行动困境与韧性之治：边疆地区应急管理现代化瓶颈及其路向——系统韧性视角下云南边疆地区抗疫的实例分析

作者：郗春嫒 张　凯 沙华国 许　鹏  责任编辑：王铭鑫  信息来源：《民族学刊》2021年09月09日网络首发  发布时间：2021-09-27  浏览次数： 5348次

【摘　要】面对突发重大公共卫生事件的冲击，边疆地区在各级党委政府领导下表现出不俗的能力，体现出基层组织治理体系和治理能力现代化建设取得了显著成效。然而，从“十四五”期间“国家治理效能得到新提升”的新目标来看，边疆地区基层防范重大风险体制机制尚需不断健全。本文以系统韧性为分析视角，结合诸多实际案例，进行分析后发现，边疆地区在应对新冠疫情过程中面临的应急管理能力现代化瓶颈主要有：边境一线防控空间鲁棒性不足；特殊人群生存处境脆弱性加剧；基层防控人力资源冗余性欠缺；疫情下农村社区人际纠纷突出。基于韧性治理思路，本研究认为应从鲁棒性、冗余性、适应性及多样性方面增强边疆防疫系统韧性以提高其防范重大风险的能力，持续推进边疆地区治理体系和能力现代化。

【关键词】治理效能；系统韧性；边疆地区；重大公共卫生事件；治理能力现代化；

自中国共产党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标后，全国各地和各个领域的治理现代化建设步入快车道。始于2019年底的新冠疫情给全世界带来了始料不及的冲击，考验与检验着各国的应急管理体制及能力。我国在这次“大考”中取得了举世瞩目的成绩，边疆地区在“外防输入”方面发挥了独特而重要的作用，彰显出我国的制度优势和国家治理体系治理能力现代化建设的成效。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将“国家治理效能得到新提升”作为今后五年我国经济社会发展的主要目标之一，并对“十四五”时期推进国家治理体系和治理能力现代化作出重要部署。

新冠疫情暴发后，本团队自2020年3月至12月对云南边境地区西双版纳、德宏、文山及寻甸等地基层抗疫的应对过程进行深入调查，从“十四五”的“国家治理效能得到新提升”的目标出发，运用系统韧性理论对云南边疆地区基层新冠疫情防控实践进行分析，提出增强系统韧性是提升边疆地区基层防范重大风险效能、持续推进边疆地区治理现代化的重要进路。

一、问题提出与文献回顾

在重大灾害应对的学术研究中，“韧性城市”“韧性社区”“韧性治理”数度出现，“韧性”成为学界及媒体的热议概念，社区韧性已成为基层治理体系与能力现代化的新命题。[[1]]25-28

作为一个与脆弱性相对应的概念，“韧性（Resilience）”自加拿大学者霍林（C . S .Holling）于1973年将其引入生态学领域之后，这个最初在物理及机械学领域用于描述物体回复力的概念就表现出巨大的解释力及拓展性。在物理及机械学领域，一种材料韧性越好，则脆性越弱，断裂的可能性越小；心理学界则通常用其来描述个体精神受创之后的恢复能力；霍林将此概念引入生态学范畴，用其描述生态系统复原稳态的能力[[2]]1-23；20世纪80年代，一些学者将其运用在灾害管理中，此概念为理解复杂系统运作和缓解其脆弱性，尤其是系统防灾减灾方面提供了新的角度[[3]]38-49。20世纪90年代，城市研究领域逐渐重视韧性规划。此后，它逐渐被应用至网络结构分析[[4]]114-122、社会组织分析[5]、疾病应对分析[[6]]221-231等多个领域。不同的学者依据自己领域研究侧重点有所不同，但不可否认的是，韧性理论经历了从解释自然逐渐向分析社会系统演进的过程，同时不断地融合了社会科学研究中的诸多理念，因此有学者将这一趋势称为“韧性研究的社会转向”[[7]]107-117。

