嵌入视角下农村集体产权治理的实践逻辑及反思

作者：田 鹏  责任编辑：蒋 韵  信息来源：《农业经济问题》2021年第9期  发布时间：2021-10-29  浏览次数： 3988次

【摘 要】乡村振兴战略进程中新农村建设的多元化推进模式及多样化地域类型，使得农村集体产权权能实践和制度改革呈现动态性、渐进性等特征，同时，农村集体产权的嵌入属性及其不同价值取向导致农村集体产权实现方式和治理机制兼具复杂性、整体性。完成身份界定、权能设置、组织“翻牌”后的新型集体经济组织如何通过产权治理过程中的主体重塑、目标融合、规则转型和机制健全，真正实现农村集体产权制度改革“归属清晰、权能完善、流转顺畅、保护严格”的基本目标，就成为农村集体产权所有制变迁和治理体系重构的关键。本研究在产权的“嵌入性假说”及农村集体产权的嵌入性理论视角基础上，进一步从权能结构和治理机制两个维度构建农村集体产权治理的类型化分析框架，对农村集体产权制度改革过程中不同资源类型及其多元产权功能属性及权能价值取向的差异化治理机制进行系统的对比阐述。因此，乡村振兴战略进程中农村集体产权制度改革应从集体经济组织产权治理能力提升、资源要素市场化配置机制完善以及政府监管体系优化等方面入手，有效规避改革风险，合理分担改革成本，共同分享改革红利，并通过重塑农村集体产权治理主体及其社会行动体系，切实保障改革目标的实现。

【关键词】农村集体产权；嵌入；治理机制

一、问题的提出

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确指出，“深入推进农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，发展多种形式的股份合作。完善农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能和管理办法，充实农村集体产权权能。”因此，农村集体产权制度改革夯实了乡村振兴过程中产业兴旺的制度基础（陈锡文等，2019）。正如2016年颁布实施的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）所指出的，农村集体产权制度是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求，也是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措。当前，新一轮农村集体产权制度改革试点工作已接近尾声，各地实践中探索的成功经验和改革困境逐渐引起了学术界的持续性关注。既有研究主要围绕农村集体产权权能体系与制度激励，集体经济组织成员身份、法律地位与股权设置，以及如何通过农村集体产权制度改革为新型农村集体经济发展壮大、完善基层社会治理体系奠定扎实的政策基础和制度保障（张晓山等，2019）。

就理论视角和研究进路而言，关于农村集体产权治理及制度改革的学理研究主要包括“产权明晰—制度激励”的制度经济学研究进路、“产权秩序—基层治理”的社会学研究进路以及“国家—市场—农民”秩序均衡的政治经济学研究进路。“产权明晰—制度激励”理论视角基于产权的制度经济学假设，提出农村集体产权制度改革的理论命题，即农村集体产权制度改革是推动新型集体经济发展的产权基础和现实动因，明晰的农村集体产权秩序和市场化导向的实现形式有助于提升集体经济运行效率；同时，健全的基层干部正向激励和政绩考核机制有效化解了农村集体产权制度改革过程中的“产权悖论”，并通过乡村基层干部的主体性实践，创新了农村集体产权制度改革推进模式（孔祥智，2020）。“产权秩序—基层治理”理论视角基于产权的社会文化性假设，构建农村集体产权制度改革及其多元化秩序类型与基层社会治理效能之间的现实基础（贺雪峰，2017），提出农村集体产权秩序与村级治理的关联性理论命题，形成产权秩序—集体资源—治理能力的类型化分析框架，即苏南地区的公有产权秩序—集体资源多—治理能力强、珠三角地区的共有产权—集体资源多—治理能力弱、山东地区的公有产权秩序—集体资源少—治理能力弱以及一般中西部农村的共有产权秩序—集体资源少—治理能力弱四种理想型（桂华，2019）。“国家—市场—农民”秩序均衡理论视角基于产权治理与秩序重构的政治经济学分析，从国家、市场、农民三重相互关联的维度提出农村集体产权制度改革的实践过程、潜在风险及调适策略（马池春等，2018）。农村集体产权制度是国家保护农民合法利益尤其是财产性权益的制度保障，权能完善、科学高效的产权结构及资源配置是发展集体经济、增进农民利益的现实基础；农村集体产权的政治功能在市场化实践及其本土化治理过程中，作为实践主体的农民在享受经济效益的同时也面临着风险。介于完全自由化和受保护市场之间的“过渡性市场”就成为农村集体产权实践及秩序治理的调适策略（马池春等，2018）。

表1 既有理论视角、产权属性及研究进路

就现实经验而言，农村集体产权兼具政治、经济、社会、生态等多重属性，发挥着壮大农村集体经济、保障农民合法权益及维持基层社会治理等多元功能。“产权明晰—制度激励”的制度经济学研究进路凸显农村集体产权的经济属性，旨在通过确权到人、股份合作等个体化、明晰化的市场主义导向改革，并辅之以基层干部的正向激励机制助推新型农村集体经济发展（高强等，2020）。该视角看到了产权制度尤其是家户主义导向的明晰化改革在提升集体经济效益中的基础性作用，但用乡镇、村干部正向激励机制化解农村集体产权改革过程中的“诺斯难题”并不具有普遍意义，因为与其说是基层干部的正向激励机制推动了农村集体产权制度变迁，不如说是政府—村集体—农户之间通过市场合约的形式重构了“残缺的集体产权”。因此，破解农村集体产权制度改革及秩序实践的关键是要科学定位农村集体产权功能属性并准确研判农村集体产权制度演化趋势，实现政府、社会、市场、集体、农户等多元主体的利益共享和权利均衡。

