议事规则、民主协商与内生型社区建设发展——基于应用X项目的多案例研究

作者：杨威威 郭圣莉  责任编辑：王铭鑫  信息来源：《甘肃行政学院学报》2021年第3期  发布时间：2021-10-14  浏览次数： 4643次

【摘　要】社区制是由行政力量建构来满足民生需要的重要制度安排，而实践中以共同体理论为指导的社区去行政化改革及社区整体性治理收效甚微，社区治理共同体建设何以能成为社区建设的关键议题。既有的共同体理论重视情感维度而忽视了居民私利与社区细事，导致理论衍生的整体性治理方案无法回应居民参与的激励机制和权责分配问题。基于案例研究发现，聚合性社区治理模式将社区视为利益共同体，重视发挥居民主体性，将社区治理事务决策管理权交还普通民众，依托精细化的民主协商制度和议事规则，推进多元利益诉求在制度、平台与规则约束下有效聚合，并塑造出社区治理与社区发展的内生动力。可见，聚合性治理在一定程度上对既有社区治理体系与能力的理论基础进行了修正和扩展，有助于指引社区治理创新直面社区真实生活。

【关键词】共同体；社区治理；民主协商；议事规则；聚合性治理

一、问题的提出

社区制的建设发展是双重路径共同形塑的产物。“自上而下”的思路推进社区发展为城市管理与国家治理的基础单元，发挥着保障改善民生、协助经济转型、巩固基层政权与维持社会秩序的功能。“自下而上”的思路则寻求在社区中建设社会，通过参与、赋权与集体行动等方式塑造社区的内生活力与公共性。[1]双重路径的思路有其相似性，把社区建设为能够灵活地供给服务、协调矛盾、保障安全的自治系统，兼顾提升管理效益与孕育社区活力的双重目标。但从现实而言，城市管理与国家治理常因系统自我指涉效应，把社区视为客体或工具，未能充分重视培育社区自治，因而被批评为压制社区自治能力与迫使社区行政化，这是当前社区制研究中经典的行政性与社会性学理争论的现实起点。

具体而言，社区“社会性”的学理论证常起源于滕尼斯的共同体理论，重视发挥地域、互动、情感和认同的要素，[2]推进社区制能够实现社区居民自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，使之成为国家治理与基层社会治理的自治单元，进而发展出社区治理共同体。在共同体的理论指导下，“社区制”的方向普遍被定位为“去行政化”改革，此改革路径是循序渐进地使社区回归到滕尼斯意义上的“共同体”状态，助推社区实现自治功能。[3]“去行政化”有三重改革思路，分别是政社分开、社会激活与合作治理，其核心落脚点是基层政府、社区自治组织、物业公司、业委会、社会组织、居民等多重行为主体间的关系调适与职责确定。

首先，政社分开思路是限制社区居委会实际承担的行政性事务，并使之聚焦在法定意义上的自治性事务，具体有行政准入、居站分离模式，即在政府内部设置事务准入、事务清单、费随事转的制度，克服基层政府为缓解行政压力向社区推卸责任的冲动，抑或设置社区服务站承接社区行政性事务，保障社区两委有充足的时间与精力开展自治。但是，行政事务的转移也稀缺化了社区组织与动员居民的资源，可能会迫使社区居委会边缘化。[4]与此同时，完全厘清社区与街镇的事务边界并不现实，[5]基层政府在应对政策执行、危机管理、创新发展等事务中，需要得到社区居委会的及时响应，而城乡社区两委开展工作也需要政府临时性拨款、执法力量的协助。[6]

其次，社会激活思路更多强调在社区内“重新发现社会”，通过建立内部组织架构与依托新兴治理主体，推进社区“组织化”，营造出“一核多元”的治理体系，达成组织意义的自治架构。具体而言，在社区党组织的引领下，建立以居委会、业委会和物业公司为主体的“三驾马车”架构，[7]和依托外来社会组织参与的“三社联动”架构，并以楼组长、微网格长、党员志愿者等身份吸纳社区热心居民参与社区日常治理，助推社区治理共同体的塑造。但是，如此治理架构表现为“少数人”负责社区治理事务，而“多数人”则为被治理对象，普通居民在“被代表”的状况下往往表征出“等靠要”的心理，[8]不愿意实质性参与到治理过程。

最后，合作治理思路是把社区公共议题、治理难题作为切口，例如社区停车难、加装电梯、环境整治等议题，通过行政动员与社区动员的方式寻求普通社区居民参与，在解决问题的过程中使得居民认识到彼此连带的共同体关系，以期问题解决后社区治理关系架构的常态化运作。[9]然而，在合作治理中，基层政府所代言的“国家”由于资源支配优势和属地责任制带来的治理压力，经常采取政府与财政兜底的思维与行为，在解决社区难题和提供民生服务时忽视法定性、规范化运作，这导致了社区内的市场、社会力量难以明确自身责任，[10]甚至加剧了对基层政府、社区两委的依赖心理，社区治理共同体难以实质性达成。

既有以共同体理论指导的社区“去行政化”改革思路与路径之所以难以发挥实质性效用，原因是在理解居民的主体性上存有偏差，把居民视为被关顾、服务与组织的对象，强调发挥基层政府与社区自治组织的整合性功能。具体而言，首先，共同体理论指导下的社区治理思路倾向于把社区视为由“整体性居民”构成的关系与实体意义上的共同体，未能把握社区居民内在的多元利益取向与认知态度。其次，依托“代表制”的社区治理方式，希冀在由基层政府、社区两委、核心精英等构成的组织体系解决社区公共性问题后，居民的“共同体”情感能够自然涌生，并积极参与到后续社区治理的进程中，但忽略了“代表制”所衍生出的居民卸责心理。最后，社区“共同体”的建立要同步将社区两委塑造为社区治理的核心，并争取居民认同，然而这往往导致“上面分系统、下面当总统”的社区职能超载问题，[11]社区去规则化地兜底了诸多的社区日常事务。这最终使得社区治理共同体只能建设为组织意义上的共同体，由于居民消极、冷漠、无序的社区参与，而无法实现滕尼斯意义上基于情感、共识的“共同体”状态。

