印度联合森林管理制度：经验与挑战

作者：朱洪革 陈振环 赵梦涵 宁　哲 曾　培  责任编辑：陈梅  信息来源：《世界林业研究》2021年第4期  发布时间：2021-10-31  浏览次数： 2925次

【摘　要】以人民参与和权利共享为基础，联合森林管理制度已经成为印度改善森林治理的旗舰计划。文中梳理印度联合森林管理制度的历史脉络，从林业政策、制度安排、权利改革、地方组织和冲突管理5个方面剖析其实施经验，总结现行联合森林管理制度在实践中面临的不足与挑战，并进一步探讨如何借鉴其成功经验完善中国的森林治理路径。

【关键词】联合森林管理，社区林业，森林治理，权利共享，参与，印度

长期以来，产权制度被认为是形成激励机制和影响经济活动的关键，因而产权归属问题备受经济学者关注。尽管多种框架下的理论，包括从完全契约到不完全契约以及不同制度下的经验研究都强调私有产权的作用，但也有观点认为在某些情况下共有产权制度更加优越^[1]。在“公共池塘”的自治理论提出后，森林资源的共有产权一直被学术研究及实践所倡导，以提升森林依赖地区的家庭生计和环境可持续性^[2]。参与式林业采用共享森林产权的方式，促使人们在保护森林资源方面建立共同利益，可有效缓解“公地悲剧”问题^[3]。目前，很多亚洲国家（如尼泊尔、巴基斯坦、柬埔寨、印度尼西亚、菲律宾、越南、泰国）及非洲国家（如乌干达、刚果、冈比亚、加纳、肯尼亚、南非、尼日尔）都实施了参与式林业政策。联合森林管理（Joint Forest Management）作为一项特殊的参与式林业政策，让印度林业部门、当地社区和非政府组织共同管护森林资源，使印度成功扭转了森林资源退化困局^[4]。历经30余年的森林治理实践，目前理论界关于联合森林管理产生了多种观点。鉴于此，对印度联合森林管理实践中的经验与不足进行回顾性总结，有助于加深中国林业经济学界对参与式林业的认识，并为完善我国森林治理路径提供一些思路借鉴。

1　印度森林资源概况

印度是世界上唯一每隔2年就利用现代技术进行全国森林资源清查的国家，自1987年以来共完成了16次全国森林资源清查。印度的环境、林业与气候变化部负责发布《印度森林状况报告》，对外公开该国森林资源的变化动态。林业用地是仅次于农业用地的第2大用途土地，全部森林几乎都归国家所有和管理。根据2019年《印度森林状况报告》，印度现有森林总面积7 122.49万hm2，活立木总蓄积量为59.16亿m3，其中森林蓄积量42.73亿m3。印度林业部门根据郁闭度将森林划分为3类：超密林（郁闭度≥0.7），面积992.78万hm2；中密林（0.4≤郁闭度＜0.7），面积3 084.72万hm2；疏林（0.1≤郁闭度＜0.4），面积3 044.99万hm2。其中，中密林和疏林所占比例较高。因此，印度并不属于森林资源特别丰富的国家。

2　联合森林管理制度的起源

在公元前3 000年，印度有90%的陆地被森林所覆盖；但随着人口膨胀及游牧农业的扩张，大量森林消失，整个国家的森林资源遭受了近乎毁灭性的破坏^[5]。纵观近代印度林业政策的演变历程，大体上经历了殖民地阶段、独立后阶段、国家农业委员会阶段和联合森林管理阶段^[4]。

在殖民地阶段，东印度公司在1865年制定的《印度森林法》（Indian Forest Act）和1878年修订的《印度森林法》（Indian Forest Law Act VII），均明确规定森林属于国家财产，为铁路建设用材采伐提供了便利条件，同时也对森林保护做出了一些规定^[5]。因为政府具有垄断权利，英国殖民统治者可以长期毫无节制地开发森林资源，以满足造船、建筑及铁路建设用材需求；而印度土著居民对西方财产权的认知较低，也导致当地社区的合法森林产权被剥夺。1927年的《印度森林法》整合了此前的法律框架，并规范了林产品运输和木材采伐的税收条款。

1947年，印度从英属殖民地走向独立。但印度在1952年颁布的《国家林业政策》，继续宣布森林资源属于国家财产，并主张印度林业发展必须服从国家经济利益。在独立后的20多年中，森林资源被印度政府视为支撑经济发展的原材料和收入来源，优先发展重工业的经济政策则进一步加剧了森林砍伐；人口规模的快速扩张也导致开荒种田、盗伐林木等现象十分普遍。印度森林状况在独立后阶段继续恶化^[6]。

