巩固、拓展与衔接：过渡期贫困治理的路径探索

作者：董帅兵 郝亚光  责任编辑：赵子星  信息来源：《经济学家》2021年第8期  发布时间：2021-10-28  浏览次数： 7519次

【摘　要】消除绝对贫困之后，相对贫困是贫困治理的重点。过渡期贫困治理的实质是防止相对贫困或非贫困向绝对贫困的逆向转化。脱贫攻坚与乡村振兴是推动农村发展、助力国家现代化的两大战略，巩固拓展脱贫攻坚成果，关键在于建立同乡村振兴战略有效衔接的机制。因此，过渡期的贫困治理应探索“巩固—拓展—衔接”型贫困治理路径，在脱贫的基础上巩固绝对贫困治理，防止规模性返贫；在巩固的基础上拓展相对贫困治理，防止贫困的逆向转化；在拓展的基础上衔接乡村振兴，统筹治理贫困与非贫困；建立常态化、长效化、可持续的减贫防贫机制，顺利实现脱贫攻坚向乡村振兴的衔接过渡。

【关键词】贫困结构；绝对贫困；相对贫困；过渡期；乡村振兴

改革开放40多年来，中国的贫困治理经历了发展式扶贫（1978—1985年）、开发式扶贫（1986—2000年）、综合性扶贫（2001—2011年）和精准扶贫（2012—2020年）四个阶段，不仅有效地解决了国内长期存在的绝对贫困问题，也为全世界的减贫事业做出了巨大贡献。习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出：“现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列”。我国提前10年实现了《联合国2030年可持续发展议程》的减贫目标，对世界减贫的贡献率超过70%。2020年中央“一号文件”提出脱贫攻坚的“工作重心转向解决相对贫困”。2021年中央“一号文件”提出“对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年衔接过渡期”，逐步实现由脱贫攻坚向乡村振兴的过渡。巩固拓展脱贫攻坚成果，关系着贫困治理的成败，关系着“三农”的健康发展，关系着全面建成小康社会与社会主义现代化的大局。那么，如何在5年过渡期内巩固拓展脱贫攻坚成果？如何认识绝对贫困、相对贫困与非贫困的内在关系，顺利推进脱贫攻坚向乡村振兴的平稳过渡？这既是亟待解决的贫困治理与乡村振兴的实践问题，也是构建中国特色反贫困与乡村建设理论体系的必然要求。

一、巩固拓展脱贫攻坚成果的研究现状

人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，是当前我国社会的主要矛盾，这是巩固拓展脱贫攻坚成果的宏观背景。国内国际的形势复杂多变，“三农”领域的基础尚不稳固，这是巩固拓展脱贫攻坚成果的现实需求。学界对巩固拓展脱贫攻坚成果的研究主要集中在以下方面：

（一）以扶贫政策的接续巩固拓展脱贫攻坚成果

5年过渡期内，继续实行“四个不摘”，其中之一是“摘帽不摘政策”。一方面，以综合性政策体系巩固拓展脱贫攻坚成果。高强认为，应从“巩固脱贫攻坚成果、缓解相对贫困、农业农村现代化基本实现和推进乡村全面振兴”等方面调适现有扶贫政策，构建与乡村振兴战略相融合的减贫政策框架^[1]。李博认为应通过乡村振兴、社会综合治理、东西部扶贫协作等建立返贫预警机制和防贫政策体系^[2]。另一方面，以专门性政策巩固拓展脱贫攻坚成果。高帅等认为，可持续减贫的政策衔接应以保证农户的生计资本投入为核心^[3]。刘潜润等认为巩固脱贫攻坚成果的政策体系应以“两不愁三保障”“四个不摘”为重点^[4]。可见，保持帮扶政策的总体稳定，并使其调整和升级，是巩固拓展脱贫攻坚成果的首要途径。

（二）构建巩固拓展脱贫攻坚成果的制度与机制

从宏观与微观、内在与外在、农户个体与村庄集体等不同层面，建设有效的制度体系，创新必要的体制机制，是巩固拓展脱贫攻坚成果的必由之路。张明皓提出巩固拓展脱贫攻坚成果的重点议题是“如何处理好与以往贫困治理战略经验的关系；如何回应社会主义现代化强国建设‘两步走’目标而同步调整贫困治理战略议程”^[5]。李迎生认为应构建涵盖宏观层面的制度设计、现行反贫困具体制度或政策、反贫困管理体制三个方面的一体化反贫困制度体系^[6]。