与制度经济学不同，社会学研究进路紧扣农村集体产权的社会属性及其对基层社会治理的影响，从治理主体、治理资源、治理机制等维度阐释农村集体产权秩序实践及基层社会治理效能之间的类型化关联（仝志辉等，2019）。该视角注意到了农村集体产权内生的经济属性及财产功能之于基层社会治理的实践关联，并通过类型化比较指出了集体经济对村级治理的决定性影响，但问题是究竟谁影响了谁？换言之，产权秩序—基层治理视角对农村集体产权秩序实践与基层社会治理之间的影响过程及作用机制仍然语焉不详。另外，该视角过于凸显不同地区农村集体产权秩序实践的差异性，这也是值得商榷的，因为虽然农村集体产权（集体公有制）是一种既不同于“共有的、合作的私产”，也不是一种纯粹的全体公民所有（国有制），而是政府控制并由农村集体承受其控制结果的农村社会主义制度安排及其产权形态（周其仁，2017），但是，中国农村集体产权秩序实践依然遵循着普遍规律和共性逻辑，如市场性和社区性相统一、流转顺畅和保护严格相统一等。

国家—市场—农民三位一体的政治经济学研究进路意识到了农村集体产权要发挥其保障农户利益的功能，离不开国家正式权力的制度形塑和市场化要素配置机制的权能建构，在此过程中需要构建一种既区别于完全自由化市场逻辑又遵循适度市场机制的“过渡性市场”，以应对农村集体产权制度改革给农户主体带来的不确定性和市场风险。该视角聚焦了农村集体产权型塑的不同利益主体及其互动机制，但问题是：第一，“过渡性市场”是否存在？即便存在，其作用机制和影响边界又分别是什么？第二，若“过渡性市场”真实存在，则它与农村集体产权制度变迁及秩序实践过程中的地域性或社区性是何种关联？即如何解释新型农村社区建设过程中农户、集体、政府之间通过“过渡性市场”实现利益均衡（袁方成，2013）第三，农村集体产权治理过程中的市场化导向与农村集体产权的社区性内生逻辑之间存在着不同形式的价值冲突和制度困境，例如农村集体经济组织的主体地位、成员权利、组织形态等均与传统市场经营主体的制度改革逻辑和价值实现路径大相径庭。照此逻辑，“过渡性市场”内生的二元冲突逻辑本身将成为农村集体产权制度变迁及其现代化治理的阻碍因素，即“内卷化风险”。

通过对上述三种既有理论视角及其研究进路的反思性考量发现，一方面，它们都侧重于农村集体产权的某一具体属性及其衍生的功能；同时，围绕该属性及功能构建集体产权改革过程中制度变迁的实现路径，并提出农村集体产权秩序实践及其治理困境的理论基础和应对策略，应该说，既有研究及其理论阐释对客观、全面理解什么是农村集体产权，农村集体产权的内生属性、制度功能及其改革原则、路径和方向均大有裨益。但另一方面，也存在不同形式和不同程度的局限性，究其根本是未能找到一个概括和归纳农村集体产权多重属性和制度功能的研究范式及其理论框架，使其研究进路或者过分夸大了农村集体产权的特殊性和差异性而忽视其作为一般意义产权的普遍性和共性，又或者意识到了农村集体产权的多元化权能形式及其分类治理理念（姜红利，2019），但又未能提出一个系统性、整体性理论分析框架。本研究试图通过总结农村集体产权制度改革的实践经验，回到产权本身考察农村集体产权的特殊性及其面临的社会环境、制度制约，把农村集体产权的实践特性通过一个适恰的理论视角及学理概念提炼出来，从而反思农村集体产权制度改革过程中不同产权结构及其权能治理的实践逻辑；同时，需要特别说明的是，本研究仅在理论层面诠释论证农村集体产权的实践属性及其改革过程中采用的不同推进模式，并非旨在政策或实践层面解决农村集体产权制度改革中存在的实践困境，或针对某一特定权能治理及权益保障存在的具体问题“开药方”。

本研究首先借鉴新制度经济学嵌入理论提出产权的嵌入属性，并阐释农村集体产权的嵌入性特征及其实践形态；其次，基于农村集体产权的嵌入性理论概念，从权能结构、治理机制两个相互关联的维度构建不同农村集体产权形式的治理路径；最后，基于农村集体产权的嵌入性及其多元治理路径，对当前正在开展的农村集体产权制度改革进行理论反思。

二、农村集体产权及其嵌入性：产权学派观点及本研究假设

产权学派认为，产权的本质是一束权利，是“一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”（阿曼·A.阿尔钦，2014）。但正如哈罗德·德姆塞斯（2014）所言，作为人类经济活动的社会工具，产权这束经济权利不是凭空产生或消失的，它受到特定社会的法律、习俗、道德、文化等非经济性因素的影响。包括经济权利和法律权利的产权在实践中表现为一种能力，即个体直接消费或交换某一特定商品或资产以此获利的能力（约拉姆·巴泽尔，2017）。产权和政府的关系一直困扰着产权学派研究者，集中体现为“产权悖论”，即产权不能完全离开政府而发挥作用，但政府的介入又极易引致产权权能的缺失，从而导致产权学派在处理产权与政府关系上陷入理论困境。如何化解上述理论困境和实践悖论？有学者提出“均势假说”，即“只有当社会与政府在对话、协商和交易中形成一种均势，才可能使政府权力租金的最大化与保护有效产权创新之间达成一致”（周其仁，2017）。“均势假说”在处理产权秩序实践和权利治理过程中，假设产权主体和政府之间能够通过平等协商、公平交易等方式实现某种均衡或共赢，即既能保障产权的有效执行及其主体的合法权益，又能在此过程中实现政府公共权威的再生产。也有学者提出“过渡性嵌合体假说”，即在产权制度改革及其运行机制转轨过程中，以公权力为基础之行政导向型产权机制如何顺利过渡到以市场经济体制为基础的新型现代产权体系，需要关注产权主体与政府之间“既得利益约束”与“制度信息约束”两大约束机制组成的制度丛（樊纲，2020）。“过渡性嵌合体假说”将产权治理和制度变迁视作一个从传统到现代的制度转轨与机制转换的动态过程，在此过程中的政府保护与产权实践相互交织、互为前提，并形成“你中有我，我中有你”相互交融的嵌合状态。

