真正的代表：人大代表有效履职的“秭归经验” ——基于湖北省秭归县创新人大代表履职实践的调查与思考

作者：方　帅 余丽娟 吴春来 张会芬  责任编辑：高新水  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-10-07  浏览次数： 30880次

习近平总书记在全国人大成立六十周年大会上指出要“加强和改进人大工作”，并进一步强调要“支持和保证人大代表依法履职”。这就是说人大代表依法有效履职是改进并提升人大工作的内在要求。然而长期以来，因受体制不畅、思维不新、方式不活、能力不足等要素制约，人大代表在履职过程中常常陷入代言弱化、议政僵化、监督虚化、参与泛化的尴尬境地，进而导致代表责任难以有效发挥、代表权力无法充分释放。为破解这一难题，湖北省秭归县人大常委会探索出一条人大代表有效履职的新路子。具体而言，即以民声传达为基础，强化代言功能；以民主决策为目标，活化议政方式；以权力规制为关键，实化监督职能；以乡村治理为重点，深化参与行为；以脱贫攻坚为载体，助推治理创新，以此推动人大代表有效履职、依法履职，使其成为“真正的代表”，进而提高了基层人大的工作水平与服务能力，为全国其他地区探索人大代表依法有效履职提供了可借鉴、可参考的秭归样本。

一、以民声传达为基础，优化代言机制，破解代表“身份弱化”难题

为破解人大代表“代言弱化”难题，秭归县人大常委会通过丰富代言形式、规范代言程序、拓宽代言渠道，力求让代表代言“落地开花”。

（一）以选区为单元，广集民意，代言落实处

秭归县人大常委会因地制宜，充分结合秭归山区实际，科学谋划代表管理工作，结合“幸福村落”基层治理经验，创造性划分代表活动小组，以选区为基本活动单元，借助多种灵活形式，收集群众意见，让民意落到实处。一是依托活动访民情。秭归县人大常委会依托“聚力脱贫攻坚，人大代表在行动”、“精准扶贫回头看”、“走边区、话发展、促振兴”、“代表双联双创”等多类活动开展集中走访，立足选区单元，化整为零，实施小分队联合行动，采取集中、分散、再集中的形式，提升走访质量，扩大走访覆盖面，进一步深入了解民意。与此同时，在非集中走访活动期间，人大代表灵活采用分散入户形式了解民需，及时收集民意。如2017-2018年，秭归县人大常委会组织五级人大代表在各类活动集中走访中，收集建议、批评和意见889件，在分散入户中收集个案问题达1145件，所有建议、批评和意见100%办结。二是召集座谈听民意。秭归县乡镇人大主席团将一季度一次的主题活动与日常随机交流、代表接待日等相结合，收集选民意见。全县所有村落每月召开1次群众座谈会，传达讲解政策，收集反馈问题，人大代表们都被应邀参与，现场见证并参与讨论，将倾听落实到一线，将履职贯彻到基层。如2019年茅坪镇在开展的99场座谈会中，收集意见数量超过30条。三是借助媒体汇民智。为全方位收集选民意见建议，秭归县12个乡镇人大主席团、59个人大代表活动小组均开通了微信公众号和微信群，897名人大代表也都分别加入了各选区的群众微信群，通过采用微信、QQ群等线上方式与线下问卷等相补充的做法广泛汇集民智。如屈原镇北峰村镇人大代表郝未来、熊家桃等都加入了村里500人微信群，每天关注村内群众之声、百姓之需，及时掌握基层民意，做到有的放矢。县人大代表、茅坪镇建东村委会书记李胜等为使乡村振兴规划更加精准，自制人大代表聚焦乡村振兴民意调查表，摸清农民所思所想所盼。