人类学运用韧性理念进行灾害脆弱性研究并非近年的事情，早在上世纪的灾难研究中就有出现，布莱克（Piers M．Blaikie，1994）等学者指出，灾难是由不可预知的物理因素的危险（Hazards）、可估算的自然与人为的风险（Risk）以及植根于社会结构与历史过程中的人类的脆弱性（Vulnerability）这三部分组成。[8]它们之间的关系可由复合函数“风险（Risk）=危险（Hazards） 脆弱性（Vulnerabilicy）”来表示。[[9]]1-10美国人类学家Anthony Oliver、Smith、Hoffman等人在多篇论文中对环境脆弱性与灾害进行论述，认为一个不可避免的灾害与环境的脆弱性条件有关，包括地点、基础设施、社会和政治组织、生产和分配系统及社会中的思想体系[10]。通过聚焦某特定社会形势下的总体关系，聚焦在环境力量的协同下造成灾难的条件生成，脆弱性表达了灾难的多维性。[[11]]1-11由此形成了灾害人类学研究中环境脆弱性理论流派，该流派认为脆弱性是灾害发生的重要原因，比如流行病或瘟疫的流行就与环境脆弱性密切相关。[[12]]81-91 110事实上，在人类学的灾害研究中，社区韧性（Community Resilience）这个概念早已在国外相关学者的著述中广为论及（Amaratunga、Haig，2011；Norris et al，2008；Robards、Alessa，2004；Sherrieb、Norris、Galea，2010；Tobin、Whiteford，2002；UNIS—DR，2011）[[13]]21-30，玛拉·贝纳杜禧（Mana Benadusi，2013）也专门撰文讨论灾难管理的两面神特质是Vulnerability—Resilience[[14]]24-34，不过国内人类学学者在翻译时更愿意把其（Resilience）译成“恢复能力”（高朋，2015）或“弹韧性”（张原，汤芸，2011，2016，2017，2020），且在此概念关照下，他们对人类学视野中“灾害与弹韧性”进行了不少论述。张原等指出灾难作为人类社会脆弱性的一种表现，历史地与结构地深植于人类的生活世界之中。[[15]]13-18灾难的发生，是社会-生态系统的脆弱性（Vulnerability）激化与弹韧性（Resilience）减持的结果；将“栖居生境”的弹韧性演进营造作为关键问题，灾难研究就能与当下人类学的“本体论转向”产生关联契合。[[16]]97-106 186从人类脆弱性的辨析到社会弹韧性的营造，当代人类学的灾难研究正经历一个问题意识和研究视野的转型。[[17]]13-19

我国人类学学者对疾病灾难的研究近年来不仅集中在医学人类学领域对艾滋病、禽流感、SARS等的研究，也有一批人类学者从不同视角进行多方探讨。尤其是2019年新冠疫情爆发之后，国内的人类学者及时地从不同角度对此次重大传染病进行分析阐述，何明指出，面对重大疫情，人类学讨论的中心议题就是疫情及其防控与社会文化的关系；[[18]]46-49景军等探讨了新型传染病流行和防控的社会特征，提出建立多样化的监测预警机制；[[19]]80-87项飚提出“流动性聚集”和“陀螺式经济”两个假设性概念来分析了疫情防控的应对措施；[[20]]53-60 6彭兆荣从流动性及食品视角分别讨论新冠疫情传染病的传播[[21]]55-65 140，潘天舒从医学人类学哈佛学派的视角探讨重大公共卫生事件中人类学者应该如何作为。[[22]]50-53秦红增指出应该从不同学科、不同视角切入，跨地域、跨国界地对疫情整体进行深刻反思。[[23]]54-57归纳起来，我国人类学视野下传染病研究取向主要聚焦于生物文化视角、生物社会视角及情景与策略视角。[[24]]55-68 140其中情景与策略的意涵与系统韧性营造的内涵有异曲同工之妙。

疫情发生之后，习近平总书记多次强调指出，国家治理体系现代化，主要是指各方面制度更加成熟更加定型更加巩固，优越性得到充分展现。国家治理能力现代化，主要是指增强制度执行能力，将国家制度优势更好转化为国家治理效能。二者相辅相成，缺一不可。新冠疫情对全球造成的冲击有目共睹。在疫情和灾情面前，基层如何提升应急能力现代化水平以积极方式应对多变未知的风险并快速恢复到正常状态？现有不少研究认为建立韧性社区实乃解决这一问题的关键。系统韧性理论作为一种日益丰富的治理理念，因其高度重视系统受到外界扰动后的自组织、自我调适和自我恢复的能力，为基层应急治理体制的优化提供了全新的理论资源和视角。