1970年，印度成立国家农业委员会以解决森林退化问题，并认为地方社区的森林依赖是森林退化的原因，应该根据商业原则经营森林；1973年，国家农业委员会提出将村庄公地、政府荒地及农田等用于商业种植园的“社会林业计划”，其目的是获取免费的土地用于发展商品林。在森林商业化经营后，新成立的林业企业把一部分天然林开辟成为商业种植园，影响了依赖这些天然林维持生计的部落社区，从而招致土著居民的激烈反抗^[4,6]。因此，在国家农业委员会阶段不仅没有改善森林状况，还加剧了国家与社区间的冲突。

1988年，印度制定了新的《国家林业政策》，提出让印度至少1/3的国土被森林覆盖，并首次认识到社区参与对保护森林的重要性；1990年，印度政府向各邦印发了实施联合森林管理的指导意见，将一部分森林使用权和管理权转让给社区，各邦也相继提出自身的联合森林管理决议^[7−8]。早期的联合森林管理仅针对森林严重退化的林地，后来印度政府也允许在正常生长的森林中实施联合森林管理。联合森林管理颠覆了“政府管理，社区参与”的传统做法，开创了“政府和社区共同管理”模式的先河，是不同于其他国家参与式林业的特殊制度。根据印度官方数据，1989−2019年印度的森林覆盖率已从19.43%增至21.67%，表明联合森林管理阶段的森林治理已取得了一定效果。

3　联合森林管理制度的经验与成效

当前，理论界对联合森林管理的成功因素有多种解释，但森林使用权改革、制度安排和地方性组织强化等因素经常被研究者关注。

3.1　森林保护政策及程序调整的灵活性

从1927年至2006年，《印度森林法》经历了数次调整与修订，也从侧面反映出印度政府高度重视森林保护法律制度建设^[9]。为了保护森林资源，印度于1980年颁布了《森林（保护）法》，规定未经中央政府事先批准禁止对森林的开发利用，并进一步规范了挪用林地的先决条件；1988年通过的《国家林业政策》标志着联合森林管理战略正式启动，其中明确把人工造林和社区林业作为印度林业发展战略的重点，并以“在保护环境前提下满足农村与部落所需的薪柴、饲料和小径材”为目的^[10]；1990年，原印度环境与林业部发布《联合森林管理指导意见》，在经历了2000年与2002年2次修订之后，目前允许在郁闭度超过40%的森林中实施联合森林管理。

突破性的森林管理制度变革始于2006年，政府出台了《在册部落和其他传统林区居民（林权确认）法》，确保了当地社区可以管理附近的森林资源，同时赋予社区对特定地区森林的所有权，包括对竹林等当地自然资源的保护权和封林权。印度林业工作规划均根据2014年出台的《国家工作计划指南》进行调整，该指南建议每隔10年对各部门工作计划进行定期修订，林业工作规划的制定必须在2年内完成^[11]。因此，政策程序的灵活性是联合森林管理成功的重要方面，而印度在森林资源管理方面的长期经验更进一步凸显了根据实践调整森林政策的价值；此外，联合森林管理也说明了森林保护政策可以兼顾不同的政策目标，如在森林治理过程中可以解决社区贫困问题。

3.2　发动社区参与国有林治理的制度安排

联合森林管理和传统林业制度存在本质区别，前者强调鼓励当地社区参与森林管理，而后者目标是让人们远离森林。因此，联合森林管理的主要特点是国家和地方社区相互接受森林管理的责任、权利和义务^[12]。印度森林管理机构采用总分式的架构设计，在环境、林业与气候变化部下设森林发展局，而各邦森林发展局属于地方分支机构，并在社区层面设立联合森林管理委员会^[8]。通过联合森林管理委员会（也称村森林保护委员会或生态发展委员会），当地社区在森林管理中可以表达自身的意见，从而将政府林业部门与社区森林资源使用者紧密地结合在一起^[13]。该模式并非意味着国有林私有化或将森林完全移交给当地社区，而是让当地社区积极参与国家森林的目标设定、管理规划、实施和监测活动。

