还设有应急食品和饮用水储藏室、断水时也能使用的厕所以及停电时备用的紧急电源。当灾害发生时，驿站能够充当救援工作的指挥中心、应急物资的集散地和受灾群众的安置点。在2011年东日本大地震和2016年熊本地震中，驿站内宽阔的停车场与广场为村民避难和开展救援工作带来了很大的便利。近年来新设的部分驿站针对当地可能发生的洪水、暴雪等各类灾害，在前期规划中制定了更为严密的抗灾策略，譬如福岛县的猪苗代驿站专门修建了直升飞机起降场。

(三)公路特色驿站的注册与建设

公路特色驿站的注册采取自下而上的申请－审批制，主要参与者包括市町村、公路管理者^①和国土交通省。首先由市町村^②提出驿站建设的整体构想，随后公路管理者需要和市町村共同论证驿站建设的必要性和合理性，论证通过的驿站将由公路管理者推荐给国土交通省。由于驿站是基于地域创意的服务综合体，公路管理者并没有对驿站之间的间隔作出严格的规定。现实中，考虑到旅客利用的便利程度和同类服务设施之间的竞争，驿站主要设置在日均车流量达5000台以上的公路旁，理想状态下各驿站之间相隔10～20千米。驿站的建设用地原则上由市町村自行确保，土地整备的部分工作可由公路管理者承担。一般而言，驿站内的各类综合服务设施完全交由市町村的相关部门自主建设，基础服务设施的建设则既可由公路管理者完成，也可由市町村自行负责，并由此区分为一体型和单独型两类驿站建设方式。日本现有的1180家驿站中，采用一体型建设方式和单独型建设方式的驿站占比分别为55%和45%^［27］。驿站设施建成后，市町村长应向国土交通省提出正式的登记注册申请，获得批准的驿站在充分探讨其管理运营办法后方可正式营业(参见图2)。

图2 公路特色驿站的登记流程

资料来源:日本国土交通省官网，http://www．Mlit．go．jp/road/Michi－no－Eki/outline．html。

地方可以采用向上申请的方式来获取驿站建设的补贴，两个最为重要的补贴来源是农林水产省的农山渔村活化支持补助金和国土交通省的社会资本整备综合补助金。这两项补助的实施期均为3～5年，依照资金数额和交付对象的具体情况，由中央财政和地方财政共同负担。其中，农山渔村活化支持补助金的交付对象主要是包括各都道府县和市町村在内的普通地方公共团体。申请者要事先制定推动乡村振兴的创意方案，经由农林水产省审核和财务省协商，获批后可将该项补助用于直卖所、加工厂和交流馆等综合服务设施的建设。社会资本整备综合补助金的交付对象则既包括普通地方公共团体，也包括特别区、财产区和地方公共团体组合等特别地方公共团体。该项补助主要用于基础设施和防灾设施的建设，申请者要预先对这些设施的通达性、承载力和联动性进行科学合理的规划。此外，日本政策投资银行和日本政策金融公库等金融机构也会为驿站建设提供相应的低息贷款。经地方整备局推荐，最终由国土交通大臣评选出来的模范驿站，还可以获得总务省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、观光厅等政府部门所提供的全方位资助(参见图3)。

图3 日本政府对于模范驿站的资助项目

资料来源:日本国土交通省官网，https://www．mlit．go．jp/road/Michi－no－Eki/kyoten_teian．html。

(四)公路特色驿站的管理和运营

公路特色驿站的管理运营主体通常是市町村、第三部门^①、民营企业或公益法人，管理运营方式则分为市町村直营、委托管理者运营和指定管理者运营3类(参见图4)。市町村直营是指驿站各类设施的管理运营由当初设立驿站的市町村自行负责，这一方式在民营资本不够活跃的过疏地区曾得到广泛采用。为借助社会力量提升运营效率，委托管理者运营和指定管理者运营先后成为最为主要的驿站管理运营方式，第三部门和民营企业也成了主要的驿站管理运营主体。国土交通省2018年统计显示，由第三部门和民营企业管理运营的驿站占比分别达到36.5%和52.8%，市町村直营的驿站占比仅为8.7%。