二、云南边疆地区应急响应过程

自疫情快速蔓延以后，党中央高度重视疫情防控工作，及时建立应对新冠肺炎疫情的相关组织机构，指导地方做好疫情应对处置工作。各省区也积极响应建立应对疫情工作领导小组及指挥部，明确各部门的职责，建立起分工明确、团结协作的机制体制。云南省虽远处边疆，但在1月25日便及时成立相应的应对疫情工作领导小组及指挥部，各州市在一周之内全部组建完毕。全省上下团结协作、全力投入，营造了全民防御、全民防控的氛围，积极处置各类突发事件，全省疫情防控工作成效显著，疫情也得到了有效的控制。

首先，及时成立疫情防控工作领导小组。2020年1月23日，云南省人民政府决定成立以省长为组长的“云南省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组”，就在同一天，西双版纳州人民政府成立以州长为组长的“西双版纳州新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组”，文山州、德宏州及寻甸县紧随其后，分别成立“文山州新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组”（2020年1月24日）、“德宏州新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组”（2020年1月25日）、“寻甸县应对疫情工作领导小组（充实寻甸县防控指挥部）”（2020年1月28日）。可见，各地基层政府对抗击疫情响应速度比较积极迅捷，版纳文山几乎与省政府同步，德宏及寻甸稍迟缓，但也在一周之内组建完毕。

其次，各地各阶段积极响应中央及省委省政府部署。依据国务院新闻办公室发布的《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》（2020年6月7日）白皮书，参考其疫情发展时间线的分段归纳，对边疆地区的疫情应急响应过程和实施措施分段梳理如下。第一阶段，征兆期（2019年12月27日至2020年1月19日），迅即应对突发疫情；此阶段云南各地均没有任何举措。第二阶段，发作期（1月20日至2月20日），初步遏制疫情蔓延势头；云南各地积极响应中央及省委省政府号召，成立专门领导机构，召开工作会议，部署抗疫任务，制定并发布一系列文件，每个州市均发布了8-10份有关疫情防控的意见、方案及通知。第三阶段，延续期一（2月21日至3月17日），本土新增病例数逐步下降至个位数，统筹疫情防控和经济社会发展；云南省各地这一阶段主要围绕复工复产、捐赠物资统计、督查工作、发放相关补助及防止境外输入方面展开工作，重点在推动社会经济发展。第四阶段：延续期二（3月18日至4月28日）取得武汉保卫战决定性成果，确定“外防输入、内防反弹”的防控策略；云南边境各地重点围绕防止境外疫情输入、复工复产及校园疫情防控方面展开工作。第五阶段：痊愈期（4月29日以来）全国疫情防控进入常态化；此阶段云南各地制定及发布的相关政策明显减少，各个州市集中于疫情防控常态化及外防输入的强调方面，人民群众生活逐渐回归正常。

三、系统韧性视角下边疆地区应急能力现代化之瓶颈

此次疫情防控，云南全省各地行动迅速，上下团结协作、全力投入，疫情防控工作成效显著。但是，由于此次疫情来势凶猛，地处边疆的云南各地区基层由于各种条件所限，在应对此类重大突发公共卫生事件过程中也暴露出韧性不足的治理短板，部分实际工作陷入行动困境并由此衍生一些次生风险，基层防控面临诸多压力，应急管理现代化受到挑战。

（一）边境一线防控空间鲁棒性不足

系统韧性中的鲁棒性也称稳健性，通常指系统抵抗和应对外部冲击的能力。此处指边境地区由于地理空间的开放性，社会资源的薄弱性加大了防控环境的脆弱性，导致边疆地区防控地理空间鲁棒性较弱，基层社区应对疫情冲击的能力亟待加强。疫情爆发以来，边境地区对于正规通道入境人员均能较好把控。但云南与越南、老挝及缅甸接壤，边境线长达4060公里，邻国间边境除了正式通道外有不计其数易于通行的小道便道及“一寨两国”情况，再加上边境地区人员紧缺，要想对边境进行全封闭防控拉起一条人为的隔离带并不现实。较长的边境线及复杂的地理环境，邻国间边民的习惯性日常互动，边境地区人力资源短缺，使得边境防控空间脆弱性巨大，随着邻国尤其缅甸疫情的蔓延，沿边相应边境地带由抗疫后方变为前沿，“外防输入”任务艰巨且严峻。