（三）乡村振兴战略统筹巩固拓展脱贫攻坚成果

乡村振兴巩固拓展脱贫攻坚成果，关键在于破解城乡二元结构，推动城乡融合，着重补齐乡村社会在公共服务、基础设施、社会保障等方面的短板。一是以乡村振兴巩固拓展脱贫攻坚成果的可能性。吕方认为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的现实路径包括现实目标、政策体系、理念方法和治理体系的衔接^[7]。二是以战略转型巩固拓展脱贫攻坚成果。张琦认为应以乡村振兴统筹贫困治理，各地应因地制宜地制定2到3年的短期过渡计划，“为脱贫工作和乡村振兴有效衔接形成过渡期”^[8]。三是以产业振兴巩固拓展脱贫攻坚成果。朱海波等认为建设“有效市场”与“有为政府”，通过扶贫产业的可持续发展，实现脱贫攻坚与乡村振兴促进人的发展和福祉提升的最终目标^[9]。

（四）对已有研究的评述

政策衔接、机制创新、乡村振兴统筹等综合性和专门性路径的提出，为巩固拓展脱贫攻坚成果提供了多元的方法和思路，但对这一课题的研究仍处于起步阶段。其一，5年过渡期是巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴的战略机遇期，亟需有效的理论探讨和扎实的实践创新。其二，已有研究未对贫困的新内涵进行精准剖析。脱贫攻坚胜利之后，贫困将发生新的变化。巩固拓展脱贫攻坚成果，应妥善处理其与精准扶贫、相对贫困治理的关系。其三，注重贫困治理的外部因素，缺乏对贫困内部结构的审视。如果仅从外部思考，巩固拓展脱贫攻坚成果可能会简化为精准扶贫的延续，无法与相对贫困治理、乡村振兴进行有机衔接。因此，本文将从贫困的内在结构入手，分析绝对贫困、相对贫困与非贫困的内在联系和区别，回答如何在5年过渡期巩固拓展脱贫攻坚成果的问题，并在此基础上探讨贫困治理衔接乡村振兴的有效路径。

二、贫困的内在结构与过渡期贫困治理的关系

巩固拓展脱贫攻坚成果，不仅要关注实践经验和国家的政策取向，而且要分析贫困治理的学理依据，发现其背后的知识逻辑，基于此实施有效的治理措施。

（一）绝对贫困、相对贫困与非贫困的结构关系

由不同要素组合而成的社会结构具有不同类型的社会功能^[10]，社会问题的根源来自特定的社会结构^[11]。温铁军等认为贫困本质上是“内生于现代化发展进程中因制度收益与制度成本不对称所带来的结构性问题”^[12]。方帅指出贫困治理冲突源于“制度结构的非稳定性、利益结构的非均衡性、治理结构的非对称性和资源结构的非对等性”等结构性失衡^[13]。王琦等发现“扶贫资源的非均衡配置、行政压力弱传导、政策叠加与‘福利悬崖’以及乡村场域内在的贫困韧性”导致非贫困县（村）的贫困治理存在结构性的“倒挂式贫困”^[14]。可见，结构主义视角认为贫困源于资源结构、社会结构、制度结构等的不合理，贫困治理的困境源于制度设计、资源配置等结构性矛盾。

从结构主义视角分析贫困的内在特征，可将贫困划分为绝对贫困与相对贫困。绝对贫困是指在一定的社会生产生活方式中，个人和家庭无法通过其劳动和其他合法收入维持基本的生存需要。相对贫困是指个体、家庭或特定群体，不能按照其所生活的社会中习惯性的、广为接受的、广为鼓励的方式生活^[15]。贫困是一个相对的、发展的、动态的概念，绝对贫困、相对贫困和非贫困不是孤立、分离的存在，而是具有相互转化、相互联系的内在关系，共同构成统一的贫困结构（见图1）。

非贫困、相对贫困、绝对贫困及其相互之间的关系，是贫困治理的理论与实践共同关注的核心问题。绝对贫困及其治理与相对贫困及其治理存在整体性、差异性和不平等关系。一是绝对贫困与相对贫困具有统一的、动态的整体性。绝对贫困与相对贫困统一于贫困的完整结构中，并会随着条件的变化而相互转化。“即便在长期贫困的社会中，贫困个体和家庭的状态也是实时变化的”^[16]，贫困线上下的个体和家庭“贫困的程度、陷于贫困的原因、经历贫困的时长、脱离贫困或又返归贫困状况，都是真实发生而又难以预期和统计的”^[17]。二是绝对贫困与相对贫困在经济基础、衡量标准和治理方式上的差异性。一方面，内涵和界定标准的差异性。绝对贫困的本质是生存贫困，通常根据收入、消费、基本生活状况制定稳定的数值作为衡量标准。相对贫困则是多维度的需求性和发展性贫困，联合国发展计划署和英国牛津贫困与人类发展中心共同研发的多维贫困指数（MultidimensionalPovertyIndex，MPI），为界定相对贫困提供了国际层面的维度和指标参考。另一方面，治理实践的差异性。全球各国的贫困治理实践中，普遍将绝对贫困作为首要的贫困问题进行治理，而在解决了绝对贫困问题之后，相对低收入群体仍然长期存在。三是绝对贫困与相对贫困的不平等关系。从贫困的内涵来看，绝对贫困与相对贫困在生存发展机会的获得方面存在明显的不平等关系。从贫困治理的实践来看，绝对贫困在公平正义的价值层面会获得更多的关注和帮扶，受国家减贫能力的限制，分步治理、减贫资源的非均衡配置、福利陷阱等是各国贫困治理中普遍存在的现象。