就理论预设和研究进路而言，无论“均势假说”抑或“过渡性嵌合体假说”，都未能明确提出产权本质属性及其实践逻辑的特殊性。一方面，作为名词的产权是一束规范经济行为的权利和义务，它的产生和演化不仅需要关注经济行为本身的价值导向和内在逻辑，还必须考察产权制度及其运作机制的实践基础和社会结构；另一方面，作为动词的产权本质上是产权秩序实践和制度变迁的过程，考察产权结构及其实践过程不能脱离产权生成与演化的外部因素的结构性制约，尤其是产权秩序实践所处的社会环境和制度体系。在此意义上，产权“均势假说”看到了产权结构及其秩序实践过程中不同利益相关者之间的权利博弈，尤其是作为强势主体的政府在产权保护、秩序实践及治理过程中的主导地位和核心作用；而产权“过渡性嵌合体假说”则进一步聚焦了产权秩序演化和结构转型过程中不同产权主体与政府之间进行利益博弈的制约因素和约束机制，以及产权治理制度变迁过程中两者之间的利益关联和相互状态。可以说，产权具有新经济社会学意义上的“嵌入性”（Embeddedness）特征。因此，综合借鉴学界关于产权的不同假说，本研究提出产权的“嵌入性假说”。

卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）（2009）用嵌入表达这样一种理念，即经济是从属于政治制度、宗教信仰和社会文化的。而将嵌入概念引入新经济社会学的则是马克·格兰诺维特（Mark Granovetter）。作为一个整体性理论分析框架，格兰诺维特（2015）的嵌入概念试图调和社会学与经济学里的过度社会化与低度社会化之理论张力，在微观社会行动和宏观社会结构之间开辟一条相互关联的理论通道，并将个体能动性置于特定社会经济网络及关系结构之中，既聚焦社会网络对个体行动的结构性制约，又强调个体行动对其所处结构制约的主观能动性（罗家德，2010）。一言以蔽之，格氏嵌入理论采用关系主义理论视角和结构—能动分析范式，聚焦社会结构与个体能动之间多重关联及辨证互构的动态过程。基于嵌入性特征，产权的“嵌入性假说”从产权的结构二重性、关系主义研究范式以及产权变迁三个层面提出如下理论命题：

第一，作为社会事实和社会行动双重意义上的产权具有结构二重性特征。

产权的“嵌入性假说”认为，一方面，作为社会事实的产权本身是一系列理性行动的社会建构，具有明显的主体建构性特征，但是，这种社会建构无法完全按照产权主体的主观意志进行，而是在特定社会关系、制度情境、利益关联等结构性因素制约下的主动建构；另一方面，作为社会行动的产权也可以通过产权主体的能动性实践改变其所处的社会结构，尤其是为了适应特定经济社会历史发展阶段的现实需求而进行的制度创新，其目的正是为了激发被束缚或约束的产权潜能，最大化产权的经济社会综合效益，实现主观能动性建构对客观结构性制约的反作用。

第二，理论研究范式的关系主义导向。

正是因为产权的本质属性及其实践内涵均体现了嵌入性特征，在如何科学界定和全面认知产权本质及其生成演化的经验过程和实践逻辑时，就需要坚持格氏嵌入理论所提倡的关系主义原则。即无论是作为社会事实的产权束还是作为社会行动的产权化过程，嵌入视角下的关系主义方法论、认识论原则均要求聚焦不同产权主体之间的权利结构和利益关联，要么是结构意义层面产权包括的权利束内部不同主体之间的经济性、非经济性关联，要么是能动意义层面产权秩序演化过程中不同制度主体之间的利益结构及其动态博弈。一言以蔽之，产权的“嵌入性假说”决定了唯有关系主义研究范式才能客观、全面地把握其内生属性和变迁过程。

第三，产权结构转型及所有制变迁的动态性和复杂性。

产权的“嵌入性假说”认为，一方面，产权结构转型和制度变迁在实践层面遵循波兰尼意义上的嵌入逻辑，或者说，从制度演化的理论逻辑而言，产权结构转型和制度变迁不能脱离其所处社会、经济、文化等不同相关因素的发展环境和历史阶段，否则将导致产权权能及其治理的无效性，例如，人民公社时期农村集体产权实践及其治理的低效能性阻碍农村要素活力释放，就是产权脱嵌的直接表现；另一方面，从权能实现形式及其治理路径而言，产权的结构二重性决定了我们必须把产权权能结构、实现形式及其治理路径内嵌于行政、市场、共同体等多重影响因素及其作用关系之中进行系统考察，避免孤立化、简单化处理产权制度演化及其治理的实践逻辑。

《意见》明确指出，农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求。作为农村集体产权制度改革的重要领域和实践抓手，农村集体经济是社会主义公有制的重要形式，它是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态。关于农村集体经济及其产权制度改革的理论研究主要包括：农村集体产权的理论意涵和经验范畴，农村集体产权所有制结构及其内在属性，农村集体产权制度改革的逻辑演化和制度路径等。