图4 公路特色驿站的3种管理运营方式

资料来源:中村優花，横田真由子，等，「道の駅の有効な活用を目指して」(2017年11月)。

从参与形式来看，第三部门可以通过委托管理者制度或指定管理者制度成为驿站的管理运营主体，民营企业则主要通过指定管理者制度代行驿站的管理运营权力。委托管理者制度强调地方公共团体和民营资本的合作，而指定管理者制度则更加突出公共服务的民营化，表1展示了二者的具体区别。在委托管理者运营方式之下，第三部门无需向市町村支付营利设施的承包费用，但也不能将消费者支付的设施使用费作为自己的营业收入，而是每年固定从市町村那里获得数百万日元至上千万日元不等的公共设施委托管理费。在指定管理者运营方式之下，由于可以采用使用费制度，指定管理者不仅能将手中的部分业务转包给第三方，还能将消费者支付的设施使用费作为自己的营业收入，实行独立核算和独立运营，使得市町村向指定管理者支付的公共设施委托管理费与市町村向指定管理者收取的营利设施承包费相互抵消。

表1委托管理者制度和指定管理者制度的具体区别

农协在多数情况下并没有直接参与驿站的管理运营，但可以与市町村共同出资设立第三部门来经营驿站。农协出资比例最大的第三部门通常以农协为主导，因此可以更加充分地利用农协在技术指导和销售网络方面的优势^［30］。2015年日本共有营农指导员13893人，平均每个农协约有20人^［31］。营农指导员一方面能运用销售终端对驿站的经营状况进行数据汇总，进而针对产品过剩期和缺货期提出不同对策，另一方面还能为农户进行生产日志管理和新品种引进提供帮助。据调查，多达72%的公路特色驿站与农协等农业合作组织签订了合作协议^［18］，这给农户和消费者双方都带来了好处。例如身为农协会员的农户入驻驿站内的直卖所，只需缴纳成交价款15%作为手续费(传统流通模式下手续费比重高达20%～30%)，消费者在直卖所使用三菱UFJ银行与农协合作发行的农协专用积分卡购物则可以享受5%的优惠。

为进一步促进信息共享和区域协作，2012年日本全国驿站联络会以任意团体^①的形式得以成立。它是由日本九大地区的驿站联络会所构成的非营利组织，作为驿站设置者的各市町村是其所在地区驿站联络会的会员。2019年日本全国驿站联络会开启了法人化改制，以构建基于驿站经营的多元合作机制为发展目标，力求实现驿站管理体系的透明化和经营效益的最大化。通过资质审核的民营企业每年缴纳10万日元即可成为全国驿站联络会的赞助会员，享有获取各地驿站的最新情报和调查报告、投放网站和电子邮件广告以及出席专为利益相关者举办的会议与论坛的权利。每年缴纳50万日元的民营企业还能升级为特别赞助会员，联络会将为其匹配最佳合作伙伴，并允许其单独提交驿站经营的策划方案。日本消费者向来有重视现金的倾向，企业则面临着隐私保护和信息共享之间的两难抉择，因而电子支付在日本的普及速度相当缓慢，当前能够提供无现金支付服务的驿站大约只有四成。为进一步刺激国内外旅客消费，同时也是出于节省人力成本和提高结算效率的考虑，2019年11月日本全国驿站联络会与通过招募方式确定的NTT、KDDI、PayPay和三井住友4家企业签订了合作协定，在全国各地的驿站开展和普及无现金支付服务。扩大无现金支付服务的覆盖范围，显然会进一步完善日本公路特色驿站的管理运营。