图1 非贫困、相对贫困与绝对贫困的结构关系

（二）巩固拓展脱贫攻坚成果、推进相对贫困治理和衔接乡村振兴的关系

贫困治理是现代国家的一项基本职能。中国的贫困治理是在中国共产党的领导下开展的贫困治理实践。强有力的政党领导、国家制定精准扶贫的政策体系、建立防止精英俘获的制度体系，使精准扶贫具有典型的去中心化特征，破解了贫困的内在结构性困境，这是中国精准扶贫取得成功的秘诀。中国消除绝对贫困之后，在5年过渡期间，贫困结构将具有新的特点（见图2）。脱贫攻坚胜利之后，已经没有大面积集中性的绝对贫困，已脱贫户将进入相对贫困或者摆脱贫困而踏入非贫困的行列。一方面，绝对贫困和相对贫困的统一性和整体性，意味着二者不可避免地存在转化的可能；另一方面，绝对贫困与相对贫困的不平等性和差异性，使5年过渡期内必须妥善处理贫困治理政策负外部性、倒挂式贫困等结构性的遗留问题，从而确保贫困治理体系的稳定。

图2 脱贫攻坚胜利之后暨5年过渡期的贫困结构

巩固拓展脱贫攻坚成果、统筹推进相对贫困治理、衔接乡村振兴，三者分别侧重绝对贫困、相对贫困、非贫困，但在理论、政策和实践层面具有整体性。2021年中央“一号文件”指出在5年过渡期内巩固拓展脱贫攻坚成果，实现向乡村振兴的平稳过渡。这意味着巩固拓展脱贫攻坚成果必须兼顾相对贫困治理，最终以乡村振兴统筹贫困治理。以2020年为节点，我国的贫困治理面临着贫困内部结构和贫困治理结构的双重转向。通过巩固脱贫攻坚成果，破除脱贫的脆弱性，防止处于相对贫困中的已脱贫户出现规模性返贫，同时拓展脱贫攻坚成果，统筹推进相对贫困治理，从而在5年过渡期内建立减贫防贫的长效机制，最终实现与乡村振兴的有机衔接，而乡村振兴也将成为建立贫困治理长效机制、实现农业农村现代化的总体框架。要实现这一总体目标，必须从三个层面重塑贫困治理结构。第一层面，巩固脱贫攻坚成果，防止已脱贫户出现规模性返贫，并使其逐渐稳定地跨入非贫困行列。第二层面，拓展脱贫攻坚成果，统筹推进相对贫困治理，防止相对贫困群体陷入绝对贫困。第三层面，有机衔接乡村振兴，防止非贫困陷入贫困，建立常态化可持续的减贫防贫机制，通过乡村的全面发展实现人的全面发展，最终摆脱贫困。以上三个层面统一于贫困治理和乡村振兴的总体框架中，将破除贫困的结构性困境，建立贫困治理的有机体系（见图3），以乡村的持久振兴推动贫困群体的持久脱贫。

巩固拓展脱贫攻坚成果，内含着绝对贫困治理、相对贫困治理、防止非贫困返贫的一体性和系统性，因此，需要转换贫困治理的实践逻辑。相对贫困与绝对贫困在贫困结构中的整体性和差异性，相对贫困的脆弱性和动态性、非贫困返贫的潜在可能性，决定了贫困治理实践中不能割裂相对贫困、绝对贫困和非贫困的关系。应更加注重从治理实践层面入手，从贫困内涵、治理结构、动态变化、高致贫风险等方面，充分认识相对贫困的相对性及其与绝对贫困、非贫困的关系，从而正确认识5年过渡期内的贫困特征，构建常态化、制度化、长效化的巩固拓展脱贫攻坚成果的体制机制。

图3 巩固拓展脱贫攻坚成果重塑的贫困治理结构

三、过渡期的贫困及其特点

习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”。贫困的相对性、贫困结构的韧性、贫困内在转化的可能性等问题，将使贫困产生新特点，并刺激新的贫困治理诉求的产生。