从产权经济学角度而言，农村集体产权是集体成员在集体中的成员身份具有的经济权利束的综合性实践表现（黄涛等，2018）。农村集体产权的经验范畴及其实践的核心领域主要包括土地产权和集体资产产权，前者集中表现为农村集体土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地“三块地”改革，后者则集中在农村集体经营性资产改革（魏后凯，2019）。因此，虽然农村集体产权是社会主义国家产权制度体系里的一朵奇葩，集体所有制也只出现在社会主义合作经济理论之中，但是它仍旧具有产权学派意义上的一般属性，或者说，不管农村集体产权有多么特殊，它都无法回避其作为产权与生俱来的本质属性及其核心要义。

从法律体系角度而言，农村集体所有制是社会主义法系独有的理论概念，这就意味着无论用大陆法系物权法中的什么概念来解释集体所有制，都无法完全准确地把握其核心本质和内在属性；一方面，从所有权政治属性角度而言，集体所有制和全民所有制都是社会主义公有制的有机组成部分，前者是全民所有的“大公有制”，后者是集体所有的“小公有制”，即对集体内部实行公有，对集体之外则具有排他性，或者说是以集体为边界的准私有制；同时，以土地为中心的农村集体所有制在实践中呈现合作性、封闭性、排他性、多功能性等特征（方志权，2020），且不同属性和功能之间相互关联，共同型塑农村集体产权权能结构及其制度路径的特殊演化逻辑。另一方面，从所有权属性及权能结构角度而言，无论集体所有制表现为共同共有抑或按份共有，集体所有制的处分权仍然在集体而非其他任何形式的组织和个人。概言之，农村集体产权除了具有产权学派意义上的一般经济属性之外，还与生俱来拥有政治、社会等非经济性价值取向和多元化实现形式。

农村集体产权的政治、经济、社会等综合性功能属性和地域性实践取向，使得农村集体产权制度改革需要在不同历史时期聚焦农村集体产权的不同功能属性和价值导向，不断创新其实现形式。《意见》指出，农村集体产权制度改革的实践过程中既要发挥市场在资源配置、产权激活等方面的基础性作用，最大化实现农村集体产权的经济属性和财产价值，又不能突破制度改革的底线，即必须坚持集体所有制不动摇、集体经济不削弱、农民利益不受损的基本原则和改革底线。正如习近平总书记所指出的，“农村改革不论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”（中共中央党史和文献研究院，2019）。因此，新时期应进一步激发农村集体产权的经济属性，发挥其在农民财产性权利保障中的核心作用。同时，又需要通过农村集体产权制度改革来为农村基层社会治理完善奠定物质基础和组织保障，这些都要求我们必须突破产权研究的既有理论范式和分析进路，跳出既有研究关于农村集体产权不同功能属性和价值取向之间彼此孤立、隔离甚至是相互冲突的理论窠臼，构建一个关于农村集体产权改革的整体性理论视角及其分析框架。鉴于此，本研究基于产权的“嵌入性假说”，提出农村集体产权的嵌入性理论视角。农村集体产权的嵌入性主要表现在生成动力和历史演进、功能属性和价值取向、实现路径和治理机制三个层面。

首先，从农村集体产权生成演进的历史规律看，其嵌入性集中体现在波兰尼意义上的经济运行无法脱嵌于社会制度、宗教文化等非经济因素制约。一方面，农村集体产权生成演进无法脱嵌于其所处的社会经济发展阶段和历史演化规律，或者说，作为经济行为的农村集体产权生成演进及其所有制变迁，受到社会制度、宗教信仰、文化传统、风俗习惯等非经济因素制约。例如，作为人民公社的重要制度遗产，农村集体产权所有制变迁和权能结构演化依然深深带有集体主义价值取向，并受到不同地区资源禀赋、社会发展阶段和农村市场化发育程度等多重因素共同制约。另一方面，从生成机制和演化动力角度看，农村集体产权生成演进是国家、集体、农民、市场、社会等多重动力因素相互作用的结果，在中国城乡发展的不同历史阶段表现出多元化动力机制。例如，政社合一的人民公社时期，农村集体产权的生成演进主要表现在国家与集体、集体与农民之间的双重二元博弈，其目的是为了实现农村集体产权的政治保障和社会控制功能，而由市场驱动的经济价值及其财产功能则难以实现（邓大才，2017）。一言以蔽之，农村集体产权的嵌入性首先就体现在其历史演化规律和生成动力机制层面，并决定了农村集体产权在功能属性—价值取向以及实现路径—治理机制两个层面也表现出不同程度的嵌入性实践特征。

其次，从权能结构功能属性和所有制价值取向看，农村集体产权也表现出不同程度的嵌入性特征。农村集体产权的权能结构及其功能属性受到国家、农民、市场等不同因素影响，权能结转型和功能属性完善是政府干预、农民诉求以及农村市场发展三者之间相互作用和利益博弈的结果。例如，农村土地制度在乡土社会不流动的人地关系模式下，其权能结构和功能属性十分单一，主要表现出自给自足的经济保障和社会整合功能；而随着城乡二元结构不断演化，从离土不离乡到离土又离乡再到就近、就地市民化，流动中国下的人地关系模式进一步催生并倒逼了土地产权权能结构及其功能属性从单一化走向多元化（麻国庆，2020）；从所有权、承包经营权的“两权分离”到所有权、承包权和经营权的“三权分置”，城乡融合发展下的农村集体土地制度的所有制结构日臻完善、权能体系逐渐清晰，产权的政治、经济、社会、文化、生态等多重功能属性也日趋丰富，并通过确权登记颁证的形式加以稳定化、合法化，在集体所有、农民承包和多元化主体经营三者之间进一步凸显了土地的经济属性和财产功能。因此，农村集体产权是深深嵌入在城乡关联、人地模式、社会制度、文化习俗等非经济性结构之中的，并通过国家、集体、农民、市场之间的相互作用，实现功能属性和价值取向的多元化发展。