（二）以民需为根本，精准施策，代言有结果

秭归县人大常委会通过对选民意见建议进行分类归档、建立台账，使代言规范化、管理精准化。县人大常委会高度重视民需，每年将人大代表建议办理档案整理工作纳入年度综合目标考核重要内容，扩大考核分值，确保人大代表建议有人管、有人办。一是档案管理规范化，有据可依。针对各级代表广泛收集的各类群众意见，12个乡镇人大主席团和59个人大代表活动小组逐一建立工作台账，按照问题属性进行分类，如分为教育、医疗、交通、扶贫等多个类别，配备专职档案资料管理员，做到为民代言留痕迹。如对“代表行动”选民反馈的问题和提出的意见建议，秭归县各代表小组将收集到的问题分为饮水、住房、通讯等8大类进行整理。茅坪镇人大代表、第三活动小组资料员付青松说道：“每次开展活动以后，我们都需按照问题类别进行资料整理，保证选民意见建议如实的留存下来。”日常规范的管理，为代表履职提供了科学依据，留下了法律之据。然后，针对代表提出的建议、批评和意见，分别交办到对应的部门一一办理，并及时督办通报。二是回应解困多元化，有策可应。秭归县人大常委会以回应为导向，确保代言有结果，真正解决选民之忧。其一，现场答疑政策类问题。秭归县在开展“代表行动”过程中，采用面对面现场答疑的方式针对农民提出的问题给予解释，消除其疑虑。如九畹溪镇在2017年6月收集到的56条意见中，对其中15条政策性意见进行了面对面的解释。县人大常委会主任郑之彪同志多次深入沙镇溪、九畹溪等乡镇参加“村落夜话”，和农民群众面对面答疑解惑，带领部门负责人现场定夺解决问题，深受群众好评。其二，村内解决纠纷类问题。针对代表履职过程中遇到的纠纷问题，秭归县人大代表以此为切入口，找出问题症结，为民解忧。如屈原镇镇人大代表杜余积极参与北峰村土地确权及农村家庭赡养纠纷矛盾调处，将矛盾第一时间扼杀在摇篮、解决在成因阶段，避免了矛盾的激发升级，有效维护了社会稳定，将矛盾化解于村落内部。其三，乡镇领办共性问题。对于不能在村一级解决的共性问题，由各代表小组汇总交由乡镇及时解决。如屈原镇扶贫驻村第一书记姜华在和镇人大第一活动小组代表座谈时候，了解到屈原村、北峰村等存在普遍性存在饮水困难的问题，但因资金投入成本过高，村级不能解决，故将其及时反馈给乡镇，交由乡镇人民政府筹资解决。其四，实时反馈共性问题。针对人大代表反映的问题和提出意见建议的答复，秭归县人大常委会通过对每条建议办理工作开展评价和公开办理程序的形式确保其真正落实。针对选民反馈的意见和建议，代表再向选民进行二次传达。为督促建议、批评和意见的有效落实，县人大常委会主任郑之彪同志带头督办，抽调督办组分别到各乡镇实地视察，随机抽查答复情况，在引导代表认真履职的同时，监督建议承办单位落实好代表建议办理工作。

二、以民主决策为目标，创活表议机制，破解代表“议政僵化”难题

为发挥基层人大代表参政议政的职能，凸显基层代表履职作用，充分提升代表履职实效，秭归县人大常委会积极探索，与基层治理相结合，与文明创建相挂钩，与乡村振兴相呼应，创造性采取多种灵活多样的参政议政方式，有效破解基层代表议政形式化的困境。

（一）代表引导，议政下乡，携村民共商

秭归县人大常委会创活人大代表议政方式，变政府“会上议政”为村庄“田间议政”。一方面，主持屋场夜话，议村落公共服务。各乡镇人大主席团成员定期到村落走访，通过在各村落召开屋场夜话的方式，聚集群众共同商议公共服务和公益事业。如2019年九畹溪镇共召开村落屋场夜话20余次，参与群众多达400人，提出系列个案问题和建议、批评和意见。屈原镇99个村落逐一召开“村落夜话”，各级人大代表积极参与160场次。另一方面，列席村级会议，议村庄重大事项。各乡镇鼓励人大代表和村民代表积极参加所在行政村和村落的决策会议。代表列席参加村委会“三重一大”事项决策过程，参与村落公益事项的商定，现场议政。如九畹溪镇峡口村部分茶农代表根据自身对茶叶种植的熟悉情况，就该村提出的茶产绿色高效高质量发展计划，在会上进行热烈地讨论。屈原镇北峰村永定坡居民点由扶贫驻村第一书记姜华召集，镇人大代表李圣开积极参与，讨论居民点管理办法、饮水制度、绿化方案、垃圾清理措施等多项现实议题。