那么，如何推进社区建设发展为“共同体”，社区治理共同体的含义为何？相比既有思路，社区治理共同体的建设与发展是否拥有其他路径？本文案例中的X社区治理模式重视发挥社区居民的主体性，强调将拥有多元利益取向与认知态度的居民直接导入社区治理过程中，为保证居民参与的主动性与有序性，该模式强调发挥民主协商制度和议事规则的治理效能，助推居民基于各自私利参与处理社区琐碎事务，培育社区建设发展的内生性动力，构建“相互占有和相互享受的共同体生活”。基于对该模式的分析，有助于我们重新思考社区建设发展的理论基础和治理模式。

二、聚合性治理的理论本质及其实践机制

将共同体作为社区治理发展的目标，起源于滕尼斯的共同体理论。作为一个理想的社区理论蓝图，吸引各地开展类型多样的社区治理创新，产生了丰富多样的社区治理模式与治理机制，但经常遭遇社区普通居民不愿参与社区治理的问题，最终使得社区治理共同体无法渗透到社区日常生活中。缘何社区治理共同体建设会遭遇此困境？对此问题的解答亟待重归“共同体”理论脉络中寻求答案及其超越的可能性。

（一）被遮蔽的私利与细事：滕尼斯意义上共同体的理论迷思

1.从自然状态到社区控制：社区共同体的理论嬗变

“共同体”理论起源于滕尼斯的《共同体与社会》一书，共同体（社区）与社会是个体出于自然意志或选择意志建设的关系结合体，共同体关系是亲密的、隐秘的、排他性的，基础则是个体长时间彼此熟悉与互动所营造出的共识。一旦共同体建立，它便拥有着真实且有机的生命，借助内在的权威约束着成员的私利，从而导向出相互占有与享受的共同体生活。[12]在滕尼斯笔下，共同体是自然涌生的，在特定地域中，群居性生物会与家庭、邻里、社团成员借助语言形塑出共识与和睦团结，从而在现代社会中能够享受自足性的共同生活及其温情脉脉的成员关系。共同体理论是基于历史事实提出，基础为个体的天然情感，因此理论所刻画的图谱具有跨文化适用的潜能。[13]20世纪初期，社区概念经由滕尼斯入美访学引介到社会学芝加哥学派，芝加哥学派消解了社区的“地方性”转变为“区域性”，且连带性消除共同体和社会在文化层面的紧张对立，认为大都市社会中仍有社区，且社区内的时间与空间会影响到人类联结方式和行为活动，[14]并尝试借助社区来理解与控制吸毒、流浪汉与移民等社会问题。[15]

在共同体的理论谱系中，社区共同体兼具历史主义的人文色彩和治理术的控制色彩。社区不仅能为生活在现代社会的人们在市场经济、大众传媒、科层官僚的社会中保存着温情脉脉的人际关系，满足个体社会交往与情感满足的需要，同时，还为现代社会提供化解问题高效率、低成本的手段。因此，转型期的中国通过建设“社区制”来替代既有单位制与街居制的行政整合方式，寻求以社区为基点来供给社会福利资源。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》将社区建设目标定义为“社区生活共同体”，2017年中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确指出要把城乡社区建设成为“共建共享的幸福家园”，这与“社区共同体”的理念有诸多契合之处。

然而，共同体所刻画的社区社会关系是否符合城市社区实际？共同体理论及费孝通先生“礼俗社会”的研究均强调“土地”的作用，在相对封闭的地理区域内，社区成员因长时间的共同生产生活而具有较高程度的共容利益，建设互惠式生活与集体规范是与个体（家户）利益相契合的。但是，现代城市社区中的土地并非用于生产，而是作为业主的私有与共有产权的物权基础。流动性的现代社会生活也消解着共同体建构的可能性，原子化的个体更倾向宣扬而非约束自身利益与自由。若仍将“共同体”视为社区建设的理论目标，只能不断依托外力来引导塑造出社区社会关系、社区共识、社区情感与社区权威。

2.建构社区共同体：整体性治理的实践导向

将共同体视为社区建设的理论目标有其时代特征，在社会转型过程中，国家试图用以社区制为基础的社会整合方式，来替代既有以单位制或公社制为基础的行政整合方式，从而避免经济体制改革衍生的不利社会后果，在社区场域内服务、管理与组织居民，[16]依托社区来供给社会福利和保障社会秩序。为此，首要环节是建构社区组织间的正式关系，即借助“党建引领”“三驾马车”“三社联动”等组织手段，将社区党委、居委会、物业公司、业委会、居民党员、楼组长与志愿者等多元行动者建构为有组织性的社区整体并确立体系中的“权威-从属”次序。

但是，在组织体系与组织网络建构后，为实现社区治理共同体的建立，仍需要助推居民培育出对公共事务的伦理责任与归属感，从而把自身视为社区整体构成的一部分。为此，社区治理创新依据党建引领的政治逻辑与治理重心下移的行政逻辑，导入社区服务、整修经费、文娱活动等资源，以资源动员与专业嵌入的方式创造并满足居民的需要，[17]同时在社区治理创新的过程中以情感治理培育出居民对社区及其权威的归属感与认同感。[18]但在此背景下，居民更多地出于私利选择性参与社区事务，[19]其更多地关心与自身日常生活密切相关的社区事务，而对大多数社区事务则表现出冷漠态度。在欠缺规则依据的背景下，大量资源导入社区，未能使居民明确自身权利与责任的对等性，而是产生出等靠要的依赖心理。[20]

共同体理论在实践中秉持的是“社会工程学”应用方式，学界、政界与实务专家协同采取整体性治理思路，基于学理、知识与组织技术自上而下地建构社区治理共同体，激发广大居民参与社区事务的动力与热情，从而表征出“社区治理共同体”的样态。然而，现代社区的自然状态是陌生人社区，外力型治理创新虽能够回应居民问题和需要，但也模糊了居民参与社区公共生活的权利和责任间的对应性，这使得社区居民为满足个体私利，可不必和邻人协商与合作，而是借助网格化治理、属地管理等治理机制寻求来自社区和政府的帮助，使得社区治理共同体愈发脱离“自治”功能。从本质上，这主要是由于自上而下地建构社区治理共同体是不以社区日常生活的私利和细事为逻辑起点，导致社区更多地承担了诸多理应由居民自身负责的社区日常事务，大量的创新实践悬浮于日常生活之上，使得社区自治难以明确现实基点。