最后，农村集体产权在演化规律和功能属性两个层面的嵌入性决定了其微观层面也具有明显的嵌入性实践特征，具体表现在农村集体产权的实现路径和治理机制方面。一方面，农村集体产权的实现路径表现出家户主义和集体主义二元价值取向的内生逻辑。例如，农村集体土地的产权嵌入性使其权能实践过程以保障家庭承包权、放活经营权为基础的家户主义改革路径取向，必须在坚持集体土地所有制不变的前提下才能进行；再如，集体经营性资产股份合作制改革路径中，既要确保股份配置到集体里的每一户（人），又必须保证“集体不解散、村庄不破产、农民不失业”（陈锡文，2019）；因此，农村集体产权的嵌入性特征使其实现路径存在家户—集体二元路径取向，而农村集体产权制度改革的一个重要目标正是不断创新产权实现路径，发展新型集体经济。另一方面，农村集体产权的治理方式上也存在市场化和地域化两种不同机制，市场化治理机制强调效率，即要通过完善产权交易市场激发农村集体产权内生活力，让市场在资源配置中起决定性作用，例如完善股权流转市场，建立开放型、动态型农村集体产权股权结构（魏后凯等，2020）。与市场化治理机制不同，地域化治理机制凸显农村集体产权的公平性，这是由集体的社区性、边界性、排他性等组织属性决定的，它既要求农村集体产权制度改革过程中始终不能虚置、弱化集体所有权，又必须在当前城乡结构和二元体制下继续发挥农村集体产权对社区治理、公共服务等方面的支撑作用和保障功能。概言之，农村集体产权秩序实践及其治理的嵌入性集中体现在实现路径和治理机制的双重二元性。

阐释并论证农村集体产权的嵌入性特征之目的在于：要求我们在更深层次上认识农村集体产权制度改革的自身规律，以及农村集体产权秩序实践与其他相关经济社会发展的多维关联，在认识论层面实现从“必然王国”到“自由王国”的跨越。简言之，能否认识并遵循农村集体产权制度变迁过程和演化规律，关键在于从生成动力和历史演进、功能属性和价值取向、实现路径和治理机制等维度全面把握农村集体产权的理论属性及实践特征。

三、治理农村集体产权：一个类型化分析框架

《意见》明确提出，农村集体产权制度改革的目标是逐步构建归属清晰、权能完善、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益；同时，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。而针对不同类型和性质的集体资产则分类施策并采取多元化运营模式和治理机制。其中，对于集体土地等资源性资产，继续落实“三权分置”并创新不同性质资源和资产的实现形式；对于农业基础设施、集体投资兴办企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等由集体统一运营管理的经营性资产，是在清产核资的基础上，将集体经营性资产部分或全部确权到户、到人，并通过发展多种形式的股份合作制，保障集体经济组织成员的合法权益；对于用于公共服务的非经营性资产，主要是结合乡村振兴和新农村建设，探索建立集体统一经营的运行管护机制，更好地为集体成员和社区居民提供高效有序的公益性服务。

当前，学界关于农村集体产权制度改革的研究主要集中在：不同地区的典型模式（高强，2020；闵师等，2019），改革各个环节面临的现实困境和制度壁垒（郭晓鸣等，2020；李韬等，2021），农村集体经济组织治理机制（程郁等，2020），以及摆脱不同制度困境的应对策略及政策建议（宋洪远等，2015；张应良等，2019；夏英等，2018）。但是，关于不同类型及功能属性的农村集体资产之差异化产权实践模式和治理机制关注不多，难以将资源性、经营性和非经营性等不同类型的集体资产及其产权改革纳入一个总体性理论视角及研究范式，并对其多样化权能结构、差异化治理机制进行系统性、对比性分析。因此，本研究基于农村集体产权嵌入性特征，沿着集体资产产权的功能属性、价值取向、配置方式和实现途径的改革逻辑，从权能结构和治理机制两个维度构建涵盖不同集体资产产权改革的总体性理论框架。

农村集体产权的嵌入性特征决定了农村集体产权制度改革遵循着一条不同于其他属性产权变迁的特殊逻辑，一方面要通过制度创新实现作为农业现代化要素的集体资产产权的经济属性和财产功能；另一方面还必须坚守集体所有制性质不变的改革底线，在“集体不解散、村庄不破产、农民不失业”的现实约束下实现不同类型资源的高效配置和产能激活。另外，农村集体产权制度改革的整个过程还必须构建新型集体经济运营机制，创新集体经济组织治理模式，并充分保障集体经济组织成员和社区居民的合法权益。在此理论逻辑下，农村集体产权的嵌入性特征在实践过程中就表现为不同集体资产产权的连续统一性。一方面，从权能结构及其价值取向角度看，不同功能属性农村集体产权权能结构表现为家户主义导向和集体主义导向，前者主要强调农村集体产权改革“分”的一面，例如，集体经营性资产的权能在改革过程中确权到户、到人，增加了农民的财产性收益；后者凸显农村集体产权改革“统”的一面，例如，在已完成农村集体产权改制工作的地区，在股权设置过程中基本都不同程度地保留了集体股，体现了集体资产的社区性（黄祖辉等，2019）。另一方面，从实现方式和治理机制角度看，不同类型资产及其权能结构需要不同的配置方式和治理机制，家户主义导向之权能结构的集体资产需要发挥市场机制在要素激活、资源配置中的主导作用，而集体主义导向之权能结构的资产在产权制度改革过程中，需要发挥共同体机制在社区治理、居民福祉等地域性公共事业中的保障作用。例如，《意见》规定，当前农村经营性资产股份合作制改革过程中集体经济组织成员所持股份的流转不能突破本集体经济组织范围。