（二）组织把关，建议上会，与代表合议

除与村民在田间地头议事外，秭归县各级人大代表还会根据重难点议题形成建议、批评和意见，并由组织把关，上会讨论。一是因事分类，分级提交。乡镇人大代表对收集到的建议，事先筛选、分类归档，并按照不同性质进行分流处理。如村民个人事项通过解释途径消解，共性事项向代表小组反映，重要事情向乡镇人大主席团和县人大常委会形成建议、批评和意见。二是主席团把关，筛选议题。对于闭会期间提出的建议、批评和意见，由各乡镇人大办归类、汇总和把关，选出核心议题，提交至人大主席团，实现重大事项专事专议、集体决策。如2019年九畹溪镇人大主席团共收到代表反映的问题700余条，经过筛选最终确立7条建议、批评和意见。三是代表审议，讨论报告。在乡镇人代会期间，代表们积极参与审议政府工作报告、预决算等工作，同时审议决定关于产业发展、项目实施等重大事项的政策实施问题，并进行现场表决。如屈原镇在镇人代会期间，各小组交叉审议了各村脱贫攻坚惠农政策项目落地、资金使用的情况。四是决议形成，转交执行。代表在乡镇人代会上形成的决议、审议通过的议案，分类转交给乡镇政府，或继续向上转交给对应的职能部门。县人大常委会副主任宋正荣同志就屈原镇脱贫攻坚易地搬迁居民点配套设施项目建设形成的决议，多次到职能部门进行督办，有效促进了该项目的建设进度和质量。2018年九畹溪镇在人代会上共形成建议、批评和意见30余条，其中转交给乡镇政府的占80%，乡镇政府最终办理办结率达100%。

（三）激励配套，保障兜底，为代表注能

秭归县通过择优奖励、强化培训和搭建平台，为代表议政提供有力保障。第一，奖励先进，使代表愿议政。为鼓励人大代表积极参政议政，秭归县人大常委会和各乡镇每年开展由代表互评、选民打分来选出先进代表、优秀建议的评选活动，并予以项目优先奖励。在奖励机制促进下，2018年人大代表参政议政积极性逐年上升，提合理化建议数量较上年增加10%。北峰村每季度评选一次优秀村落，对人大代表履职效果好的村落优先落实1个发展项目，并承诺实施到位，2019年已成功落实2次，有效激励了代表履职。第二，强化培训，助代表善议政。秭归县2019年开展乡镇人大代表专题培训学习20余次，并请专家授课、请优秀代表分享工作经验，促进代表相互交流学习，提升代表群体的参政议政能力和水平。如2019年九畹溪镇请茶叶专家给代表进行培训，讲授茶叶种植和产业化发展的经验，为代表议政提供专业知识。屈原镇多次组织人大代表参观全镇各村支柱产业，组织代表到夷陵区、五峰县实地考察产业。还多次开展幸福村落村级培训，将各类农业技术送到田间地头。第三，建立平台，让代表能议政。秭归县借助信息技术手段建立了人大代表微信群和人大代表履职服务平台，方便代表随时随地在线议事。2019年各乡镇人大代表通过平台提交建议达230余条。同时，秭归县建立代表议政交流工作群，为代表日常讨论提供更加便捷的渠道。如茅坪镇建东村的镇人大代表王明山表示：“遇到不明白的事情，大家可以借助微信平台，在群里一起讨论。”

三、以权力规制为关键，健全问责机制，破解代表“监督虚化”难题

为破解人大代表“监督虚化”难题，在县人大常委会主任郑之彪同志的主导下，秭归县率先改革创新，通过优化代表监督流程、创新代表监督方法、健全代表监督机制等，有效推进了基层人大代表监督落于实处。

（一）程序化监督，追踪履责，让权力用得好

秭归县人大代表积极参与村庄重大事项全过程，实现程序化监督。一是参与决策，做好事前监督。人大代表通过列席会议、建言献策等方式，参与村庄重大事项决策，实现事前监督。如屈原镇人大代表李伍修、李盛开参与村务决策，提出公益林资金用在“刀刃上”和专项资金专用等建议，促进了工程资金使用透明化。二是把关项目，做好事中监督。在民生项目落地过程中，人大代表通过走访、检查、调研等方式，充分发挥其质检员、协调员和督办员等角色。如九畹溪镇人大代表袁本芳检查正在硬化公路，发现工程存在质量问题及时向镇人大主席团反映，使问题得到有效解决。三是反馈信息，做好事后监督。人大代表通过线上和线下等方式，及时向村民反馈相关决议实施后的结果。同时，针对满意度低于80分的事项，人大代表将督促相关部门整改到位。如两河口镇人大主席团51名代表监督单户建池验收工作。屈原镇人大主席团12名代表监督铺坪九盘山黄金玉茶叶产业落实落地，督办茶叶加工厂投资建厂。