（二）“共同体”的理论内涵重构与社区聚合性治理实践

1.从情感共同体到利益共同体：重思“社区/共同体”的自然状态

在共同体理论谱系中，以“爱”为基本要素的情感在共同体建设中发挥着重要作用，认为人类社会的自然状态是，作为共同体中的成员，人们天然地与其他成员拥有着情感，即借助对母亲的情感依恋，扩散出对同胞、父亲、家庭、邻人、城镇乃至国家民族的天然情感。在现代性时代背景下，“共同体”作为一项理论方案，是寻求以温情和谐的人际关系来应对现代社会的危机，本质上有一定浪漫主义色彩。[21]

伴随着流动性社会与商品化社会的到来，共同体理论难以寻求到现实支撑。其一，住房商品化推进空间私有化进程，社区居民在社区中主张自身物权利益，避免邻人侵害自身空间权利及其关联物权。[22]“土地”仍旧扮演着关系建构的基础，然而其已经不再作为协同生产与共同劳动的生产资料，而是化身为公有、共有、私有的产权谱系的物权基础。[23]人们更多因房屋漏水、噪声干扰、社区道路损坏等细事，和邻里交往与开展公共生活。在转型过程中，社区治理希冀借助业委会组织及其“三驾马车”体系来化解居民间的利益纠纷，但是业委会成立难、换届难、运作难，无法有效组织居民维护业主利益，甚至在治理过程中导致社区事务碎片化和社区治理寡头化倾向。[24]其二，在流动性社会中建立共同体社会关系，会面临人员不断流动以及社区陌生人社会的挑战。人们会在社会与社区中不断穿梭，从现代市场经济体与科层制中，社区内成员习得了基于规则和程序展开行动与互动的惯习，相比约束自由来享受温情和睦的共同体关系，更倾向于维护个体自由并诉诸一种新的“利他的利己主义”伦理行为，即帮助他人必须建立在保障个人意愿和利益基础上。[25]

当情感共同体的理想遭遇个体化利益的现实，这使得滕尼斯意义上的共同体方案难以借助自上而下的建构路径得以确立，冷漠的大多数、选择性参与、依赖性心理成为社区公共生活的普遍现实。然而，立足社区现实生活，我们发现居民在产权利益维护、物业矛盾纠纷、社区公共环境改善、个体爱好兴趣实现等方面，又亟须公共生活作为支撑，这些日常的“细事”及其多元丰富的“私利”，需要转变既有情感为基点的共同体建构路径，尝试以利益和细事自下而上地建设共同体，探求如何在个体化居民那里建立社会链接，并导向出本真意义的“占有与享受的共同体生活”。

2.议事规则、民主协商与利益聚合性治理

利益共同体强调利益与主体性，认为社区居民有能力和条件共同解决所面临的公共问题，[26]在此过程中多元利益取向必然会经历较长时段的表达和讨价还价的过程，这不仅是满足居民需要的过程，也是建构社区居民主体性的过程。在社区制的制度框架与组织体系已然确立的基础上，当前时代下需要依据“社区治理体系与治理能力现代化”理念，建设出现代化社区治理所需求的体制机制，以更好地在细事场景中，推进普通居民基于自身利益与邻人开展有组织性的集体行动与公共讨论，从社区链接走向社区团结。

日常社区治理场景主要通过语言载体，多元利益主体借以说明、论证、讨论等言语形式，围绕特定议题对峙、协商与妥协。因此，社区治理需要建立一套议事规则，使得社区能够具有一套“在不排除利益和价值多元化前提下的分配稀缺资源的程序”。[27]这套议事规则首先需要保证多元利益取向的行动者在议事中的平等议事权利，避免少数人被大多数人压制发声。我国部分地方通过开设群众热线、建立干部聆听群众诉求工作机制的“群众工作法”，通过工作机制与程序收集居民多元诉求意见。[28]其次，借助议事规则有序开展议事，并积极保证多元利益取向能够基于程序发声、辩论、妥协，温岭参与式预算工作法便是积极吸纳民众参与社区公共事务决策环节。[29]最后，议事也需要推进居民基于程序建设真实的集体共识，并以集体共识导向集体行动，实现“共建共治共享”社会治理体制的政策期待。

议事规则作为一项治理技术，需要基于民主协商的制度支撑来实现治理效能。[30]民主协商制度首先需要保障议事代表平等、自由的议事环境，避免权力干预议事的正常过程。[31]其次，民主协商制度提供协商议事所需的资源及其议题空间，将社区公共生活的“细事”划归到社区议事的事务领域，并将原有完全由行政与社区主导的治理资源借助议事来转向公共性分配，从而激发社区内生性的治理活力。

表1 “情感共同体”与“利益共同体”的内涵与要素对比

资料来源：作者整理所得。

议事规则与民主协商所呈现的是聚合性治理范式，有别于情感共同体下的整体性治理范式，它将居民日常生活的“细事”作为社区自治展开的实践空间，将居民个体利益视为参与公共事务的动力起点，解决了既有居民社区参与激励不足的难题。在议事规则治理技术与民主协商制度支撑下，居民基于社区生活的琐碎细事，意识到邻人于己的作用，并通过反复协商议事来习得参与社区事务的意识与能力，塑造出基于居民日常生活的社区治理体系与社区公共场域。

三、研究案例与研究方法

本文所引入的实践案例是基于罗伯特议事规则开发的社区民主协商模式X项目，该项目由L社会组织在Z市X区负责实施，帮助化解本市内社区治理中的物业治理、社区公地利用纠纷、社区活力不足等难题。该项目在Z市实践多年，由点及面不断扩展，取得了政府、社区和居民多方的认可。这一民主议事模式给我们提供了如何以私利与细事作为逻辑起点，来开展社区聚合性治理。

L社会组织的民主协商模式的规则基础是罗伯特议事规则，这套规则本质上是开会议事的程序与规则，旨在避免因情感冲突、交流不明等状况影响下的开会低效率问题，通过赋予多元利益取向的议事代表以平等的议事权利，建设议事平台，为代表们提供表达意见、对峙辩论与合作妥协的机会，从而使得开会能够达成决案并转化为集体行动。罗伯特议事规则将开会过程划分为动议、附议、议事、票决等环节，规定了特定环节的议事规则，强调议事代表的话语应当满足可领会性、真实性、规范性、真诚性要求。在2008—2009年，L社会组织首先在阜阳市南塘村应用罗伯特议事规则，在村庄治理中取得了良好效果，而后开始将其推广到公司、高校与城市社区等部门，致力于实现“让国人学会开会”的愿景。