三、对日本公路特色驿站运营的评价

(一)公路特色驿站运营的成果

1.以产业振兴引领乡村振兴

既主动适应消费需求的变化，又通过发展新业态和新模式促进消费升级，这是公路特色驿站能以产业兴旺撬动乡村振兴的本质原因。直卖所模式包含了无公害耕种、安心食材和原创手艺的理念，而驿站结合区域形象和产业定位，更加突出了自身的不可替代性。经过30年左右的发展完善，驿站已不仅是集休憩、情报提供、地域振兴和防灾功能于一身的公路服务综合体，还壮大为一种建立在区域品牌基础上的乡村小型产业园区，是日本推进农工商联动型六次产业化的重要载体。生产者将驿站作为观察市场需求和培育特色品牌的前哨站，从顾客反馈的信息中精准掌握消费动向，从而能更好地调整生产结构和提升服务质量。而且在驿站运行机制下，各产业既有集中的联系又有竞争的关系，生产者只有不断加大产品和服务的创新力度，才能把握市场机会和保持竞争优势^［14］。

公路特色驿站在推进农业内部资源整合和一二三产业融合发展的过程中，带来了十分显著的经济效益。例如，山口县萩市的海市驿站不仅直接销售邻近海港的新鲜海产品，还与当地的加工企业共同开发高附加值的加工品，年销售额高达10亿日元。海市驿站充分利用当地一种名为金太郎的小鱼，开发了金太郎鱼干、金太郎罐头和金太郎寿司等特产，成功将鱼价由每公斤230日元提升到每公斤270日元。以相同的卖场面积计算，海市驿站鲜鱼卖场的销售额接近普通生鲜市场的两倍，且驿站海产品销售额能占到整个萩渔港海产品销售额的15%。日本国土交通省道路局的调查数据显示，2015年驿站接待消费者共计2.4亿人次，销售额约2500亿日元，较2012年的2.1亿人次的消费者接待数量和2100亿日元的销售额均有大幅提升^［32］。日本法政大学2016年调查显示，山区半山区约七成驿站年销售额高于1亿日元，约八成驿站年接待消费者超过10万人次^［33］。日本北海道经济部观光局2016年调查显示，到访驿站已成为北海道当地居民旅游出行的主要目的^［34］。

2．以多元路径实现乡村振兴

适应老龄化社会背景下人的主体性需求，在资源共建共享的过程中实现乡村经济与福利的互促共进，这是公路特色驿站探索乡村振兴多元路径的独特思路。驿站不光面向沿途旅客，还服务于本地和邻近市町村的居民，在改善乡村居住环境和提升乡村福祉水平方面发挥着十分重要的作用。在区域形象的建构与传播过程中，驿站逐渐成为连接乡村与外界的桥梁，外界经由驿站形成对乡村生活的初步认知，本地居民也通过驿站与外界开展对话和合作。为进一步强化农村社区服务功能，2013年国土交通省开始将公路特色驿站作为乡村小型生活基地建设的重要载体^［13］。驿站内集中了行政窗口、诊疗所、保健福祉中心、培训中心等生活服务设施，为居民日常提供行政、医疗、养老、教育等一站式公共服务，因而在深入推进基本公共服务均等化的同时，较好地解决了农村公共服务供给碎片化的问题。

埼玉县小鹿野町老年人口的比例高达37%，因此当地的两神温泉驿站被定位为居民相互交流和继续实现人生价值的据点。两神温泉驿站不仅开设了老年人专用的温泉浴场，还允许老年人在驿站体验不同的工作岗位，使得他们能在日常工作中展现自身价值和提升自我认同。近年来一些驿站也开始提供面向老年人的上门快递业务。青年志愿者以此为契机，在上门确认边缘村落老人们健康安危的同时，帮助他们实施清扫和修理工作，然后将从他们手中收集到的农产品运回驿站，由此建立起长期的信赖互惠关系。在年功序列制的影响下，日本将年龄作为判别身份的重要标识，因而驿站运营模式中将“老年人口生产”作为产品卖点，能够更好地将消费者内在的情感需求转换为商机。