（二）生活化监督，预防失责，让权力立得稳

秭归县人大代表创新监督方式，通过进村入户使监督接地气。其一，监督下村庄，见面随口问。在村庄重大事项实施过程中，人大代表通过走进村庄进行现场监督，对不符合要求的情况，现场提出意见，并督促办理。如九畹溪镇人大代表袁本芳在走访村庄时发现公路挡土墙存在质量问题，当即向镇常委反映并要求项目施工方整改，使该问题在1周内得到解决。其二，监督进屋场，夜话大家论。各乡镇人大代表活动小组积极走入屋场，通过夜话、集中讨论等方式，收集监督意见。如归州镇人大代表走进屈原庙村屋场，了解到2条水渠渗漏严重但未得到重视，通过向有关部门提出建议，争取到100万元资金解决了3500亩柑橘的抗旱需要。其三，监督入农户，喝茶闲中聊。人大代表通过走访农户，与其闲谈唠嗑，了解村民需求与村庄情况，从而积极开展监督工作。如在镇人大代表杜余的带领下，屈原镇5名人大代表通过入户与村民喝茶闲聊，得知3户家庭养老赡养纠纷没有得到解决，于是向镇人大主席团建议司法进村。

（三）制度化监督，依规追责，让权力管得住

秭归县通过优化方案、一事一议、及时纠偏等制度化方式，让人大代表依规监督，管住权力。第一，优化方案，使监督更规范。秭归县人大常委会通过确立25项职能，明确代表监督职责，让人大代表监督有章可循。如秭归县人大代表除按照常规要求进行活动外，还根据每年活动主题优化行动方案、明确监督重点，使人大代表监督更规范。第二，一事一议，使监督愈精准。在明晰人大代表权责的基础上，各乡镇列出各自重点监督的民生事项，保障“一事一监督”。如2019年6月九畹溪镇第二活动小组通过集中走访对周坪村第6村落群众反映的核心问题进行一事一议，实现精准监督。屈原镇第一活动小组人大代表对乐平里集中居住区违章建筑泛滥实行点对点监督，目前23处违章建筑已经拆除结束，拆除总面积1000平方米，人大代表履职凸显实效。第三，及时纠偏，使监督释威力。对于相关部门政策落实不到位的情况，人大代表通过实地走访、评价打分、及时纠偏等方式对其依规整改落实。如九畹溪镇3名人大代表在界垭村走访时发现贫困户未购买医保，接信息反馈后，该镇迅速对全镇贫困户参保情况进行了清理，并将清理结果反映至相关部门后共补缴248人37200元。秭归县通过此事举一反三，在全县进行了专项清理排查工作。

四、以乡村振兴为重点，完善参与机制，破解代表“治理泛化”难题

为破解人大代表“治理泛化”难题，秭归县人大常委会通过组织人大代表融入村务治理、提升经济治理、助力脱贫攻坚，使治理更为精准、精细。

（一）兼任理事，深化公益，融入村务治理

秭归县通过创新人大代表参与乡村治理，探索代表服务落地新途径。一方面，担任“两长八员”，做实村落公益。秭归县人大常委会代表选举联络人事任免工作委员会将人大代表履职与村落公益有机结合，通过鼓励人大代表主动担任村落理事会的“两长八员”，参与乡村治理。如屈原镇镇人大代表向启能积极参与村落公益，担任屈原镇北峰村第5村落理事长，人大代表李伍修积极带头管水，兼任第一村落理事长、环保员；九畹溪镇镇人大代表袁本芳积极推动美丽村落建设，带头发展产业，带头实施“厕所革命”，兼任九畹溪镇界垭村第2村落理事长，。另一方面，协助村两委，做好法规宣传。秭归县人大代表在履职过程中协助村“两委”加强普法工作，让选民养成学法、懂法、守法、用法的好习惯。如屈原镇长江、北峰、龙马溪村的杜华等5名人大代表在走村入户过程中，通过宣传老年人权益保护法，成功调解了5起家庭老人赡养纠纷。