2013年，党的十八届三中全会提出“社会治理创新”命题后，各地政府开始尝试性探索具有先进性、推广性和有效性的治理模式。面临诸多可能的社会治理创新路径，Z市X区以“社区民主协商”作为辖区社会治理创新的实践基点，聘请L社会组织作为专业团体执行X项目，在2016年7月份首先选择3个试点社区。由于试点工作取得了良好效果，2017年后X区开始全面推广这一治理模式，截至2019年共推广覆盖辖区内56个社区（此时X区共有122个社区）。L社会组织扮演着督导专家的角色，指引社区书记或主任应用议事规则开会并重构了社区治理体系，L社会组织主要发挥社区教育、陪伴式增能等功能。经历3年多的专业实践，X项目取得了良好效果，解决了困扰社区已久的物业纠纷、公地使用矛盾、社区活力不足等难题，并实现了X区社区居民广泛参与社区事务，破除既有的“政府动、社区动、居民不动”的普遍问题。那么，缘何X项目具有解决普遍困扰社区治理难题的能力？该实践模式内在的实践机理为何？实践模式所基于的罗伯特议事规则理论本质如何区别于共同体的理论内涵？

针对此，本文详细剖析X区应用X模式解决社区治理问题的四个社区治理典型案例，这些案例指向的是社区公共物品不足、社区空间争夺、社区物业纠纷、社区居民依赖心理四个长期困扰社区治理的老大难问题。通过研究X模式技术细节和解决治理问题的因果机制，以期明晰X模式的核心特征。

四、聚合性治理范式的社区民主协商与议事规则

（一）重构社区民主协商治理体系与赋权居民实质性参与

1.公共财政与社会参与：Z市社区民主协商制度的建设

社区制的建设发展需要满足多重目标：丰富治理主体与治理资源、提升居民对社区工作满意度、开展高质量决策与推进创新，而社区党总支、居委会尝试借助“民主协商”制度综合性实现上述目标，动员居民参与社区事务的决策、实施、管理、监督与利益分享的全过程之中。[32]但在现有的社区民主协商过程中，居民大多数处于被动与依附状态，表现为社区党委、居委会统筹议程设定与方案讨论，[33]居民只能在会议中了解信息、知晓任务、投票表决并被动员执行。依附性社区参与渠道使得广大社区居民不愿参与社区事务，导致社区自治水平与活力维持在较低水平。[34]但这并不意味着居民完全从社区中退出，高效的社区治理体系与行政资源的下沉加剧了居民依赖性心理，当其切身利益受到损害时会越过民主协商渠道寻求社区干部的直接介入，乃至拨打12345或网络信访寻求政府帮助，这些导致了社区民主协商制度形同虚设。

为避免居民因政府去规则化兜底塑造的“等靠要”心理，Z市在2013年建设了“幸福村居建设资金”制度（后文简称“幸福村居”资金），强调赋能村居的民主协商治理体系实质性发挥功能。具体而言，自2013年，Z市每年由市财政出资为各个城乡社区拨付10万元（后期标准不断上涨），作为社区治理的资源基础，社区可利用这笔款项进行硬件改造、软件投入和公益创投。但是，“幸福村居”资金的运作需要秉持两项原则：其一是经由社区或小区居民通过民主协商来自主决定使用方向，并需要居民自筹项目执行所需的一定比例款项，不能由“幸福村居”资金全额负担，以此强化居民参与社区公共事务的主体责任意识。其二是先申请先受益的原则，即每年度的“幸福村居”资金量是固定的，首先提交并通过决议的项目能够使用资金，年度资金使用完后，政府本年度不再追加资金投入，以此来激活社区内居民的横向竞争，倒逼居民积极参与社区事务。同时，为了保证居民在民主协商“幸福村居”资金使用过程中的有序性，Z市引入了L社会组织深度参与到社区治理过程中，由其协助社区两委构建民主协商的社区治理体系。

2.平台建设、规则导入与社区民主协商治理体系建设

L社会组织认为社区民主协商治理体系的良性运行，取决于社区是否拥有平台与规则，推进普通居民直接参与到社区治理中，而不是业委会成员或楼组长等热心居民代表来参与社区治理事务。XJ小区是一个建于90年代的老旧小区，因房屋基础设施老化和历史规划原因，普遍存在水管老化、道路损坏、车位不足等社区公共产品供给不足的问题，但居民并不愿意付出任何精力、时间与金钱来推进小区改造升级，并将压力传输给居委会书记，要求其向政府反映问题并积极筹集修缮资金，用以解决小区内的公共问题。社区内确实有一笔Z市年度财政用于支持社区事务的项目拨款，但每个社区内都有多个小区，每个小区又有着自身问题，僧多粥少，“要把资金用来解决哪些问题、首先解决哪些问题？”困扰着社区书记，毕竟书记做出的每一项决策都有着不均等的外部效应。

面对此难题，L社会组织首先协助XJ小区重构治理体系，在既有“业主大会-业主委员会”的组织体系内新设置一个“议事会”层级，解决既有业主委员会代表性较差的问题，并赋予“议事会”实质性运作的权责。L社会组织根据小区人口分布、空间设置设定了12个选区，每个选区由居民自主报名、居民选举的方式选出2～3名议事代表，各位议事代表拥有相同的投票权重。新组建的“议事会”并非完全隶属于原有的社区治理体系，而是根据社区治理事务的资金额度划分了多层级组织的权责。其中，针对金额不超过5万元的“小事”，议事会有完全自主的决策权；针对5万～15万元的“中事”，议事会的决策需要通过业委会的许可才能生效；针对15万元以上的“大事”，议事会的决策则需要得到业主大会的通过。基于精细化的社区民主协商治理体系，小区居民通过议事会而非原有的业委会实质性掌握了社区事务的决策权，而业委会、业主大会则发挥着监督职能。同时，将《中华人民共和国物权法》作为社区民主协商的外在约束制度，若社区事务与特定建筑物内业主相关，则该提案需要依据《中华人民共和国物权法》，征得所在楼栋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意。

其次，定期召开小区议事会，推进社区民主协商治理体系实质性运作。XJ小区定期在每季度的第二个月召开小区议事会，协商小区内公共空间维修、门楼改造等与居民日常生活相关的“细事”。如议事代表有紧急性事务，可申请召开临时会议。