联合森林管理委员会的设置有着规范性的程序：首先由林业部门在当地社区召开会议解释联合森林管理的概念与实施细节，若社区内有50%的成年人通过投票同意设置联合森林管理委员会，则形成一项联合森林管理委员会的机构设置决议；其次是联合森林管理委员会成员主要由村里有投票权的成年人组成，但更普遍的做法是在社区内部按一定比例选取具有代表性的人员，且不同地区都有关于必须纳入女性和低种姓人数规定；最终林业部门在对联合森林管理委员会成员调查核实后，提出一个获取薪柴级别的微计划，联合森林管理委员会也可作为公益组织进行注册并制定机构章程^[14]。微计划是由林业部门与社区达成一项协议，其中规定社区可以获得的非木质林产品和木材收入份额，作为其承担防火、减少放牧与防范盗伐等森林保护责任的回报^[4]。目前印度共设立了11.8万个联合森林管理委员会，以保护和管理全国约2 200万hm2的退化林地，已经能够稳定该国的森林覆盖率。

3.3　调动社区参与积极性的森林使用权改革

在联合森林管理的执行过程中，利益相关者的目标并非一致。政策制定者的目标是减少毁林及扶贫；林业部门致力于缓解森林资源压力和提高森林资源的再生能力；非营利组织的初衷为赋予森林居住社区权利和公平分配利益；当地社区则寻求在制度变革中维持生计和增加收入^[14]。在这种情况下，单纯强调森林保护而忽视社区生计问题，会延续传统林业政策中的利益冲突，因此印度通过权利改革向当地社区下放森林使用权有效地缓解了冲突^[15]。权利下放的意义在于：一方面，消除了印度林业部门与当地社区居民间的信息不对称，而这被认为是先前造成森林保护过程中政府失灵的诱因；另一方面，将森林管理责任从政府下放给当地社区意味着要移交一些重要的决策权和利益，以便促进当地资源使用者更积极地参与森林管理^[16]。

为调动社区参与森林管理的积极性，联合森林管理决议中作出了利益共享制度安排。利益共享机制通过森林使用权改革得以实现，强调联合森林管理委员会成员可以从森林保护中获取利益，打破了过去政府控制利益的垄断性权利，但利益共享标准会因地而异^[15]。联合森林管理委员会成员可以免费获取薪柴、饲料等非木质林产品，通过木材销售获得的收益也会在全部会员之间进行公平分配^[17]。在中央邦，联合森林管理委员会有权获得采伐木材所得林产品收益的10%，在每一次间伐和主伐中，社区都可以按联合森林管理委员会的规定收集薪柴、饲料和小径材。在西孟加拉邦南部，社区成员均可从灌木林间伐中获益，每个家庭年均收益在690美元左右，最终获益数额取决于当年森林采伐面积、产品质量和市场价格^[18]。

3.4　自发成立的地方性森林保护组织

“公地悲剧”理论支持者认为，森林使用者永远不会自发组织起来维护自身资源，而公共财产（如森林）要么被私有化，要么政府必须强制控制^[19]。Ostrom对这种传统观点提出挑战，认为第三种解决方案并非私有化或政府控制，而是促进资源使用者创建自身的治理体系^[2]。印度联合森林管理的大量证据表明，当地社区可以设计和执行规则，以便他们能够持续使用森林资源。在林业部门实施保护计划前，印度土著居民中就已出现自发性森林保护组织，这些组织主要受到社区土著文化及宗教信仰影响，绝大多数分散在高度依赖森林的社区^[10]。森林保护组织由不同地区的村民自发设立，性质上属于民间非正式组织，因此无任何项目资金支持和林业部门援助^[18]。

资料显示，在奥里萨邦该类组织数量即超过4 000个，而在西孟加拉邦、恰尔肯德邦及其他地区也都报道了很多关于这种自发性组织的信息^[18]。在行动手段上，除了村民自发性的管护行为外，还在社区层面成立了森林巡护队，其主要职责是监督违法使用森林行为并对违规者进行处罚，队员工资一般来自当地村民的捐款或从联合森林管理的收益中提取^[20]。可见，在联合森林管理制度出现后，当地自发性森林保护组织力量并未被削弱，反而因资金得到补充有增强的趋势。同时，许多学术机构和非政府组织，如荒地开发促进会、印度森林管理研究所、生态科学中心等，也开始探索森林治理新范式；这些组织通过研讨会、讲习班及会议等方式，逐渐形成了联合管理网络，有助于传播联合森林管理的经验教训，为后续制度优化提供参考^[18]。