案例1.云南省德宏州与缅甸接壤，全州有瑞丽、畹町两个国家一类口岸，章凤、盈江两个国家二类口岸，有28个渡口、64条通道、非法便道若干、9条公路通往缅甸，边境一线共有21个乡镇、80个村、376个村寨，约21万人。西双版纳州与老挝缅甸接壤，国境线长达966.3公里，全州有磨憨口岸、打洛口岸、景洪港和西双版纳机场等4个国家级口岸，以及勐满、曼桩、新民、勐龙和勐宋等5个重点边境通道、4个边民互市；更有民间交往长期形成的50余条边境通道，其他便道若干，抵边乡镇19个。文山州与越南接壤，边境线长438公里，有国家级口岸3个，269个抵边村寨；与越南接壤的马关县，县域国境线长达138公里，边境线上有11个村委会52个村民小组与越南相连，4个边境通道，有1座边境口岸、8个边民互市点、29条便道和100余条小路。

由上可知，云南边境地区除正规口岸外，很大一部分边境一线既无屏障也缺人把守，与邻国之间往往有无数条（每个州50-100条左右）民间便道、小道，两国边民之间往来寻常便利。访谈中得知边民间经常相互走亲串戚，入境之后隐蔽性较强，一旦相邻的国家疫情爆发，云南边境几乎完全暴露于疫情之下，因此守好疫情防控的“南大门”任重道远。疫情爆发后，边境各县已经积极行动起来，实施“党政军警民五位一体群防群治”：德宏严防境外疫情输入，正式通道全部暂停出入，117条非法便道全封堵；马关县在边境一线全面设防堵截98个（其中：固定执勤点7个，流动查缉点11个，长期使用执勤点18个，临时增设执勤点80个）开展24小时查缉封堵；在52个沿边村寨组建56支600余人的巡逻巡查联防队，封堵非法便道27个，排查跨境非法婚姻境外方配偶3860人；西双版纳全部边境实行严防严控，对全州303个抵边村寨实行封闭式管理，县级机关干部全部分批次下沉到边境村寨24小时无间隙严守，边境地区许多公职人员家庭自疫情爆发至今是全家齐动员分头持续约400余天参与边境防控。

虽然现在边境各县均严格实施“党政军警民五位一体群防群治”，但对于绵长的国境线来说，防控人力物力显得十分有限，边境地区特殊的地理环境使得防控空间脆弱性巨大，边境防控面临“内防反弹”“外防输入”双重压力及风险。2020年9月在云南瑞丽市发生的“两个人封了一座城”就是这种风险的具象化呈现。（至作者截稿之时，边境瑞丽又因再次出现新增病例而“封城”）