基于上述分析，农村集体产权嵌入性在实践中主要体现在权能结构和治理机制两个维度。其中，前者呈现集体主义—家户主义的连续统一性，后者则是市场化机制—地域化机制的连续统一性。本研究基于农村集体产权嵌入性理论视角，从权能结构—治理机制两个维度及其实践中的连续统一性，构建农村集体产权治理的一个整体性理论分析框架。具体而言，作为理论框架的第一个维度，农村集体产权权能结构重点关注集体所有制下不同权能类型的本质属性，即回答某一具体权能是什么权利的问题？它在改革过程中的演化路径及价值取向是什么？换言之，在不突破集体所有制的改革红线基础上，衍生出来的不同权能是最大程度让渡给农户个体还是保留在村集体经济组织内部？前者称之为家户主义取向权能，后者称之为集体主义取向权能。不同取向权能的实现形式和秩序构建是治理农村集体产权的重要内容和关键所在。作为理论框架的第二个维度，农村集体产权的治理机制要回答的是嵌入特定所有制体系和地域社会的农村集体产权权能之实现形式及其治理手段的问题。如果某一项具体权能只限定在集体经济组织内部交易或不适合交易，则意味着该项权能的实现路径和治理机制具有显著的地域性特征；如果该项权能允许突破集体经济组织范围进行更大范围的流动和交易，则表明该项权能是通过市场化方式实现其应有价值，但由于集体所有制的底线不能突破，所以本研究称这种实现形式和治理机制为“半截子的市场化治理”，即“半市场机制”。因此，本研究从权能结构和治理机制两个维度，构建农村集体产权不同权能结构差异化治理机制的类型化理论框架见表2。

表2 农村集体产权不同权能结构的差异化治理机制

类型A是集体主义取向农村集体产权权能结构—半市场治理机制。该类型的集体资产的产权权能改革取向是不突破集体经济组织对资产所有权的底线，但是，在农村集体产权交易对象和权能流转方式上都倾向于开放化、外部化和市场化，或者说，这类产权改革的基本思路和治理原则是不突破集体所有的改革红线前提下，在权能结构设置及其实现路径方面都提倡赋予多元化市场经营主体平等地位和公平交易权利。《意见》明确指出，农村集体产权制度改革的一个重要内容就是引导农村集体产权规范流转和交易，尤其是针对集体土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权和农村集体经营性资产出租等流转交易。实践中此类资产产权交易及其权能流转大多是以“资本下乡”和“项目进村”的形式开展，一方面，通过建立县域范围内的农村产权交易市场和流转平台，把“沉睡”的集体资产变成市场上的有效资源和发展要素，成为乡村发展干预行动的主要运作模式和驱动机制（方劲，2020），即以市场化路径激活集体资产要素的经济价值，激发农村集体产权所有者的改革动力。另一方面，在集体经济组织内部通过村社分设、政经分离的探索，建立规范有序的现代集体经济组织治理机制和集体资产管理办法，实现农村集体产权的高效治理。因此，集体主义取向—半市场机制的权能结构及其治理机制是农村集体产权制度改革过程中农村经营性资产、集体经营性建设用地等产权属性改革的重要类型，在具体改革过程中通过多元交易、高效流转、市场配置等方式，实现集体资产保值增值、体现产权权能社区性的同时，也进一步创新了集体经济发展模式、实现路径和治理机制。然而，很多学者已经注意到了农村集体产权市场化交易背后隐含的社会风险，缺乏专业经营能力和市场信息的集体经济组织及其代理者，就会在面对高风险的“大市场”和逐利本性的“大资本”时不自主地陷入高风险博弈（王德福，2019）。

集体主义取向产权及其权能结构也可以采用地域化、社区化实现方式，它是一种不同于现代市场化的治理机制，这就形成了农村集体产权治理的类型C，即集体主义取向农村集体产权权能结构—地域化治理机制。该类型的集体资产的产权权能改革取向依旧是不突破资产产权的集体所有这条改革底线；但是，不同于类型A的实现方式和治理机制，类型C更多地在集体经济组织内部进行权能交易或产权流转。或者说，类型C既坚守产权及其权能的集体所有不变，又把权能实现的范畴限定在集体经济组织内部，通过社区化、地域化的治理机制保障此类资产的集体性和公益性。农村集体产权改革中的非经营性资产就属于此类型。根据《意见》的精神，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产，其改革的基本思路是结合新农村建设探索建立集体统一经营的运行管护机制，更好地为集体经济组织成员和社区居民提供高效便捷的公益性社会服务，既体现集体公益属性又实现可持续、高效能运营。例如，当前很多新型农村社区文化综合服务中心都通过自组织的形式运营和管理，政府在打造服务阵地和营造文化空间的基础上，通过引入专业社会组织或社会工作者，以“社工 义工 志愿者 社区居民”的形式，积极培育本集体经济组织和社区居民的自主运营管理能力，把社区服务资源和文化活动设施的运行、管理和维护权利让渡给社区居民，探索出一种政府投资建设、社区管理运营、居民共治共享的“服务吸纳社会”新型运行管护机制（田鹏，2019）。当然，并不是说类型C的产权治理过程中就放弃或者排斥市场化治理机制，恰恰相反，农村非经营性资产产权改革要建立服务专业、运营高效的新型管理模式和治理机制，还必须充分考虑到集体运行管护机制的可持续性问题，适当引入多元化力量并探索社会化参与机制、市场化运营理念。

农村集体产权制度改革除了盘活集体资产、激活产权权能、体现集体所有制的制度优越性之外，还必须通过不断创新权能实现形式和发展壮大新型集体经济，持续增加农民财产性收益。这就意味着部分农村集体产权权能需要让渡给农户个体并通过农户个体实现个性化配置和自主化流转，这就是表2中对应的类型B和类型D，此类集体资产产权的权能结构设计与类型A和类型C的集体主义取向不同，它们需要在坚持集体所有制不变的硬约束下最大化实现产权权能的经济属性和财产价值，尤其是在保障农民合法性权益、增加农户财产性收入方面，家户主义取向的集体资产产权制度改革和实现路径创新就显得尤为重要。