图1 社区民主协商治理体系的组织关系图

最后，推进社区议事规则化，保障社区协商议事的效率与有效性。在具体开会时，议事代表成员会区分为主持人、监督者与参与者的角色，与会者议事权利平等并被要求遵循规则。第一，议事代表需要明确提出动议的提案，不仅需要反映问题，而且需要提出明确的解决方案供代表讨论，具体包含时间、地点、人物、资源、行动和评估指标六个要素，L社会组织制作了提案标准化表格，供议事代表在开会之前厘清自身想法。第二，在具体议事过程中，代表的发言、辩论、投票等各环节皆有规则可循，例如发言或辩论均应做到发言明确、不能针对发言者、拒绝言语攻击、发言不超时、将讨论限定在议题上等要求，推进社区议事“就事论事”，避免因情绪发泄导致的会议无序化问题。第三，动议提出的议事代表需要参与到后续治理中，避免仅议事而不参与行动的尴尬处境。

在XJ小区议事会成立后，小区新一届的业委会和议事会实现了有效的运行，获得了业主的认可。该小区利用议事会的平台与规则，先后筹资修建了篮球场、羽毛球场、小区中心花园，并对楼道翻新改造。所有这些项目都是通过议事代表提议、议事会通过资助方案、居民自主筹集部分项目款项、居民负责监督工程等环节方才落地实施。比如2016年有一楼道的议事代表取得了本楼道业主的同意，提出了本楼道的翻新改造方案，方案共需要投入10万元，其中依托议事会平台争取到“幸福村居”资金4万元，本楼道业主自筹6万元，业主们后续参与到设计、施工、改造与维护工作中。在此楼道改造成功后，其他楼组纷纷加入，经过3年，已有一半的楼组改造完成。历经数年小区更新，该小区在社区周边的知名度上升，小区房价上涨。2019年，XJ小区还通过议事会申请到了市老旧小区改造计划的专项资金。集体行动能力的增强不仅提高了小区业主的生活质量，同时也使得小区生活基于议事会展现出公共性的面向。

通过嵌入议事会与重构社区治理体系，社区居民获得了实质性、直接性的社区治理参与平台，并明确参与角色、议事权利、责任和决策事项，将社区内因共同占有与享受而产生的“细事”交由居民自行决策，而业委会与业主大会仅发挥监督职能，改变了原有社区治理中普通居民的依附性地位，推进拥有多元利益诉求的居民直接参与到民主协商议事环节中。为避免居民产生“等靠要”心理，市级公共财政项目的资金通过精细化的财务规则，引领居民自筹部分款项来完成公共项目，同时项目申报与执行皆在“议事”中完成，居民不仅需要反映问题，也需要拿出提案、议事协商、参与执行，这丰富了“积极行动者”的内涵。

（二）嵌入议事规则与聚合多元利益诉求

1.多元利益诉求与社区治理的“公地悲剧”

社区物理空间是保障每位居民生活质量的物质载体。公共空间被部分社区居民依据自身私利抢占与利用，例如占地经营、私装地锁等，会给其他居民带来负面的外部效应。但是，面临公共资源被占用的问题，社区居民因“搭便车效应”无法有效开展集体行动，只能寄希望于社区两委运用动员型治理的方式来解决问题。[35]动员型治理虽然能在短时间内产生效果，但从长期来看会侵蚀居民的公共责任意识，当前网格化管理所要求的精准回应解决民众诉求与问题，则加剧了这个趋势。[36]在此背景下，社区公共生活难以有效确立起来。

在推进X项目的过程中，NC社区虽然成立了议事会并选出了议事代表，但并不足以直接改变社区居民的“惯习”。在NC社区的CR小区内，一家饭店利用后门开在小区的便利条件，在小区内宰杀牲畜、排放油烟、摆设台面，给居民带来噪音、气味等环境污染问题。长期以来，居民先后向居委会、街道办、综治部门、城管部门多次投诉，但在行政干预和综合整治后只能维持一段时间而不能得到长期解决，居民有苦有怒而没有行动，甚至部分热心居民在社区微信群中对默不作声的业主颇有微词。解决问题的关键是在大排档后院修建围墙与隔离带，减轻大排档污染问题和避免大排档不断渗透小区公共空间。但是，面对怎样建、谁来出资、要不要和商铺老板妥协等问题，居民各自有着不同认识并向居委会反映意见，受困于多重意见的居委会也未能有效开展行动。

2.议事规则约束下的利益诉求聚合化

后续，L社会组织和NC社区书记开始引领CR小区选举的议事代表进入议事会，会议刚开始便出现抱怨、咒骂、不举手发言、无序辩论甚至人身攻击等问题，会议室里人声嘈杂，社区书记不得不用笔记本敲打桌面来维持会议秩序。在维持会议秩序后，L社会组织并不急于直接解决问题，而是带领大家学习议事规则13条。

议事规则设定了民主协商议事会议的环节，并确定了在各环节中，议事代表需要遵循的详细议事规则。具体而言，议事程序划分为“动议—附议—宣布议题—讨论/审议—表决—宣布结果”六个环节，其中每个程序内部皆有详细的规则，例如动议应明确表达出问题、原因、对策、可行性等要件，在讨论发言时应坚持“举手发言—面向主持人表明立场和理由—轮流提问”的步骤，以及不打断、不超时、不跑题和不攻击的会议纪律。

在议事规则的环节、程序与具体行为要求的约束下，社区民主协商有助于克服居民因利益取向不同而产生的矛盾争执，推进议事重归理性化的轨道上来。在议事规则约束下，CR小区居民逐渐认识到争论的焦点共有三个：一是应不应该由社区来出钱修建围墙；二是对待商铺采取妥协还是强硬态度；三是修建围墙是否算作违章建筑。最终，议事代表中有一位设计师利用专业优势帮助改善商铺内不合理的空间设计，以此赢取老板也参与到议事会中，最终达成了“社区同意提供商铺部分小区空地用作经营，老板应该担负修建围墙和保护环境的职责”的协议。历经多次会议，问题得到解决。为保证会议质量，议事代表组团走访了解饭店实际状况，依据规则在会议中多次讨论，最终与饭店经营者达成妥协，使得该项老大难问题得以解决。