案例2.“两个人封了一座城”，2020年9月14日上午，云南省卫健委发布通告，瑞丽市发现2例输入性新冠肺炎确诊病例（自3月14日该地清零后再次出现新冠病人）。当晚11时，瑞丽市召开新闻发布会就此事进行通报：病例杨某某、依某均为缅籍女性，二人为雇主与保姆关系。9月3日，杨某某携3个孩子及2个保姆自缅甸偷渡入境，于中午14：00时左右到达并暂住瑞丽XX小区其姐杨贵某家。杨某某在9月3日—12日期间，曾去过菜市场、健身房、西餐厅及另一姐姐家（居住于另一小区）。9月10日，杨某某本人因自感嗅觉和味觉不敏感，在其姐杨贵某的陪同下，于早上8：52分滴滴打车至景成医院做核酸检测，9月13日确诊，瑞丽市立即采取有关紧急措施，全市城区人员居家隔离，瑞丽城区全员开展核酸检测。此次输入性病例发生突然，所幸瑞丽市相关部门响应及时，云南省各地也积极支援，截至2020年9月19日10：30，所有287254份样本检测完毕，检测结果均为阴性，疫情最终得到较好控制。此次共有来自四川省核酸检测队，云南省疾控中心、急救中心等部门和保山市、大理州、丽江市等8支队伍882名专业人员，同时，从德宏州州级医疗卫生机构和其他县市抽调564名医务人员支援瑞丽市核酸采样工作。此外，全州抽调550名警力组成六支应急处突队伍、70名特警成立工作组，协助卫生部门进行可疑人员查控，各县市公安局抽调200余人，协助卫生部门检查转运疑似病人，抽调265名警力增援瑞丽市公安局，九个进出城区疫情防控卡点开展查缉工作。除了调动大量的人力物力之外，经济上的投入及停滞（如“封城”期间停播的“玉石直播”正常情况下平均每日成交5万单，约4.3亿元）对当地经济带来的影响不容小视。

皮尔斯·布莱克（Piers Blaikie）曾强调，（灾难的）脆弱性其实是植根于社会结构与历史过程之中的[25]。边境地区空间的开放性及边民间互动的寻常性早就根植于边民社会，历史渊源由来已久。此次新冠肺炎传染病在全球范围内前所未有，它所带来的冲击考验着人类社会方方面面，以限制流动性来降低传染风险的新冠疫情防控手段对边境地区历史惯习及自然条件的冲击猝不及防，边境地区脆弱性凸显。人类学栖居视角“（Dwelling perspective）”强调环境与人（自然与文化、主体与客体）的混融（Tim Ingold，2003）。[[26]]1-10依该视角来看，风险是社会生态系统的脆弱性（Vulnerability）激化与弹韧性（Resilience）减持的结果。居住于边境地区的边民祖祖辈辈在此繁衍生息，开放的边境空间及寻常的边民互动并没有让生活在常态中的人们觉得有什么紧张及压力，突如其来的重大传染病使得这里环境与人的互融状态被扰动，脆弱性被激化，鲁棒性不足，整个系统的应急能力受到挑战。

（二）特殊人群生存处境脆弱性加剧

新冠疫情的突发使得一些特殊人群的常态管理由于要服从疫情防控的大局安排而暂停，这使得这一群体的生存脆弱性更加凸显。尤其是三类特殊人员[即社区戒毒（康复）人员、社区矫正人员以及艾滋病患者]处境更为窘迫：疫情突然爆发后，社区负责这一群体的专职工作人员被调至抗疫一线，对他们的日常管理暂时搁置起来；各社区实施封闭管理，社区戒毒（康复）与社区矫正人员不能去原来的指定地点进行常规社区戒毒（康复）及社区矫正，艾滋病患者不能去指定地点进行常规检测和获取药物。这场不期而至的疫情扰动了他们业已脆弱的生活，令他们生存空间更为局促，不仅常规治疗难以为继，必须履行的相关法律责任也不得不中断。如何对这一群体进行妥当管理，相关部门尚未有针对性政策，基层专管员对此也一筹莫展。

1.艾滋病人生存脆弱性增大

通过走访得知，基层社区艾滋病人的生存环境本就脆弱，这一方面源于社会对他们的排斥与疏离，另一方面源于其自身生理与心理状况的不堪一击。因而这一群体抗压能力低，易出现极端行为，基层管理中一直把他们列为重点关注对象。席卷全球的疫情，扰乱了他们的常规治疗及日常管理，令他们生存境况更加脆弱。同时，艾滋病患者由于病理特殊性，肌体免疫系统功能缺失，必须定期到指定医院进行体检并根据检后情况用药，药物需随诊更换，因而日常无法进行药物长期储备。受疫情影响，患者难以到医院进行体检取药，其本就脆弱的生命安全保障受损，艾滋病患者安全感进一步减退，针对性应对措施的缺失则可能激化脆弱性，风险隐患不容忽视。