（一）过渡期的贫困主要为相对贫困

脱贫攻坚的胜利意味着绝对贫困被消除，绝对贫困转化为相对贫困或非贫困。因此，5年过渡期的贫困本质上是相对贫困。过渡期巩固拓展脱贫攻坚成果，虽然对象是已脱贫的绝对贫困群体，但实质是防止相对贫困向绝对贫困的逆向转化。相对贫困具有的相对性、动态性、发展性等特征，决定了相对贫困将是长期存在的贫困现象，在5年过渡期结束后，仍然是贫困治理的重点。

相对贫困具有“经济结构性、政策负外部性、社会权利性、社会时间性和社会心理性五个维度”^[18]，并呈现出发展型贫困、消费型贫困、次生性贫困、城乡和群体的弥散分布等特征。2020年后国家贫困治理战略的转型，相对贫困的政策负外部性和社会时间性将被消解，相对贫困主要包含经济结构性、社会权利性、社会心理性三个维度。相对贫困的相对性在贫困结构中体现为相对贫困的边缘性，这一边缘性可分解为经济边缘性、权利边缘性和心理边缘性三个方面。一是相对贫困的经济边缘性。经济边缘指的是处于收入水平结构中比较低的层次。相对贫困的收入水平处于国家绝对贫困线以上、国家相对贫困线以下。以经济标准分析绝对贫困和相对贫困的关系，发现相对贫困与绝对贫困并不是固定的群体。一方面，收入水平略高于绝对贫困线的相对贫困户，在精准扶贫时期不是扶贫政策的目标对象，因此无法享受精准扶贫的政策帮扶；另一方面，绝对贫困户经过长期的精准扶贫，逐渐摆脱绝对贫困的境况，尤其是“两不愁三保障”政策的落实，绝对贫困户将进入相对贫困的状态。二是相对贫困的权利边缘性。阿玛蒂亚·森认为贫困是一种权利的贫困，“要理解饥饿，我们必须首先理解权利体系，并把饥饿问题放在权利体系中加以分析”^[19]。在精准扶贫时期，相对贫困户无法获得到户的扶贫资源，因此，与绝对贫困户相比，处于发展权利的边缘。与相对贫困户相比，绝对贫困户不仅在医疗、住房、教育等方面获得了更多的权利，而且在这些权利的享受中处于优先地位。基于身份的权利差异，造成了扶贫政策的负外部性，即原本是为了解决不平等问题的扶贫政策造成了新的不平等现象。三是相对贫困的心理边缘性。相对贫困的心理边缘性既包含个体层面的心理边缘，也包含群体层面的心理边缘。相对贫困个体层面的心理边缘性来自不合理的社会比较，例如相对贫困户无法获得扶贫政策帮扶，在教育、医疗、社会保障等方面没有优先权利等。因此，巩固拓展脱贫攻坚成果不能简单地以贫困线为标准，将农村人口划分为绝对贫困户、相对贫困户和非贫困户，而是要充分考虑贫困群体在贫困线两侧的可变化性。

（二）相对贫困易向绝对贫困转化

脱贫攻坚胜利之后，仍存在相对贫困群体，脱贫不稳定群体也面临着返贫的风险。贫困转化的不稳定因素主要有以下四个：一是贫困维度的变化。相对贫困向绝对贫困的转化，本质上是贫困由多维向一维的转化，即经济、权利、文化等维度的相对贫困转化为经济维度的绝对贫困，这不仅意味着经济上的再次返贫，而且在社会权利、文化发展等方面也陷入贫困；二是贫困张力的扩大。国家主导的精准扶贫以绝对贫困为主要对象，可能存在贫困治理的精准性与系统性的矛盾、行政性与自治性的矛盾、政治性与社会性的矛盾，从而出现碎片化、差异化、贫困群体自主作用缺失、社会和市场作用不足，导致贫困治理的成果不稳定；三是贫困结构的再生。我国经过长期的贫困治理，成功解决绝对贫困问题，但并不意味着在精准扶贫时期不存在相对贫困，也不意味着绝对贫困户脱贫后就全部跳过了相对贫困而进入非贫困的行列。相反，相对贫困群体中存在部分刚摆脱绝对贫困的脱贫户，已脱贫人口有可能再次陷入绝对贫困；四是新的不平等造成新的贫困群体。贫困治理中可能存在的政策悬崖、逆向歧视等，使徘徊在贫困边缘的群体面临返贫的风险。贫困心理的存在将放大社会层面的贫困韧性，甚至因为文化基因的遗传性而造成代际贫困。纵向的不同层级和横向的不同领域的政策叠加，可能导致已脱贫群体陷入福利陷阱，并因此丧失自主脱贫的内生动力。综上，如果脱贫户再次返贫，不仅可能降低贫困群体摆脱贫困的信心，也可能降低贫困群体对于国家政策的信心，更威胁到贫困治理和全面建成小康社会的大局。