另外，议事规则直接保障居民能够基于私利参与社区细事的治理，也间接保障了社区两委的权威，避免因过度介入导致权威式微。在CR小区的原初治理中，社区书记经常陷入居民多元利益诉求中而难以行动，被部分居民诟病“不作为”。因此，在议事会讨论解决该项问题的过程中，社区书记多次表现出书记惯习，试图起身总结意见、快速提出办法，在表决后想要站出来总结会议，都被L社会组织压制下来。在L社会组织的安排下，社区书记在会议中只扮演监督者的角色，维持会议秩序，防止参会者破坏规则，但不能在会议中发表自身意见和介入讨论。该社会组织成员表示这是出于三个方面的考虑：第一，利用社区书记权威帮助维持会议秩序和议事规则；第二，帮助社区书记掌握议事规则的运作方式和运用价值；第三，避免社区书记再次担负起社区集体行动的主要责任，消解其他居民的主体性。最终在第五轮会议中，小区议事会开始讨论在饭店墙外修建小区菜地景观作为隔离带，居民自主讨论方案并自筹3万元经费，同时也制订了居民自主管理方案。

在此模式下，社区不再是依据党建引领动员型治理方式，而是依托于议事规则来建设社区公共生活，既保证了小区公地悲剧问题的解决，也提高了社区民众参与社区事务的能力。议事规则的效用在于让平等的各方能够在一套规则的引领下有序参与，各自表达利益取向和观点建议并辩论妥协，最终实现高效率地聚合多元利益诉求和解决社区治理实际问题。

（三）从解决问题到监督规则运作：社区两委的角色转型

1.社区两委角色的“权威性”与“去权威性”悖论

中国的国家与社会关系呈现为社会国家化与国家社会化两种进程，而社区则是双重力量交合的“第三领域”。[37]国家政权需要渗透到社区日常生活来改造民情机理，为此，诸多研究者基于我国体制特点，强调将党的政治和组织优势转化为治理效能和服务优势，重点是发挥区域化党建与“一核多元”社区治理体系的效用。[38]在此模式下，社区党委或居委会可以利用组织所在的结构位置吸纳诸多治理资源，在问题解决过程中塑造居民对社区两委权威的认同感，[39]但社区不具备干预解决物业矛盾的法理性权威，甚至可能因过度介入而导致自身传统性权威的式微。因此，在社区治理中，干预的“度”尤为关键。

NYY小区因物业公司与业委会成员长期陷入矛盾争执，而未能实现“三驾马车”的协商合作。该矛盾的起因是NYY小区业委会要求物业公司根据服务合同返还拖欠业委会的公共收益，而物业公司则要求上涨物业管理费，双方皆是根据服务合同提出合理诉求。社区党总支、居委会多次调解无果，甚至被社区居民质疑收受物业公司贿赂。从法律角度而言，业委会与物业公司的关系是基于物业服务合同确定的委托代理关系，党总支、居委会无权干预双方关系，但是从社区治理角度而言，一旦业委会与物业公司之间产生矛盾，社区内部核心管理体系“三驾马车”则极容易陷入空转，使社区秩序产生失序问题。

2.依据规则治理：完善社区两委的权威性基础

区别于已有治理模式，X模式认为国家积极在场的社区治理模式所塑造的权威性基础可能会陷入不确定性的困境中。具体而言，社区两委过于有为会挤压居民参与公共事务的空间，从而导致居民参与无事可议、无议题可决策，最终引发居民的依赖心理。X模式主张，社区党委、居委会应当利用“议事会”的规则寻求消极参与，其目的是保障规则稳定地发挥作用，也避免社区两委因过度介入并全面干预社区事务导致居民对其认同感降低。

针对NYY小区的物业矛盾，在接受社区书记委托后，L社会组织立即开始入驻社区尝试解决问题，他们认为问题的关键不是双方利益迥异而无合作的可能性，而是由于缺乏有效的沟通协商渠道，致使双方无法明确对方的意见并讨论问题解决的路径。

因此，L社会组织首先分别争取居民议事代表、业委会成员、物业公司代表进入协商议事平台中互动，并向其讲授协商过程中有关动议、讨论需要秉持的规则。而后，在第二次议事会中，L社会组织首先让普通居民讨论社区的变化及其存在不足，从而缓和业主对于物业公司的敌对情绪。基于此，开始转向讨论“公共收益返还”操作细节，业委会代表根据服务合同及其治理情况拿出了一套具体返还收益方案。但是，物业公司提出应当限定收益的返还条件，例如“如果停车费用没有收齐，那么按照1000元/月分成；如果收齐，就按照1500元/月分成”。在后续讨论中，双方不再释放对另外一方的不满情绪，而是基于议事规则围绕条款细节逐次开展理性讨论，最终制订了完善的公共收益分成方案。关于物业费收缴，双方同样是基于各自利益协商沟通，最终提出需要建立“物业服务达标认证机制”，根据居民服务满意度、客观服务完成标准等指标，来确定物业服务费用上涨的条件。社区书记全程以“议事代表”角色参与过程中，不再以“一言堂”的方式来协调矛盾与制订方案，并且和他者保持着平等议事权利，严格遵循议事规则表达意见、投票表决。

依据规则治理的社区两委角色，不再是满足需要、解决问题的重要主体，而是确保社区治理事务依据规则决策、执行的主体，这有助于吸纳拥有不同利益诉求的居民主体参与到社区治理过程中。另外，在规则的约束下，拥有多元利益取向的行动者能够公开诉求、相互辩论，直至达成妥协与促成合意，从而强化社区两委权威的法理性基础。现代社区生活秩序是国家与市场双重力量形塑的产物，但并不缺乏自身的主体性。长期以来，既有研究大多秉持“解放视角”赋予党政主导魅力型色彩，以期消除一切社区矛盾来有效组织社会，[40]进而在社区中教化“公益大于私利”的伦理原则，期待少数人愿意服从大多数人的意见。然而，现实社区治理逐渐转向生活政治，居民的产权利益逐步凸显，他们拒斥权力对私利的侵蚀或占有，相反，主张自身权益并在日常琐事中和邻里与组织主体互动。基于此，为推进社区治理能力与治理体系现代化，需要建构平台与规则来响应逐渐浮现的社区主体性，推进居民主体基于规则协商、谈判与妥协，社区两委则是通过保证规则与平台的有效运作，来实现自身对于社区生活的主导效用。