3．以坚持农户主体地位确保乡村振兴可持续

以交通区位优势和基础设施建设为支撑，通过深化地产地消的经营理念让农户全面分享农业产业化红利，这是公路特色驿站得以持续助力乡村振兴的直接原因。尽管农户在直卖所模式中已经拥有了较为充分的定价和议价权利，但由于自身经营规模和经营实力有限，难以进一步拓宽业务范围和增收渠道。与单独开设的直卖所相比，驿站不仅具备靠近消费市场的天然优势，还能依托产业集群获得较高的品牌溢价，其对于农户而言是一个低成本和高效率的展示交易平台。驿站不光为销售农户开辟了崭新的农产品营销渠道，还让自给农户能够直接参与到站内特色产品的包装、加工和销售中来，自然调动了农户挖掘潜在资源和提升经营效益的积极性。农户可以根据自身能力的不同，在驿站内从事相当多样化的经营业务，因而驿站模式也带动了村落内劳动分工水平的提升。例如，爱媛县内子町的KAＲAＲI驿站以农村女性劳动力为中心，重点开展新鲜农产品的加工和销售业务，给予生产者亲自参与产品开发、品质管理和营销策划的机会，为内子町创造了58个就业岗位，供货农户也由驿站1996年成立之初的176户上升到了2012年的394户。16年间驿站接待的消费者人次增加6倍，销售额增加8倍，驿站销售额已占到内子町农业总产出的15%。又如，群马县川场村的田园广场驿站将品牌农业和观光旅游业作为发展主线，一方面培育蓝莓、酸奶和啤酒等本土品牌，另一方面开展果蔬采摘、陶艺体验和家族旅行等重点项目，为振兴原处于过疏地区的川场村做出了重要贡献。驿站为川场村村民创造了80余个就业岗位，人口3700人的川场村年接待消费者约120万人次，销售额高达10亿日元。川场村内有420户农户入驻了驿站内的直卖所，占到全村农户总数的93%。

(二)公路特色驿站运营的问题

当然，驿站不同的管理运营主体也面临着各自的问题。就市町村而言，尽管其在驿站的注册与建设阶段发挥着十分重要的作用，但由于运营能力和市场经验的欠缺，市町村直营向来不被视为长期可行的办法，大部分驿站的管理运营工作还是交由第三部门或民营企业承担。然而有时市町村可能没有充分考虑实际情况便开展项目建设，例如对于展现地域特色的建筑外观进行过度投资，从而给日后的运营者带来高昂的维护成本。就民营企业而言，即使具备资金实力和市场经验从而成为指定管理者，也可能受限于条例设定的3～5年的指定管理期间，难以进行长期的经营规划，甚至给设备的投资更新和员工的正式雇佣带来一定的负面影响。第三部门则面临最为紧迫的问题，当其成为驿站的管理运营主体时，地方公共团体与民营资本的责任边界变得模糊，管理运营的透明度也有待提高，从而给驿站的自立生存带来了较大的考验^［35］。因此，下面对第三部门作进一步展开分析。

作为地方公共团体和民营资本共同出资设立的独立法人，第三部门能够代替市町村开展部分经济业务活动，因而被视作“第二公共组织”。地方公共团体出资比例越大的第三部门，相对而言其公共性程度也就越高。第三部门经由委托管理者制度或指定管理者制度成为驿站的管理运营主体，既能够弥补地方财政投入的不足，又可以引入市场机制，以低成本和高效率的方式提供公共服务。无论是从山区半山区的人口密度和设施总规模的角度出发，还是基于政策性因素的考量，这种经营形式在一定时期内都具备合理性。但伴随着外部消费市场的变化和行业内部竞争的加剧，其弊端也逐渐显露出来。