类型B对应家户主义导向产权结构和半市场治理机制。该类型的农村集体产权改革取向是最大程度让渡给农户个体并赋予其完整权能。同时，在实现形式方面，进一步打破限制权能释放的体制机制障碍。或者说，这类产权改革的基本思路和治理原则让渡农村集体产权权能给农户个体时，还要消除既定治理机制和实现路径的障碍，为家户主义导向的权能释放和要素激活营造良好的制度环境和交易市场。农村集体产权改革需要在赋予农户更加完善的权能体系的同时不断创新权能实现方式和市场化治理配置机制。例如，已经让渡给农户的承包经营权能否进一步衍生出抵押权、担保权？或者说，要进一步完善承包经营权权能需要哪些政策支持和制度创新？有学者认为，承包经营权派生出来的权能到底有多大、能不能作为抵押物或能不能再次流转，这些问题都取决于承包者与经营者之间的合约议定，在征得承包户书面同意的情况下向发包方备案后，方可向金融机构融资担保（张晓山，2020）。又如，集体土地“三权分置”改革过程中如何坚持集体所有、落实承包户以完整的财产权以及放活经营户平等受益权，不仅需要赋予集体经济组织对等的财权和事权，厘清社区自治组织和产权治理主体之间的产权边界及权责关系，还需要深化集体土地经营管理体制、征地补偿制度以及农村基层社区治理能力，以创新权能实现形式、优化资源配置效率（米运生等，2020）。质言之，类型B治理路径是在赋予农户个体完善的权能体系时，以市场化为导向创新产权实现路径，并通过营造有利于权能释放、要素激活的经营管理模式健全产权治理体制。

《意见》明确提出，保障农民集体资产股份权利，组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押权改革试点。但是，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体经济内部转让或者由本集体经济赎回。家户主义取向农村集体产权权能的另一实现方式和治理路径是地域化、社区化的，对应于表2中的类型D，即用地域化治理机制实现农村集体产权权能的内部治理和封闭运行，其目的是在保障集体经济组织成员合法权益的同时防止外部资本对集体资产的侵占甚至吞食。从权能导向结构看，类型D产权权能改革是向农户个体让渡，从实现形式和治理机制看，虽然让渡给农户个体并进行自主化配置，但限于集体经济的特殊属性和价值功能，尤其是在保障集体组织运行和提升地域福祉方面的特殊作用，现阶段不具备突破集体经济组织范畴之外的流转或交易，或者说，这些产权权能仅限于本集体经济组织成员独享、专用，不能被非本集体经济组织成员使用、收益，更不能被占有。当然，随着农村社区不断开放，尤其是很多非集体经济组织成员的涌入，如何保障为村社集体发展做出贡献但在现行产权制度改革框架下无法平等享受集体资产保值增值带来的财产性收益的这部分人的合法权益（丁关良，2019），是当前和今后一个时期类型D产权治理面临的理论困境和现实挑战。有的学者指出，可以参考并借鉴日本农协关于正组合员和准组合员之间的权责设定，前者是本地农业生产者，拥有包括表决和投票权在内的完整权利体系，而后者则主要是非农业经营者或离开农业的原农户成员（酒井富夫，2019），妥善解决中国农村集体产权制度改革过程中不断消解的集体经济组织边界及其衍生出来的产权配置和权益保障问题。概言之，D类产权结构及其治理机制是当前农村集体产权制度改革过程中不可回避的一个重要类型，它要求在赋予农户完整权能体系的同时，保障集体经济不萎缩、集体利益不受损、集体所有制优越性不降低，既增加了农户个体财产性收益、调动了个人积极性，又进一步盘活了农村集体资产、增强了集体经济发展活力。

以上四种类型划分从农村集体产权制度改革过程中不同资产产权属性及其权能设置，以及不同产权结构取向下的差异化实现方式和治理路径出发，构建一个关于农村集体产权制度改革及其治理机制的总体性理论分析框架，并通过对比性阐述提炼出资源性资产、经营性资产以及非经营性资产等不同类型资产产权治理的差异化机制。然而，农村集体产权制度改革过程中不同权能实现路径和治理机制仅仅是手段和工具，其目的是要在壮大集体经济、发展集体产业、维护集体所有制优越性的同时，激发农村产权权能和农业生产要素的市场价值，调动农民个体参与改革的积极性，赋予他们充分的财产权和民主权，构建一种兼顾公平性和效率性、市场化和社区化的新型集体经济治理体系和治理机制。在此意义上，无论是集体主义改革取向的产权还是家户主义取向改革的产权，理论上都可以灵活运用多种实现路径并创新产权治理机制。但是，必须凸显农户作为产权改革参与者和受益人的主体地位，以及农村集体产权嵌入的地域社会经济和政策制度环境，既坚守集体所有制不突破的改革底线，又不断打破权能实践的体制机制束缚，既灵活运用市场在资源配置中的基础性地位和决定性作用，又积极探索有为政府在市场失灵风险约束下的引导、协调和分配作用，把效率性、公平性、开放性和社区性有效兼顾起来，真正实现“归属清晰、权能完善、流转顺畅、保护严格”的改革目标。