（四）民主协商治理体系的运作与社区民情的嬗变

1.“公益大于私利”理念指导下的社区自组织悖论

伴随着人民美好生活需要的不断满足，社区治理覆盖人群与公共事务逐渐拓展，推进居民以自组织化的方式参与社区治理愈发重要。在“社区制”的发展过程中，社区自组织的象征含义经历着社会主义精神文明、党的群众工作成绩以及社区治理创新绩效的变迁过程，“自组织化”逐渐成为社区两委的核心工作，并试图通过创设典型品牌来获得外界对社区治理创新绩效的认可，但这也容易导致社区公共资源分配不均而长期被社区热心居民所利用的问题。[41]在典型治理思路下，居民并不将自组织化的目的看作是为己的，而是认为个体组建与参与社区自组织有利于推进社区公共生活的繁荣，在“为公”的理念支撑下，居民逐渐把自组织化的成本转移给社区与政府，由其负担社区社会组织的日常开支，这导致了社区“越治理成本越高”的悖论。

YC小区居民M老师的原初理念便体现出“公益大于私利”的理念。M老师是一名中学退休体育老师，在居家生活中感受到社区文化活动资源稀缺，因此想要依托自身专业力量协助小区办好文娱活动，丰富社区的精神生活。M老师前往社区对接合作，提出自己可以免费教授气排球并管理气排球团队，但希望社区能够帮助解决场地、宣传、招募、资金等一系列问题。因为在M老师看来，自身只是社区公益事业的一员，已经为了社区公益牺牲私利，政府和社区也需要担负起公共责任，助推设想转为现实。同时，在社区民主协商推行的初期，部分社区仍旧沿袭着一般性社区自组织逻辑，包办文娱团队等自组织运作管理工作，社区能人精英在社区主导下发挥自身能力或专业优势，体现出不完全的社区参与路径。因此，M老师认为本社区的两委也应如此，应承担培育和运作社区自组织的主要责任。

2.“利他的利己主义”：居民社区参与的理念重塑

X模式试图重塑社区自组织化的理念，即社区文娱团队等自组织形式不仅为公而且为己，居民在自组织过程中满足了部分需要，因此也需要有所付出，不能脱离责任谈权利。L社会组织负责人F老师在得知M老师的意向后，私下与M老师沟通。但对于居民日常生活中所培育出的理念，外来参与力量不能直接强制介入扭转，而是利用柔性介入方式帮助居民重构新的叙事。

具体而言，F老师首先启发M老师认识到社区主导并不能推进社区自组织的良性运行，社区也没有能力为气排球团队招募合适的队员。F老师首先使用了连续发问的方式解构M老师的原初理念。M老师原本是想让社区帮助解决场地、资金和人员招募问题，F老师对此提出疑问“您觉得广告发布后就会有居民直接来报名吗？”“有些居民可能想玩但是不会玩，比如说我就不太知道怎么玩，怎么办？”M老师回应附近社区最近可能会办几场气排球比赛，本社区居民可以前往观摩。F老师随之建议M老师“要不要我们在自己社区里办一场活动，让自己的居民先观摩下？”M老师接纳了F老师的建议，组织附近社区的气排球球友商量下一次的YC小区友谊赛。

在M老师原初理念动摇后，F老师在后续谈话时采取渐进式启发方式，指引M老师将社区气排球比赛作为展示气排球运动和招募成员的契机，在得到M老师认可后，F老师为其讲解民主协商议事的本质、居民主体性等知识理念，向其展示了在议事会发言所需的“动议”模板，指引其填写地点、人物、时间、资金、行动与评估指标六个要素。在F老师的帮助下，M老师准备了“关于在YC小区举办气排球比赛和招募成员的提案”，然而在议事会讨论过程中仍旧遇到困境，其他议事代表不同意“幸福村居”资金垫付球员的路费，但允许购买活动器材，最终申请到“幸福村居”资金921元，M老师积极表示自己拉赞助来补充其他资金所需。在参与议事过程中，M老师逐渐改变思想观念，认识到在平台与规则的支撑下，社区公益达人相较社区两委更加具有专业优势与行动自主性，并不必然需要依附于社区来开展活动。

最后，社区民主协商治理体系借助议事公开性、规则透明性和程序合理性，渗透到社区民情机理，社区自组织及其负责人认识到社区公益性事业对自身利益满足的意义，因而需要担负起相应的公共责任。在第一次气排球赛成功举办后，当场吸引了35人报名气排球训练班。居民的热情感染了M老师，于是他准备了第二项提案“筹建社区气排球俱乐部”。在这个提案中，M老师预计在社区内筹建气排球技能培训班、对抗赛甚至教练培训班，并不需要“幸福村居”资金出资，仅需要议事代表能够广泛宣传。那么，资金从何处来？M老师成功扭转了自身观念，向队员阐述：“光靠政府的资金不足以持续支持咱们这些居民自组织的运作，现在从议事会申请的经费只是个引子，帮助我们搭建平台，至于以后，咱们的活动要继续搞下去的话，就要依靠我们形成一个团队，靠收会费、拉赞助来支持了。”这体现出“利己的利他主义观念”，即社区的公益事业发展和个人利益满足是休戚相关的，个体在团体生活、为他人服务中得到自我效能感，也需要自我担负起相应的公共责任，而不能仅受益而不付出。之后，M老师在俱乐部日常管理中嵌入了民主协商治理体系，定期召开社团民主协商会议，讨论俱乐部租借场地、会费标准、成员准入等事务，将民主协商议事内化为社团治理思路。

在俱乐部自发成长的运作过程中，党总支或居委会不曾越过议事会平台与规则为其引入资源，而是基于议事会公开的平台与程序化的规则，为俱乐部初始发展批准了首期资金。在俱乐部成立后，这种民主协商的方式也被引入自组织常规性管理中，自筹经费、建立章程、民主管理，使得自组织摆脱一般意义的依附性运作，彰显出自组织助人、自助的本质意涵。

五、讨论：聚合性治理的理论本质及其实践机制

随着现代社区治理的事务不断繁杂，居民参与社区治理的利益取向逐渐明确，传统依托“共同体”理论为指导的社区整体性治理范式效能不断式微。如何基于“细事”与“私利”的社区真实生活，来推进社区治理体系与治理能力现代化，构建社区治理共同体，成为当前社区治理理论与实践亟待解决的难题。具体而言，即推进那些针对特定社区公共事务持有不同态度和意见的居民，能够有意愿和能力参与社区治理，并促使社区生活兼顾秩序与活力。