（三）致贫返贫的内外双重诱因

致贫返贫的内因是贫困群体的可行能力不足。国家投入大量的扶贫资源，开展精准的到户和到村帮扶，构建起涵盖贫困地区的基础设施建设、产业发展项目、贫困户的特惠性政策等综合性的贫困治理体系，有效地化解了贫困群体的异质性，保障贫困群体获得基础性的生存能力。脱贫攻坚胜利之后，致贫的内因将会转变为可行能力的不足。可行能力是个体“实现各种可能的功能性活动组合的实质自由”^[20]，既包括物质方面，也包括各种社会成就。脱贫户可行能力的不足包含经济发展的可持续能力、贫困治理的参与和表达能力、社会交往能力、文化延续能力、抵御意外灾害等抗风险能力方面的不足。巩固拓展脱贫攻坚成果，不仅要通过常态化的帮扶使已脱贫群体越过贫困线，进入安全的社会经济网络，而且要增强已脱贫群体的可行能力，使其成为能够顺应社会发展的具有独立自主的生存发展能力的个体。为此，应在稳定保障已脱贫群体生存条件的基础上，以相对贫困、能力贫困和精神贫困为重点，着重推进扶志和扶智工作，增强脱贫群体的可持续脱贫能力，保障发展能力和起始资源的稳定获得，重塑其主动创业致富的能力，进一步提升社会交往、文化延续和参与贫困治理的能力，增强抵抗风险的能力。

致贫返贫的外因是发展机会的非均衡。脱贫攻坚胜利之后，导致贫困的外部因素可能变为次生性的发展机会不均衡，表现为区域层面的摘帽出列的贫困县（村）和非贫困县（村）、群体层面的建档立卡贫困户和非贫困户之间在特惠性政策方面的差异。一是扶贫资源配置不均衡。精准扶贫时期，扶贫资源的配置以到户为基础标准，同时向贫困县和贫困村配置。非贫困县、非贫困村、非贫困户被排斥在帮扶政策之外，无法获得帮扶资源，面临较大的反贫压力、较少的扶贫资源、较弱的行政动力；二是脱贫群体对非贫困群体的逆向歧视。脱贫群体在强大的政策帮扶下，不仅摆脱了贫困，而且能够获得有效的发展，而原本具有发展能力的非贫困户可能因为无法获得有效的帮扶或者突发性意外事件，反而落后于脱贫户，如果贫困治理期间没有开展帮扶对象的动态调整、益贫式经济发展等，这种逆向歧视的情况将更加严重；三是脱贫群体的福利陷阱。如果脱贫户无法摆脱“等、靠、要”等不良思想，无法激活摆脱贫困的内生动力，那么不仅会增加巩固拓展脱贫攻坚成果的工作压力，而且会增加国家在贫困治理中的投入成本，脱贫户失去有效的福利保障，可能难以应对社会竞争的压力；四是多种不确定因素导致的返贫。返贫的不确定性因素主要包括教育、医疗、健康、社会保障等多维度的需求保障不充分，社会转型时期导致的短期性、过渡性、碎片化的贫困，为了日常生计产生的流动性、风险性和不确定性贫困，社会中长期存在并随时产生的老弱病残等特殊群体的贫困。

四、过渡期贫困治理的路径

贫困治理的关键在于破解贫困内在的结构性困境，防止非贫困向相对贫困、相对贫困向绝对贫困的逆向转化。巩固拓展脱贫攻坚成果不是简单地延续精准扶贫，也不是围绕相对贫困治理“另起炉灶”，而是要在摆脱贫困的基础上巩固脱贫成果，在巩固脱贫成果的基础上拓展相对贫困治理，在拓展相对贫困治理的基础上衔接乡村振兴。巩固拓展脱贫攻坚成果，需要解决三个基本议题：即如何总结推广已有的扶贫经验成果？如何处理绝对贫困治理与相对贫困治理的关系？如何实现精准扶贫与乡村振兴的有效衔接？因此，本文提出“巩固-拓展-衔接”的贫困治理路径，认为在未来5年过渡期，应运用整体性贫困治理思维，采取综合性、制度化、责任性的常规治理方式，进一步降低贫困治理成本，提升贫困治理的稳定性和效率性，增强贫困治理的溢出效应，最终实现巩固拓展脱贫攻坚成果、统筹相对贫困治理和推动乡村振兴的有效衔接融合，完成“三农”工作从脱贫攻坚到乡村振兴的历史性转移。

（一）巩固脱贫攻坚成果，防止已脱贫人口规模性返贫，阻滞绝对贫困的再生

巩固脱贫攻坚成果应聚焦绝对贫困群体易返贫的特征，围绕脱贫攻坚的薄弱环节，有重点地补齐脱贫攻坚的短板，建立绝对贫困动态监测和预防返贫长效机制，帮助已脱贫人口获得持续的脱贫能力。因此，巩固脱贫攻坚成果，重点在于脱贫政策的稳定、脱贫成效的巩固和防贫监测的健全。