3.5　重视制度执行过程中的冲突管理

联合森林管理的目标是协调社区森林使用者与国家林业部门之间日益严重的冲突，使双方由对立转向合作。但在与众多利益相关者合作时，森林管理目标、理念和价值在不同群体之间及其内部往往有很大差异^[14]。这种多样性通常需要高水平的冲突管理。然而，新的冲突更多来源于社区内部和社区之间。社区内的冲突通常表现为联合森林管理基金的使用、村委会换届选举、村级层面的利益分配等，主要反映了管理体制上的弱点；社区间的冲突体现为相邻社区对受保护森林的划界不清晰，导致对森林使用权存在争议^[21]。

印度林业部门对制度执行中的冲突管理十分重视，大部分冲突能够在社区层面得到化解，但有时也需要通过林业部门协助才能有效解决。一些重要举措包括：利用来自当地社区的受尊敬人士（如村内长者、牧师或部落首领）进行干预，这种植根于当地文化信仰的措施往往可以产生长期可持续的解决方案^[22]；在地方林业部门主导下，明确规定每个社区可以保护的森林范围，仅允许当地社区在其村界范围内按计划管理与使用森林资源^[21]；每个联合森林管理委员会必须通过协商、积极参与和实地调研来编制所在地区的微计划，以便适用于当地森林资源的有效利用和最终利益分配^[18]；修订联合森林管理委员会章程，将联合森林管理委员会代表人数由原来每户1人改为2人，要求其中1名成员必须为妇女，强化了妇女和无地者在管理委员会中的代表权^[22]；此外，林业部门也会主动管理冲突，如将冲突群体聚集在一起，解释、澄清并协助谈判进程。

4　联合森林管理制度的不足与挑战

由于缺乏成熟的森林治理模式可供借鉴，印度在执行联合森林管理过程中属于“摸着石头过河”。尽管印度在参与式林业的探索方面走在了世界前列，联合森林管理制度对提高森林覆盖率也产生了积极影响，但在实践中仍然存在许多不足与挑战。

4.1　存在政策目标与实践脱节现象

在一些地区，联合森林管理制度使森林资源数量得到了明显提高，同时间接增加了非木质林产品的供应量。然而，这对于森林依赖地区贫困家庭的生计没有产生任何影响，因为大部分经济效益仍源于传统模式下的木材生产，并没有真正建立以扶贫和生计为导向的森林管理体系。一项源于印度中央邦的田野调查显示：由于在政策起始阶段缺乏村民的有效参与，有些村庄的联合森林管理委员会未能按时提供承诺的收益，导致所建立的社区联合机构“名存实亡”^[18]。在目标驱动的基础上，官僚作风导致印度一部分基层林业部门工作流于形式，官员有时只对每个村庄进行一次访问，而没有与社区成员进行深入沟通。因此，即使联合森林管理制度完全启动，也不一定能持续很长时间^[21]。此外，印度各政治阶层普遍将森林资源视为商业财富并设法据为己有，而未优先考虑农村贫困人口的生计问题，经常发生规划与实践明显脱节的现象^[5]。

4.2　森林治理过程中存在权利失衡问题

联合森林管理委员会在名义上实行决议协商制度，但在某些社区中不可避免地存在公平问题（如精英统治），在社区内部或社区间容易引发很多新的冲突。虽然目前情况较早期有所好转，但仍然存在很大的权利不平衡现象。一个关键的挑战是地方林业部门与联合森林管理委员之间缺乏清晰的权利边界，虽然地方林业部门代表官方行政机构，有权处理若干与森林有关的事务，但联合森林管理委员会中的官员往往具有浓厚的政治色彩，使其不适合公平地管理森林^[4]。特别是，地方林业部门官员通常以领导身份出席有关联合森林管理的各种会议，这种政治地位不对等不仅阻碍了社区发出自身的真实声音，还意味着官员占据了联合森林管理委员会的决策地位^[21]。在很多情况下，由林业部门官员召集、主持和执行机构决议，并就资金使用或造林计划作出所有重大安排，通常不会征求村民的意见^[23]。即使在联合森林管理制度启动30年后，林业官员仍然把持着联合森林管理委员会及其银行账户。

4.3　联合森林管理机构法律身份模糊

尽管联合森林管理委员会可作为公益性组织存在，但实际上有些委员会一直未进行注册。这些未注册的组织属于非法律实体，其存在仅体现在印度林业部门的行政程序中。因此，联合森林管理委员会缺少行政议价能力，没有能力获得农村信贷和商业贷款，更没有独立的法定身份进行林产品销售^[24]。事实上，这种形式的联合森林管理委员会仅仅是林业部门的行政附属物。法律身份模糊的后果非常严重：一方面，联合森林管理委员会做出的森林管理决议缺乏长期制度保障，森林管理方案根据地方林业部门的行政指令制定，林业部门可以随时变更或取消这些决议^[24]；另一方面，联合森林管理委员会自身的话语权较弱，地方林业部门有权解散执行委员会并进行重组，重组的期限取决于地方林业部门的工作效率，而社区若认为林业部门工作失职却无法采取任何措施^[21]。因此，如何均衡联合森林管理委员会的独立决策和林业部门的依赖性，将影响联合森林管理制度的后续可持续性。