第一，出于吸引民营资本的需要，市町村通常会与债权人签订损失补偿契约，对第三部门的债务进行连带责任担保。这尽管在一定程度上降低了第三部门的融资成本，但同时也削弱了债权人的监督功能。由于有地方财政托底，即便驿站陷入运营赤字，第三部门也能拿到契约规定的委托管理费，故其不断改善自身经营管理水平的激励不足，容易引发道德风险问题。而长期处于亏损状态的驿站不仅会扩大地方债务规模，从长远来看也无法吸引民营资本持续进入。

第二，许多第三部门的负责人直接由地方公共团体任命，而非通过公开招聘和公平竞争的形式产生，行政人员在地方公共团体出资比例偏高的第三部门内兼任实职的现象普遍存在。在本应调用民营资本和民间智慧的领域，行政因素的过度介入会背离降低公共服务成本和提高公共服务效率的初衷。当信息不透明和缺乏监督时，更容易引起过度投资问题^［36］。

第三，由于信息公开意识较为薄弱，市町村对第三部门信息公开工作的督促指导力度不够。再加上当前针对第三部门经营行为的审查监督机制尚不健全，市町村难以及时准确地帮助第三部门防范风险和排除隐患。日本总务省2018年调查显示，市町村的第三部门中仅有70.3%实现了信息披露，且市町村的经营评估委员会只对7.5%的第三部门进行了定期检评^［37］。

最后以岐阜县一家驿站曾遭遇的经营困境来具体说明第三部门存在的前两点问题。岐阜县中津川市的KIＲIＲA坂下驿站登记于1999年，由中津川市委托与驿站同名的第三部门管理运营。第三部门的初始注册资金为5000万日元，中津川市出资比例高达90.2%。在此背景下，该第三部门难以避免地出现了缺乏人事自主权和管理者互相推诿责任等现象，长期以来资产负债率偏高，依靠驿站营利设施的收入难以收回公共设施维护所投入的成本。再加上来自中津川市的委托管理费也有所减少，第三部门截至2013年的累计亏损已达4935.9万日元，接近5000万日元的注册资本金额(参见表2)。迫于经营压力，2014年KIＲIＲA坂下驿站宣告停业，第三部门也于2015年解散。直到2016年4月，由中津川市的城市规划协会和观光协会等团体共同设立的运营协会成为指定管理者，驿站才得以重新营业。综上可知，为尽可能地避免驿站经营状况两极分化，如何构建更为健全的共建共享机制应当得到重点关注。

表2 第三部门KIＲIＲA坂下的财务状况单位:万日元

(三)公路特色驿站运营的改进

从责任明晰的角度来看，全方位活用民营资本和民间智慧应当是驿站未来的发展趋势。自日本2003年实施指定管理者制度以来，部分驿站已由市町村直营或委托管理者运营逐步过渡到指定管理者运营。为进一步保证驿站经营的稳定性，尽可能地避免指定管理者的短视行为，近年来推动指定管理期间长期化的提案不断涌现。个别新设的驿站更是通过导入PFI(PrivateFinanceInitiative，民间主动融资)模式，将市町村所承担的部分风险适当地转移到民营企业上来。鹿儿岛县指宿市的指宿驿站是日本第一家在设计、建设、管理和运营各阶段都采用了PFI模式的公路特色驿站，先由指宿市根据当地农户、农协、市民地方建设委员会和商工会议所等相关方的需求提出建设方案，随后在与民营企业协商谈判的过程中缔结最终合同。与传统实施方案相比，PFI模式预计能为指宿市节省36.7%的财政开支^［38］。由于当前市町村和PFI项目经营者缔结的合同期限多为15年，这就要求双方在合同中明确项目实施过程中的各类风险，根据成本最小化的原则来确定政府和民间的责任分配。