1.延续与调整精准扶贫政策，保持脱贫政策的稳定。

在5年过渡期，应建立起前后衔接、互不重叠的新减贫政策体系。一方面调整原有的特惠性政策体系为预防性政策体系，防止脱贫后的相对低收入群体返贫或者陷入福利停滞的状态；另一方面以更加系统的普惠性社会政策体系，在更大的群体和范围内破解贫困韧性、抑制贫困再生。一是科学设置巩固脱贫的测量标准，找准制定和调整政策的基点。应在已有的脱贫考核评价标准基础上，重新考虑低收入群体的可行能力、教育水平、公共服务水平等综合性指标，明确何为巩固脱贫，何为摆脱贫困。二是持续巩固“两不愁三保障”政策。在满足已脱贫户需求的基础上，适度向未被纳入精准扶贫范围的相对低收入群体倾斜，铸牢防贫的第一道基础性防线。三是巩固“五个一批”脱贫政策落实中的薄弱环节。发展生产脱贫应注重支持专业技术硬、劳动能力强、致富意愿足的人，立足本地优势资源，通过发展种植养殖、手工产业等自主创业的方式，实现就地巩固脱贫。易地搬迁脱贫应注重扶贫社区的后期营造，探索社区发展型减贫路径，巩固社区党组织建设、完善社区基础设施和公共服务、加强产业园区的配套建设。生态补偿脱贫应继续强化集中连片特困地区的生态修复，尤其要向集体经济薄弱但承担重要生态涵养功能的村庄增加转移支付，确保林区、湖区等重点生态功能区的管护人员开展具体有效的工作。发展教育脱贫应重点巩固义务教育阶段的控辍保学、加强职业技术教育，尤其要对残障群体及其子女、留守儿童等给予及时有效的帮助，更加注重教育中的心理疏导和精神关爱。社会保障兜底脱贫应统筹协调农村巩固脱贫和农村低保标准，制定新的农村低保政策，逐渐将已脱贫户中完全或部分丧失劳动能力的人转入新的农村最低生活保障范围。

2.稳妥应对经济形势的变化，确保脱贫成效的巩固。

5年过渡期，巩固脱贫成效的最大挑战在于新冠疫情对经济社会发展的潜在威胁，主要体现在扶贫产品销售困难、出口贸易困难增大、市场流通周期增长、外出务工受到阻碍等方面。首先，统筹推进新冠疫情防控和巩固脱贫攻坚。充分发挥我国的超大规模市场优势和内需潜力，重点解决扶贫产品滞销、资金流转周期长等问题。对于受疫情影响较大的已脱贫人口及时做好兜底保障、就地务工等帮扶措施。其次，将疫情防控常态化机制与普惠性贫困治理机制相结合。注重就业保障、创业支持、收入分配、文化教育、医疗卫生、住房安全等方面的分配正义性，实现基本的社会福利和公共资源享受的均等化。最后，创新应急性政策体系。根据已脱贫户发展基础薄弱、返贫风险较高等特点，围绕大病医疗、自然灾害等主要致贫原因，建立大病医疗、突发灾害等救助基金，依据困难类型及时给予有效的专项救助或临时救济。

3.坚持动态帮扶和动态调整，健全防贫监测体系。

巩固脱贫攻坚必须及时发现并及时帮扶易返贫的群体，挤压贫困治理真空，有效守住防止规模性返贫这条底线。首先，国家应结合脱贫考核工作，开展脱贫攻坚普查。准确掌握尚未稳定脱贫人口的数量，为巩固脱贫攻坚成果提供科学的数据支撑。着重解决虚假脱贫、数字脱贫等问题。其次，各级政府应扎实推进“回头看”“脱贫稳定性排查”等工作。定期收集已脱贫户的家庭经济数据，分类统计稳定脱贫户、巩固脱贫户、相对贫困户，对不同类型的贫困采取分类治理。最后，推广信息治理、技术治理、大数据反贫困理念。探索国家主导的“省-市-县-乡-村”贫困治理数据共享机制，建立贫困治理的大数据平台，定期进行信息比对，尤其加强对城乡流动人口、农村留守人口、城市贫困人口等特殊群体的数据实时监测。

（二）拓展脱贫攻坚成果，善用已有的贫困治理机制，统筹推进相对贫困治理

拓展脱贫攻坚成果，应以防止相对贫困向绝对贫困的逆向转化为焦点。相对贫困治理应在脱贫攻坚的基础上，聚焦相对贫困群体，整合运动式贫困治理机制和普惠性社会保障制度，优化贫困治理资源配置结构，建立统筹相对贫困治理和绝对贫困治理的综合性、常态化、可持续的体制机制。因此，拓展脱贫攻坚成果包括脱贫思维的转型、脱贫机制的应用和脱贫成效的拓展三个关键环节。