案例3：段某某（男，43岁）、李某某（男，52岁）均为SS镇艾滋病患者，都是早期因吸毒而感染艾滋病，每月均需按时到昆明市主城区的专业医院就诊并需持续服药抑制艾滋病。但由于疫情期间社区封闭管理对外交通暂停，段某某、李某某无法照旧正常前往定点医院就诊取药，他们只能求助于专管人员。然在这特殊时期，专管人员又必须按疫情管理要求逐级汇报，方能为其安排专人专车（有的街道人手紧张根本无暇顾及此事后果更麻烦）送抵昆明主城医院，这样就难免造成段某李某艾滋病信息的扩散，虽然工作人员严守保密纪律，但依然导致他们心理负担加重，疑心他们的病情信息被扩散，总感觉周围人的一举一动都是在嫌弃他们排斥他们，不停地甚至半夜三更向专管员打电话投诉抱怨，情绪异常激愤。

2.社区戒毒（康复）人员境况窘迫

社区戒毒（康复）人员在执行社区戒毒（康复）的过程中，需要严格按照社区戒毒（康复）协议进行社区戒毒（康复），具有严格的时效性，其定期的报到和尿检结果将录入相关系统并作为期满后解除社戒（康）的依据。受疫情防控影响，他们难以准时报到或尿检，这将会直接影响其完成社戒（康）的时间，还面临被既有系统自动判定为违反协议、公安机关逮捕并进行强制隔离戒毒的风险，可能出现的严重后果使得这类人烦躁不安。

案例4：段某、李某、张某三人，均为SS镇社区戒毒（康复）人员，由于长期吸食毒品，在进行强制隔离戒毒后仍有心瘾，为巩固戒毒效果，每月需定期到区里预防保健所服食美沙酮；同时，按照社区戒毒（康复）协议的规定，社区戒毒（康复）人员必须每月到社区戒毒办公室报到和尿检，并将结果录入系统作为解除社区戒毒（康复）的依据。但是，受新冠疫情影响，各地交通管制，政府相关部门有关业务暂停，部分需要靠美沙酮进行脱毒治疗的社区戒毒（康复）人员就缺少了脱毒药物，而几乎所有的社区戒毒（康复）人员都无法正常报到和尿检，加之疫情管控，出行受限，段某、李某、张某难以按规定履行相关行为而坐如针毡，焦躁不安，专管人员也因没有相关政策指导而爱莫能助。

3.社区矫正人员处境尴尬

缓刑、保外就医及拘役等社区矫正人员，按规定需定期到司法部门报到和汇报思想，该履行情况对他们尤为重要，决定着其保外就医、缓刑等监外执行措施是否能够继续实施。疫情期间一来因为人员紧缺，二则因为各村封闭管理，这一群体无法定期报到和汇报思想，司法部门也无法按时进行家访，系统常规登记缺失，就可能会被原有系统自动判定为违反社区矫正协议进而导致其被重新收监。这使得这一群体整日忧心忡忡，专管人员也因为没有相应的政策指导而一筹莫展。

访谈1：我负责我们镇上这块工作，我们全镇将近60名社区矫正人员，分布在各个村委会，这期间一呢他们出不来进行思想汇报，二呢我们所3个人全部都来蹲守卡点了，也忙不得管他们，他们那个着急得很呢，一天到晚我的手机都被打爆了，我又要守卡，简直手忙脚乱，忙疯了，我也认得他们急，我也急，但是咋个办呢、我们也没得相关政策呢指导。只要收到（他们的）电话，再忙也要先安抚他们（除此之外别无他法），也算前期与他们处得还算可以，他们也还是听我的话，但是我自己也知道这个后果很严重呢，万一一直得不到解决，他们一暴躁起来，麻烦就大了。所以呢，应该赶紧出台一些特殊时期对这类人群的管理办法，一刀切的话，对特殊人群容易引起不良后果。

霍林（Holling）等人认为，适应性是韧性系统一个重要特征。不断变化是当今时代的常态，自然界万事万物均处于一种动态变化之中，韧性的社会系统应具有适应变化的能力，霍林等据此提出描述与解释复杂系统适应性演化的多尺度嵌套适应循环模型①（Panarchy模型）。学者们尤其强调韧性系统的适应能力，威尔班克思（Wilbanks）指出系统韧性应包括灾害预测和提高适应性减少脆弱性的能力，威尔逊（Wilson）认为适应能力的提升是一个系统具有韧性的关键要素，诺里斯（Norris）马斯廷（Masten）等认为系统适应灾难的过程是系统是否具有韧性的一个重要指标。