四、结论与思考

乡村振兴战略进程中新农村建设的多元化推进模式及多样化地域类型，使得农村集体产权权能实践和制度改革呈现动态性、渐进性等特征；同时，农村集体产权的嵌入属性及其不同价值取向导致农村集体产权实现方式和治理机制兼具复杂性、整体性。完成身份界定、权能设置、组织“翻牌”后的新型集体经济组织如何通过产权治理过程中的主体重塑、目标融合、规则转型和机制健全，真正实现农村集体产权制度改革“归属清晰、权能完善、流转顺畅、保护严格”的基本目标，就成为农村集体产权所有制变迁和治理体系重构的关键。本研究采用嵌入性理论视角，在产权的“嵌入性假说”及农村集体产权的嵌入性理论视角基础上，进一步从权能结构和治理机制两个维度构建农村集体产权治理的类型化分析框架，对农村集体产权制度改革过程中不同资源类型及其多元产权功能属性及权能价值取向的差异化治理机制进行系统的对比阐述。从农村集体产权制度改革的路径设计和实施成效看，其权能实践和治理重构过程呈现“社区里的产权”特征。

首先，基于产权的“嵌入性假说”提出产权的结构二重性和关系主义研究范式，为考察农村集体产权制度变迁和治理转型奠定了重要的理论基础，进一步构建农村集体产权嵌入性理论视角。从产权的嵌入性及其结构二重性看，实践中农村集体产权的嵌入性表现为功能属性、权能结构、实现形式和治理机制等方面的二元关联和有机统一；从生成演化的实践过程和现实经验看，农村集体产权的嵌入性还体现在其与城乡结构、社会心理、文化习俗等非经济性因素的多重关联，并通过国家、集体、市场、社会等不同改革主体之间的利益博弈进行产权实践和治理重构。因此，具有嵌入性的农村集体产权在制度改革、权能实践和治理重构过程中就表现出明显的双重二元性，即权能实践过程中家户主义和集体主义二元价值取向以及治理重构过程中的市场化和地域化二元治理机制。

其次，基于农村集体产权的嵌入性特征提出农村集体产权制度改革过程中不同权能结构取向的多元化实现形式及差异化治理机制。农村集体产权的嵌入性特征在实践过程中具体表现为权能结构和治理机制的双重二元性，即权能结构的家户主义和集体主义导向以及治理机制的市场化和地域化导向，从而形成权能结构—治理机制的四类不同的产权秩序及实践逻辑。其中，权能结构的导向性处理的是农村集体产权改革过程中不同权能完善和权利让渡的问题；或者说，作为分析框架的一个重要维度，权能结构回答的是在集体所有制不变的情况下激活的集体资源产权权能让渡给谁、这些权能是什么性质的、以及它又包括哪些具体的权利形式等一系列问题。治理机制的导向性回应的是让渡并赋权之后的实现形式和治理手段的问题；进一步说，治理机制维度则紧接着考察不同产权结构和赋权导向下的秩序实践和治理重构，即在现行约束条件和市场环境下，农户个体授权获得的集体资产权能结构里，哪些能突破集体经济组织范畴实现市场化导向交易或更大范围流转，哪些目前只能在集体经济组织内部进行封闭式运行和内部化治理，因此，基于权能结构和治理机制的类型化理论框架有利于我们更加全面、系统地把握不同集体资产、产权权能在现行约束条件下的多元化实现途径和差异化治理机制。

再次，农村集体产权的嵌入性特征及其多元化治理也要求我们必须正视农村集体产权制度改革过程中不同源头、不同表现形式和不同危害程度的社会风险。一方面，既定约束条件、制约因素及其作用机制下的农村集体产权秩序实践及治理重构会面临不同程度的嵌入困境和利益冲突，主要体现在效率导向的市场治理化机制和公平导向的地域化治理机制之间的内生张力，在集体经济组织内部治理能力不足、治理体系不健全的情况下，加上农村集体产权治理重构的市场、社会等外部环境的不确定性——尤其是市场的逐利性，都进一步制约着农村集体产权制度改革的主体积极性和实践进程。另一方面，在农村集体产权的封闭性、排他性改革和地域化、社区化治理过程中，既要防止因集体经济组织治理体系不健全导致的“代理人控制”“少数人受益”等侵害普通成员的问题；又必须警惕集体经济组织开放化转型、集体资源产权市场化治理过程中，大市场”与“小集体”、“大资本”与“小农户”之间因市场信息不对称、经营能力不匹配、定价机制不合理等导致的集体经济受损以及农户权益侵害等一系列风险。或者说，农村集体产权的嵌入性特征及其渐进式改革路径必须在坚持集体所有制不变和保障农户财产性收益的“硬约束”下，时刻警惕“集体失灵”“市场失灵”“政府失灵”等叠加效应带来的改革风险。

最后，健全农村集体产权不同权能结构的差异化治理机制，要求农村集体产权制度改革应当在集体经济组织产权治理能力提升、资源要素市场化配置机制完善以及政府监管体系优化等方面入手，一方面，要基于精准治理原则，针对不同类型产权属性及其权能结构的差异化实现路径，在要素开放流动的农村集体产权格局下，灵活运用政府、集体、市场等多元治理主体，最大程度发挥不同主体在激活农村集体产权权能方面的合力效应，既要引导工商资本及其他新型农业经营主体有序参与农村集体产权制度改革，发挥市场机制在要素配置及权能治理方面的制度优势，又必须强化政府监管职责，有效规避改革风险、合理分担改革成本、共同享受改革红利；另一方面，农村集体产权制度改革又必须坚守底线思维，在农村集体产权所有制不改变及农民合法权益不受损的“硬约束”条件下，充分调动村社集体改革的内生动力，通过创新农业基本经营制度、培育新型农业经营主体、发展新型农村集体经营等一系列配套改革，在城乡融合发展及农业现代化进程中不断推进农村集体产权制度改革，并重塑农村集体产权治理主体及其社会行动体系，切实保障“归属清晰、权能完善、流转顺畅、保护严格”改革目标的实现。

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