1.转变贫困治理思维，由精准治贫到简约治贫、综合治贫。

一是贫困治理的概念转换。相对贫困群体既包含已脱贫群体，也包含相对贫困标准下新界定的贫困群体，这决定了相对贫困治理要在坚持精准治理思维的基础上，创造性地运用简约治理和综合治理思维。贫困治理应坚持底线，在摆脱绝对贫困之后，不宜继续使用“贫困”这一概念。贫困治理思维和话语体系的转变，不仅有利于消除贫困文化、防止贫困治理的福利陷阱，也是提高国家贫困治理效能、降低国家贫困治理成本、推动国家现代化的必然要求。因此，在5年过渡期间，应逐步建立以巩固拓展脱贫攻坚成果为核心的概念体系，例如“相对困难户”“相对低收入群体”“巩固提升”“城乡融合发展”“城乡社会公共服务均等化”等。二是贫困治理的价值重塑。由保障贫困群体的生存正义向追求全社会的公平正义转变，包括塑造多维度衡量的贫困治理标准，构筑城乡兼顾的贫困治理格局，涵盖政府、社会、市场多元参与的贫困治理主体，激活与延续以内生动力为主的贫困治理动力，提升融合产业、文化、法治等多元要素的贫困治理生态。三是贫困治理的认知转变。拓展脱贫攻坚成果的主要目标在于防贫，即防止已脱贫人口再次返贫和防止产生新的贫困人口。以城乡融合的空间理念拓展脱贫攻坚成果，注意城乡人口流动可能带来的贫困问题。构建长效性、常态性的贫困治理时间格局，破解贫困长期存在并动态转化的韧性。

2.借鉴脱贫攻坚机制，建立相对贫困治理机制。

一是强化中央统筹、省负总责、市县抓落实的扶贫工作机制。稳定五级书记抓扶贫、全党动员保巩固的新局面，继续抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，把基层党组织建设成为拓展脱贫攻坚成果的坚强战斗堡垒。二是健全包容性发展机制。使相对低收入群体获得平等的发展机会，公平合理地分享经济增长的成果，为弱势群体构建社会安全网，使其免受社会风险危害。三是完善益贫式增长机制。拓展脱贫攻坚成果，应继续保持稳定发展的经济环境，通过公平的收入分配制度，降低集中连片特困地区的减贫压力，均衡不同经济部门的扶贫任务，使经济增长的利益有效地分配给贫困人口，改善经济结构中的不平等。四是围绕脱贫人口的可行能力，挖掘脱贫内生动力机制。整合政府主导、社会参与、贫困群体主动脱贫三大因素，通过技能培训、介绍务工、免息或低息贷款等方式，提升贫困群体的脱贫能力，重点培养脱贫主动性强的贫困人口的基本可行能力，使已脱贫人口的内生脱贫能力和发展动力转化为有效的脱贫行动。

3.拓展脱贫攻坚成效，扩大贫困治理的参与面和受惠面。

一是提升扶贫产业为产业兴旺，吸纳相对贫困和非贫困群体参与扶贫产业发展。探索家庭农场、合作社等适合相对贫困群体的产业发展方式，推广“帮扶政策到村”的模式，发展壮大农村集体经济，扩大扶贫资金的普惠效应，持续稳定地增加低收入群体与地区的经济收入，解决收入不足造成的经济性相对贫困。二是建立健全社会保障制度。探索精准扶贫政策与普惠性的社会保障制度有效衔接，整合特惠性扶贫资源与普惠性社会保障资源，建立更加健全有力的社会保障制度，并使其在相对贫困治理中发挥主导作用，解决权利性相对贫困。三是以村庄（社区）为单元，重塑文化共同体。在社会文化和道德体系中树立对相对贫困群体的尊重，消除贫困群体与非贫困群体的心理隔阂，营造公平正义、积极向上的社会氛围，持续化解“等、靠、要”“盲目攀比”等心理，杜绝“天价彩礼”“铺张浪费”等现象，解决心理性相对贫困和支出过度造成的经济性相对贫困。

（三）衔接乡村振兴，建立常规化的减贫防贫体系，实现贫困和非贫困的综合治理

乡村振兴的目标是实现农业农村的现代化，而贫困是实现农业农村现代化的最大阻力。基于绝对贫困、相对贫困和非贫困的结构关系，充分发挥脱贫攻坚的溢出效应，统合贫困与非贫困群体，实现重点领域、重点区域和治理主体的衔接，是巩固拓展脱贫攻坚成果、推动农业农村现代化的必由之路。