从经营透明的角度来看，多主体推进情报公开和监督覆盖应当是驿站未来的发展趋势。根据总务省2009年出台的《有关第三部门彻底改革的方针》，第三部门应当每年向地方议会定期汇报自身的经营状况和财务状况，市町村则需要将汇报内容以线上线下相结合的方式向公众披露。2014年总务省出台的《有关第三部门经营改善的方针》进一步指出，第三部门应当将自身的经营状况向市町村以外的出资人、债权人和客户等利益相关者进行详细说明，取得利益相关者的理解，接受利益相关者的监督。日本全国驿站联络会在开启法人化改制后，也将进一步分担市町村的监督指导职责。全国和各地区的驿站联络会通过利益相关者会议、赞助会员制度和电子支付等途径，推进驿站经营框架下各主体间的互助协作和信息共享，有助于实现经营信息由被动公开向主动发布的转变。

四、日本公路特色驿站模式对中国乡村振兴的启示

诚然日本公路特色驿站的产生存在其特定的历史背景，但乡村振兴如何由外生式向内生式转变是现阶段中国与日本面临的共同课题。公路特色驿站之所以能够成为日本产业融合和乡村振兴的重要平台，是因为其在发挥集群效应的同时形成了较为完备的共建共享机制，这种机制并非在驿站诞生之初就已建立健全，而是在各地探索实践的基础上不断完善的。当今我国农业农村发展的配套条件已经更加齐全，各界有关产业融合和乡村振兴的认识也上升到了新的高度，考察日本公路特色驿站模式的成功经验和可借鉴之处具有较为重要的理论意义和实践价值。基于日本公路特色驿站模式的有益经验，可以得到以下几个方面的启示。

(一)以地产地消为基本理念，大力推动品牌农业建设

随着我国居民消费水平的快速提升和需求结构的不断升级，农产品从田间到餐桌的全过程日益受到人们的关注，健康安全的绿色农产品也越发受到市场的青睐。然而由于流通渠道不完善和供需信息不匹配等问题的存在，当前不仅消费者难以直接买到质优价廉的新鲜农产品，生产者也面临着较高的价格风险和滞销风险。

为解决这些问题，我国部分地区已经出现直卖所模式的雏形。近年北京、上海、西安等地流行的农夫市集，主要采取流动的形式植入城市的弹性空间，为消费者提供本地原生态的有机农产品。我国台湾地区则是从2015年起，以“好农、新鲜、在地”为主要思路，为农户在干线公路服务区设立了直接销售农副产品的道农市集。以地产地消为基本理念，围绕小农户的市场对接，我国未来可以进一步借鉴日本公路特色驿站模式的成功经验来推进品牌农业建设。一方面要鼓励各地因地制宜发展小宗类、多样性特色种养产业，另一方面也要努力扭转部分地区过度依赖于传统种养业的局面，积极推进农业生产结构的调整和农业发展方式的转变。在品牌农业建设初期，为尽可能地降低农业生产者的价格风险和滞销风险，可以合理运用“互联网 ”技术发展订单农业和实现农商对接。

(二)发挥产业集群效应，深入推进农村一二三产业融合

我国农村一二三产业融合正由起步阶段向纵深阶段迈进，但从整体来看仍然面临着第一产业大而不强、二三产业发展水平不高和产业间互联互通性不强等问题，因而农村地区可以借鉴公路特色驿站农工商一体化经营模式的有益经验来延伸农业产业链和提升农业价值链。从经营主体的新动向来看，截至2018年我国返乡下乡创新创业人员累计达780万，其中近九成是多人联合创业^［39］。考虑到农村地区公共资源和组织规模的有限性，应当将公路特色驿站打造为支撑创新创业人员多元化发展的产业园或孵化器，充分利用其地缘优势和产业配套，发挥产业集群效应做大蛋糕，进而推动农村一二三产业深度融合和实现农民增收。

区位条件在很大程度上决定了地处城乡结合部的产业园和远离市场中心的产业园难以走同样的产业融合道路，因而要在尊重农民意愿和保护乡村生活的基础上，将外部市场需求、乡村特色资源和产业发展潜力进行合理匹配，在错位发展中发挥地区产业的比较优势。近年来在我国部分乡村产业园区的建设过程中，也出现了以特色代替产业和脱离农民生产实际的问题，因此要尽量避免由于照搬经验而出现的过度开发和资源浪费现象，切实做好产业融合的长期规划、服务配套和市场培育工作。