本文基于对滕尼斯共同体理论的批判反思和X项目执行的多案例研究，讨论了基于社区“利益共同体”本体上的“聚合性治理”范式。聚合性治理范式充分重视社区日常生活中的“细事”，将其作为推进社区自治与塑造社区活力的事实基础，同时将居民的“私利”视为激励居民社区参与的动力。聚合性治理认为，凭借民主协商的制度支撑及其议事规则的程序引导，社区居民多元的利益诉求与认知观点可以导向为有序的社区参与，实现社区治理中“问题发现—提案提出—协商议事—集体行动—问题解决”多环节的有效聚合，并以此塑造出具有参与意识与能力的居民，基于利益和规则构建社区治理与社区发展共同体。社区聚合性治理不同于社区整体性治理，整体性治理重视地域、情感、认同、互动等要素，认为社区共同体的社会关系能够在日常生活互动中自然涌生。相反，聚合性治理重视利益、细事、制度、规则等要素，认为社区共同体的关系是基于特定制度与规则所建构生成的。这些制度与规则在设计中应当明确居民的主体性，重视构建居民社区参与的平台与规则，借此塑造他们的参与责任意识与能力技巧，而不能仅把居民视为被社区关顾、服务与控制的对象。在社区实际生活中，社区或小区居民既有着共容性利益，也有着差异化利益，因而社区事实性公共生活总是充斥着陌生、紧张、有序、和谐、温馨等多重片段，社区治理并非仅对标“共同体”理论建构各项要素，同时也需要思考如何更富有“治理”精神地面对冲突与矛盾，多元利益并非一定导致无序，在精密设计的民主协商制度与议事规则的支撑下，制度优势将会转变为治理效能，并聚合居民多元的利益诉求，使其在真实的社区生活中认识到“社区治理”的本真意义。

具体而言，第一，为了实现利益聚合性治理的效能，需要构建民主协商制度，为居民实质性参与社区治理提供正式平台与角色。社区民主协商是一套精密设计的制度体系，其目的是给居民参与社区决策、议事、行动等事务以动机和身份，使居民认识到社区生活是一种“相互占有和相互享受”的共同体生活，这种认知的基点是居民私人利益，而非是原有假设的“温情脉脉的人际关系”。基于研究应用X项目的实践案例，我们发现，民主协商并非一项治理技术而是治理制度，具体是指公共财政制度供给（“幸福村居”资金）和社区民主协商治理体系。首先，社区民主协商治理体系通过嵌入“议事会”层级完成了重构，这在实践上是将社区日常生活中“细事”的解决责任交还给社区居民，使他们能够基于个体利益参与到社区议事会中，从而寻求彼此间的频繁接触和相互作用，认识到社区生活是相互占有与享受的。其次，“幸福村居”资金改进社区公共资源配置方式。项目资源具有稀缺性，各个小区的居民围绕项目资金申报展开竞争，只有遵循议事规则并与其他居民合作行动的行动者，才有可能在此过程中提升个人收益，而消极冷漠的居民则难以得到利用公共资源满足自身利益的机会。最后，民主协商制度由于明确了“细事”的责任主体，推进社区治理体系的其他组织主体各安其职，不再盲目地扩张到居民私人产权领域中，同时教会居民习得利他主义价值观、遵守规则意识及其利用规则的能力，这有助于社区公共事务能够在明确规则的支撑下实现合作解决。社区党委、居委会的作用在于理顺多元主体关系，保证规则履行与议事会持续开展。在此背景下，个体利益与公共利益有效衔接，在不断讨论具体议题过程中塑造出社区的公共领域，这是社区治理共同体的结构性基础。

第二，为避免居民由于多元利益诉求导致协商议事无效，甚至引发社区矛盾，需要明确有效的议事规则作为程序支撑。首先，议事代表需要拥有参与社区全流程治理的综合性能力和动力，能力包括了发现问题、提出动议、商议讨论、监督执行，另外，因议题和居民个体利益切身相关，则提供了居民参与议事的动力。其次，议事会创设了“公共领域”的平台，借助议事规则，居民能反映和表达自身意见，更重要的是能够与他者理性沟通与辩论特定议题，提升其参与公共事务的能力，使得社区集体行动在民主议事过程中生成社区公共空间与公共生活，议事规则有助于规避因居民意见相互冲突引发的低效率情绪性议事，这使得社区获得有别于“动员型治理”的另一种组织化路径。再次，议事规则对于社区两委而言同样具有积极意义，在原有的社区整体性治理中，社区两委欠缺充足的治理力量与“执法权”，往往在解决社区治理问题与满足居民需要时，极容易产生社区职能负担过大、社区治理欠缺规则支撑的现象，这使得社区两委在行动中营造的权威性基础较为脆弱。通过建设平台与导入规则，社区两委工作方向由积极行动转变为坚持规则的辅助行动，有助于培育出基于规则基础上的社区治理合法性基础。最后，社区民主协商制度与治理间的辩证关系，则依托平台开放性、议事规则化与程序合理性，能够改变既有管控、照顾所塑造的民情机理，消解居民“等靠要”心理形成的结构性基础，倒逼居民习得参与意识和议事能力。议事规则为社区治理共同体内成员在议事、辩论、合作、行动时提供了明确的规则支撑，使得社区治理共同体能够应对琐碎的社区治理事务以及多元的民众利益取向。

基于民主协商的制度支撑及其议事规则的程序引导，社区建设发展动力逐渐由外向内转换，兼具公共参与意识与能力的普通社区居民成为社区治理共同体的主体，他们在社区公共领域内产生的美好生活需要，助推社区治理目标不断迭代升级，而民主协商制度与议事规则提供了居民参与的制度通道与程序平台，使得社区治理共同体能够直面社区日常生活。在现代社会中，依托外在手段来约束个体私利面临着成本大、风险高的困境，如何引导日常细事场景中拥有多元利益取向的居民，有序地参与并建设社区公共生活，提升居民的参与意识和参与能力，实现“加强和创新社会治理的核心是人”的理念性目标，这成为当前社区治理与社区发展的新兴任务。

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