（二）引入资源，兴办产业，提升经济治理

为实现模范带头作用，协助政府推进工作，秭归县人大代表利用自身优势，引入资源、发展产业，提升经济治理能力。一是以岗位为依托，有职代表引政策资源。秭归县有职代表积极发挥岗位优势，为选民争取政策资源，助力产业发展。如沙镇溪镇、杨林桥镇代表团联名分别提出关于发展半高山区茶叶和核桃产业的议案，县人民政府对此高度重视并出台促进两大产业发展的文件，明确县财政部门每年为两大产业各安排1000万元发展基金，推进产业发展。二是以能力为优势，无职代表注发展资源。秭归县无职代表因势利导，根据自身能力和擅长的领域，积极引入外部技术、信息等资源，为乡村经济发展“添砖加瓦”。如屈原镇人大代表熊家桃先后到茅坪镇、夷陵区邓村乡、十堰市保康县等地考察，通过引入农村种养殖新技术，带头改良茶叶、烟叶和柑橘品种，带动村民增收。人大代表李伍修不辞辛苦，先后5次带领村民步入大老岭茫茫森林寻找高山新水源，为解决北峰村水源问题探索新途径。三是以创收为目标，代表带动谋产业兴旺。秭归县人大代表通过生产示范、拓宽销路等方式，带动村民致富。如梅家河乡人大代表鲁作荣与县人大代表龚发会联合为鲁家湾村尤云喜解决了6万余斤的柑橘销售难题。屈原镇龙马溪村人大代表杜华带头创建生猪养殖合作社，风险共担、防疫共享、精诚合作，共同抵御市场风险，降低了农户单户资金风险压力，为农户增收助力实惠。四是以生态保护为目标，为柑橘提质增效添措施。秭归县是脐橙产业大县，为提升该县脐橙产业的品质，县人大代表杜海林主动请缨，积极向全国人大代表姚鹃寻求支援，争取150吨生物有机肥在秭归进行三年的用肥试验，为该县的脐橙产业提质增效提供科学依据。

（三）包村帮扶，对接农户，助力贫困治理

  秭归县将人大代表与贫困村、贫困户进行有效连接，充分发挥帮扶作用，助力脱贫攻坚。一方面，有职代表任包村干部。秭归县有职人大代表优先派驻第一书记，发挥有职代表的资源优势，为村脱贫“添枝加叶”。如县人大代表宋秀万到沙镇溪镇倒座铺村担任村第一书记，带动村庄脱贫。屈原镇镇人大代表、党委副书记杜余，与北峰村的驻村第一书记县政府办公室副主任姜华一道，携手探索基层治理新经验和人大代表履职新途径，共同打造贫困山区高山“明星村”。另一方面，无职代表帮扶贫困户。针对有能力的无职代表，鼓励其通过捐赠、联系帮扶物资等方式参与脱贫攻坚，以“点”带“面”，助力贫困治理。如县人大代表李芹发主动联系众宏建设有限公司为异地搬迁农户提供水瓶、脸盆等洗漱用品，帮助贫困户解决生活之需。

五、经验与启示：人大代表何以依法有效履职？

秭归县创新实践，通过充分发挥人大代表的代言、议政、监督和参与功能，有效破解了长期以来人大代表尤其是基层人大代表难以有效履职的难题。

（一）为民有效代言是人大代表履好本职的直接体现

人大代表来源于人民、植根于人民。因此，为人民代言、对人民负责是人大代表的本职工作。然而一直以来，由于观念淡化、渠道梗阻、能力不够等原因，使得人大代表真正深入群众、为民有效发声的现象愈发不足。为此，湖北省秭归县人大常委会以“代表行动”为契机，通过搭建代表履职平台、建立意见收集台账、开展建议办理回头看等方式，推动了代表为民有效代言，提高了群众对代表的信任感。

（二）实化参政议政是人大代表有效履职的基本要求

习近平总书记强调：“要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道。”参政议政作为中国特色社会主义民主的有效实现形式，是人大代表的职责所在。但一直以来部分人大代表在参政议政过程中流于形式、效果不佳。为此，湖北省秭归县通过将议政引下乡、建议提上会、激励作保障的方式促使代表将参政议政付诸行动，真正让代表的议政功能落于实处。

（三）强化监督问责是人大代表有效履职的题中之义

习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”人大代表作为权力监督的关键主体，长期以来却将监督置于虚位。基于此，湖北省秭归县人大常委会创新人大代表监督方式，通过全程化监督、生活化监督、制度化监督等途径，使权力用得好、立得稳、管得住。实践证明，人大代表只有履实监督职能，才能让权力“健康”运行。

（四）人大代表有效履职需以参与乡村治理为有力补充

党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略。人大代表作为乡村治理的一支重要力量，对振兴乡村起着不可替代的作用。湖北省秭归县积极完善人大代表参与乡村治理的体制机制，引导人大代表兼任村落理事成员、鼓励其带动村民兴办产业、帮扶老弱病残困等特殊群体，使其融入农村，服务农民群众，一定程度上改善了干群关系、融洽了村庄氛围。可见，人大代表有效履职应以参与乡村治理为有力补充。