(三)依托城乡路网体系，不断促进城乡联动交流

伴随着城乡文明交流的增进以及出行需求由刚需型向改善型和享受型的转变，乡村的生态价值、文化意蕴和淳朴民风都对城市居民产生了巨大的吸引力，近年来我国乡村自驾旅游和大巴旅游逐渐盛行。农业农村部数据显示，2012年至2019年我国休闲农业接待游客人次由8亿攀升至32亿，营业收入也由2400亿元增长至8500亿元^［40］。近年来我国加大财政投入补齐农村基础设施这个短板，不断完善城乡路网体系，更是为我国将公路特色驿站打造为城乡联动交流的新平台创造了良好条件。交通运输部数据显示，截至2019年年底，我国农村公路总里程已超过404万公里，乡镇和具备条件的建制村通客车率分别达99.64%和99.45%^［41］。由于我国多数加油站都配备了停车场、休息室、便利店等服务设施，可以在位于城乡公路交汇处、高速公路出入口附近以及农村公路上的加油站进行公路特色驿站的试点工作。

值得一提的是，门户型驿站建设也可依托既存的农村公交站和旅游集散点，结合美丽乡村、特色小镇和田园综合体等政策的实施，推进封闭的旅游自循环朝开放的“旅游 ”转变。传统高速公路服务区往往局限于固定的设施建设模式，给后期的功能拓展和产业重构带来了较大困难。因而为增强城市居民对乡村文化和生活方式的认同感，应将公路特色驿站与传统高速公路服务区严格区分开来。

(四)构建互利合作网络，努力开辟乡村经营新格局

从我国乡村振兴的实际来看，当前更加依赖于政府部门所提供的政策、资金、技术和人才等方面的外部激励，在调动小农户和新型农业经营主体挖掘乡村内部优势资源方面还存在欠缺。因此，地方政府应当在解析中央政策的基础上发挥协调作用。一方面鼓励村级集体经济在小规模自愿合作基础上的抱团发展，以扭转农民在分配决策中的弱势地位；另一方面引导各类新型农业经营主体在权衡好公益和商业的前提下及时将潜在需求转化为商机，以缓解信息不对称引发的市场失灵问题。

在公路特色驿站的建设过程中，既要坚持高起点规划设计和高标准审核监管，又要鼓励多方参与和多元发展。地方政府可将驿站的客流量与销售额纳入评价认定指标体系，发挥财政贴息、以奖代补和政策投资基金等扶持政策的引导作用，着力构建新的区域经济增长极。各地可以采用村村合作、村企联建和成立运营公司等方式，建立起混合所有制形式的规划投资与管理运营相结合的利益共同体，吸引创业者、企业、合作社和行业协会以不同的形式入驻驿站。例如，驿站可以和当地的合作社或行业协会签订合作协议，为农民及时提供信息咨询、技术指导、质量检测等服务，以充分调动农民发展品牌农业和推进产业融合的积极性。

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注释：

（1）六次产业化的概念最早由日本学者今村奈良臣在20世纪90年代中期提出,其含义是第一产业向第二、第三产业的延伸以及一二三产业间的交叉融合,通过“第一产业×第二产业×第三产业”创造出新的附加值。

（2）日本普通公路的建设管理工作主要由地方道路公司和地方公共团体负责。

（3）国土交通省2013年数据显示,多达98.1%的公路特色驿站由市町村发起。

（4）日本的第三部门是由地方公共团体与民营资本共同设立的独立法人,是追求公共利益的第一部门和追求经济利益的第二部门的结合体。

（5）任意团体是无法人资格的非营利社团,类似于我国的基层群众性自治组织。