4.4　森林治理效果评价的科学性有待提高

印度政府大力宣传联合森林管理制度使森林覆盖率得到提升。然而，部分学者对这种正面效果提出了质疑，认为联合森林管理制度是一把“双刃剑”，且森林治理效果在各邦之间存在很大差异^[7,16]。究其原因，一方面是各邦将具体权利和利益实际下放给当地社区的程度差别很大，另一方面取决于森林治理效果评价是站在数量还是质量角度。例如，2001−2003年的《印度森林状况报告》显示森林面积增加2 800 km2，但却伴随着26 245 km2的密林面积下降，意味着大面积的中密度林退化成为疏林^[18]；即便根据2019年最新的印度森林资源数据，密林面积的占比相较2017年也仅仅是略微上升。这些证据表明，联合森林管理制度虽然显著地提升了整体森林覆盖率，但对提升整体森林质量可能并未产生明显的预期效果，印度林业部门需要迅速有效地解决实际存在的问题。

5　启示

印度森林治理的实践表明，在政府资金投入有限的情况下，发展中国家可以通过社区参与方式改善森林治理。从经验来看，印度很多地区的森林条件得到改善，社区内的家庭生计也从中受益，林业部门与社区间的冲突得到缓解；就不足而言，联合森林管理即使成功地实现扭转森林退化的目标，也未向参与者提供稳定的权利，它最多通过一定的让步以换取森林保护。如果社区享有进入森林和管理森林的稳定权利以及真正的决策权和充分的利益分享，联合森林管理制度可成为一项促进印度实现可持续生计和森林治理目标的长期国家战略。因社会经济背景的不同，中国与国外的参与式林业发展必然存在差异。但是，印度联合森林管理制度中的一些经验与教训，仍然对完善中国森林治理路径具有借鉴意义。

1）探索适合中国国情的参与式林业发展模式。印度允许在国有林中实施联合森林管理，该做法并不完全契合中国现行林业法规与政策框架。我国发展参与式林业要充分考虑本国国情，遵循林业经济运行规律，绝不能直接照搬印度模式。参与式林业可以作为改善森林治理的补充手段，但不能将其与国家管理对立起来。符合国情的参与式林业发展模式必须满足一些基本前提：不存在行政干预，农民参与的主动性高，成立社区合作经营组织，造林经营决策完全自主，林木采伐须经审批，林地及林木可自由转让，政府提供技术培训和帮助解决销路，落实对破坏公益林的惩罚机制。

2）借鉴权利共享理念创新森林治理路径。印度联合森林管理制度的核心理念，是以权利共享方式实现保护森林与改善生计的双重目标。我国国有林区面临类似情况，例如天保工程与天然林全面停伐政策切断了森工企业的重要收入来源，《东北虎豹国家公园规划》提出在恢复扩散区至核心保护区范围内禁止林下经济等生产经营活动，迫切需要解决域内居民生计问题。关于权利共享，“权”应是指允许居民有机会主动参与天然林管护或虎豹国家公园保护活动，“利”则是指将林下经济或虎豹国家公园特许经营机会优先给予生计受影响的居民。对林下经济和特许经营活动可以采取社区共管方式，设置类似印度联合森林管理委员会的机构，由林业部门和社区居民共同组成，共同制定决策和进行利益分配。

3）明确林业部门在参与式林业中的定位。从印度联合森林管理实践中可以看出，虽然参与式林业的核心是放权给当地社区，但林业部门同样参与管理。目前我国参与式林业主体都是当地居民，他们通常因为经营需要组成临时团体，并未形成长期性组织。林业部门可以积极介入到参与式林业活动中，强化社区林业治理体系和服务能力。在初期阶段，社区需要从林业部门得到更多的指导和支持，但随着社区森林管理经验的成熟，林业部门应该在后期逐渐退出干预。林业部门可以积极同当地政府、村委会等进行沟通协调，设置居民代表参加的森林管理委员会，形成运行有效的委员会工作机制，协助和指导制定委员会章程，引入参与式林业的最新发展理念。

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