1.脱贫攻坚与乡村振兴的重点领域衔接。

应坚持实事求是、循序渐进的原则，在目标、政策、领导体制、具体措施、治理机制等方面，完善脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的顶层设计。一是巩固拓展脱贫攻坚的组织基础，衔接乡村组织振兴。谨慎稳妥地推进村级组织负责人“一肩挑”，不搞“一刀切”。坚持党组织对乡村振兴的领导，推动各类社会组织积极参与乡村振兴。二是巩固拓展脱贫攻坚的治理根基，衔接乡村治理振兴。总结精准扶贫时期的治理经验，正确认识国家权力下沉与村民自治协调共生的“共栖”关系，健全乡村治理的制度体系，提升乡村治理能力。三是巩固拓展脱贫攻坚的物质基础，衔接乡村产业振兴。通过打造品牌、合作营销、共建共管等方式，促进扶贫产业融入市场体系，加强扶贫产业项目管理，规范扶贫资金使用，重点解决扶贫产品的深加工和销售问题，确保扶贫产业健康、高效、持续地发展，夯实乡村产业振兴的基础。四是巩固拓展脱贫攻坚的人才体系，衔接乡村人才振兴。国家已经在脱贫攻坚领域建立起完善的人才体系，这是增强脱贫攻坚可持续性的关键支撑。未来需要持续改善贫困地区的发展条件和福利待遇，使脱贫攻坚的各类人才进得来、留得住、发展好，从而在乡村振兴中发挥更大作用。五是巩固拓展脱贫攻坚中的生态补偿脱贫和易地搬迁脱贫，衔接乡村生态振兴。坚持“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念，落实国家生态补偿政策，动员易地搬迁脱贫群体参与生态治理，做好易地搬迁原住地的生态恢复。六是巩固拓展脱贫攻坚的精神扶贫，衔接乡村文化振兴。以扶志和扶智工作为基点，加强教育扶贫和技能培训，解决精神贫困和贫困代际遗传。

2.脱贫攻坚与乡村振兴的重点区域衔接。

脱贫攻坚的重点区域和乡村振兴的难点区域是集中连片特困地区。脱贫攻坚胜利之后，要在这些区域选择经济基础扎实、资源禀赋优厚、具有充分发展意愿的农村，重点探索乡村振兴的可行道路。一是巩固提升脱贫地区的基础设施与公共服务。破解城乡二元结构，推进城乡基本公共服务均等化。提高已脱贫地区的基础设施和公共服务设施的利用率，探索建立共建共管共享的长效机制。二是巩固脱贫地区的教育扶贫、健康扶贫成果。降低欠发达地区义务教育阶段的辍学率，重点普及学前教育、职业教育、技能培训。推行包含城乡居民基本医保、大病保险、医疗救助等内容的医疗卫生制度，提高农村基本医疗保险报销比例，扩大慢性病和大病救助范围，消除因病返贫的隐患。三是降低城乡基本公共服务均等化的成本。国家牵头、社会多方参与，建立公共资源信息化共享服务平台，为农村地区提供远程教育、在线学习、在线医疗诊断等便捷服务。

3.脱贫攻坚与乡村振兴的治理主体衔接。

一是中央政府与地方政府的主体衔接。坚持“中央统筹、地方分权”的管理方式，继续坚持“七个强化”，即强化领导责任，巩固党政机关定点扶贫；强化资金投入，稳定中央和地方的扶贫力度；强化部门协同，形成纵横一体的扶贫合力；强化东西协作，促进区域间的均衡发展；强化社会合力，调动社会各界积极参与扶贫；强化基层活力，夯实摆脱贫困的基层能力；强化任务落实，确保制度、政策落地生根。二是政府、社会、市场、村庄、农户“五位一体”的主体衔接。发挥政府在贫困治理中的主导作用，激发市场在资源配置中的活力，鼓励社会力量的志愿参与，发挥村庄（社区）在贫困治理中的基本单位作用，挖掘农户自主脱贫致富的内在潜力与动力，完善集专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，从而形成开放式的贫困治理与乡村振兴主体格局。三是贫困治理的国际主体衔接。我国将建构国内国际双循环相互促进的新发展格局，这为巩固拓展脱贫攻坚成果创造了历史机遇期。但是，当前国际国内形势的变化，尤其是国际循环的潜在风险，将直接或间接地给摆脱贫困带来更大的挑战。因此，需要从全球命运共同体的角度审视贫困治理问题，推动新冠疫情防控、促进世界和平发展、维护公平正义的全球贸易体系等，尤其要在对发展中国家和地区提供经济援助、分享贫困治理经验的过程中，加强贫困治理领域的合作，降低我国贫困治理的成本。

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