韧性系统中适应性所表示的是社会系统通过不断调整应对策略和措施以适应周围环境的一个过程量[[27]]215-220。当所处的环境发生变化时，系统需要通过自我修正，以提高自身的适应能力、降低系统的脆弱性。在边疆基层的抗疫过程中，各级组织积极响应国家与政府号召行动起来全力抗击疫情，取得了不俗成绩，然由于人力物力所限，忽略了对诸如社区三类人员等特殊人群的针对性管理，缺乏一些适应当前疫情特殊情况的政策指导，既有的常态化的制度法规因不适合重大公共卫生突发情景难以贯彻执行，这一方面令基层工作人员无所适从，另一方面也加大了这些特殊人员生存脆弱性，在一定程度上叠加了疫情带来的社会风险，基层应急管理现代化能力受到了挑战。

（三）基层防控人力资源冗余性欠缺

韧性理论中的冗余性，指称备份、可补充可替代性；新冠疫情的爆发使许多地方面临人力资源储备不足的困境，边疆地区更是面临人力资源冗余性紧缺的窘况。不仅数量上捉襟见肘，部分防疫人员的业务素养及能力也差强人意，难以应对重大公共卫生危机事件的挑战。

1.基层防控人员数量冗余性不足

云南边境地区相关专业人员及管理人员数量一直十分有限，在重大疫情的冲击下，更凸显出专业人力资源匮乏的短板。在实地访谈中，所有被访基层管理人员均表示，自疫情以来，人手不够，所有工作人员齐上阵，每天上班平均12小时，一直是“5 2”“白 黑”上班模式，严控期间更是连轴转。

访谈2.我们社区呢，下面有10个村民小组，（每个组）差不多有2000多（个别）接近4000人，还有这些居民组的和小区里面的，我们这边的话总的接近20000人，人手（5人）根本不够，前面几天连天连夜（上班），后面耐（坚持）不住了，就（花钱）请一些村民来帮忙。

访谈3.我记得是年初二初三吧，通知我们上班，一直在忙这个事情，入户去量，挨家挨户的量（体温），我们社区5000多人，要求哪家哪户大体什么情况（体温、返乡）心里都要有谱气（清楚）。人不够嘛，就从社区，街道，从我们街道还有村子干部（抽调）。前面几天是全部上阵，我们（后期）是轮班制度，差不多（每天）到晚上到十二点钟，差不多将近两个多月的时间都是这种来整（做）的。

访谈4.我们镇124个（机关干部），连续工作31天（没有休息日），24小时值班，平均每天工作时长14小时，仿（像）我这种呢差不多18小时，我们镇最先7个卡点，三天后封死3个（实在忙不过来了），剩下2个高速，2个主干道卡点，村级（卡点）就太多了，超过40个；全镇156平方千米，目前3.6万余人（流动人口除外），然后旁边的LJ镇必须从我们镇过（进出）高速，LJ镇约有2万人，所以我们这几个卡点要保障约6万人的安全，卡点每天排查车辆1500余台（辆），群众4000余人，忙得没日没夜……

访谈5.我们派出所是典型的农村基层派出所，实行综合勤务模式。派出所共有警力15人，其中民警5人，文职辅警1人，勤务辅警9人。辖区共九个村民委员会，86个自然村，31547人（不含流动人口）。2020年01月27日至2020年02月28日疫情最严重期间，所有人都没有休息日，每天最少工作10个小时以上，1/3以上（5人）带病工作；

可见，面对突如其来的新冠疫情，基层专业工作人员紧缺，人力资源匮乏，所有工作人员都超负荷奋战在抗疫一线，连日疲于应对。工作人员超负荷连轴转，给本人身体健康及工作质量都带来了影响，一些工作人员累病倒在岗位，一些工作人员连天面对着成百上千的群众，工作量非常大，容易出现耐心不足、疲于应付，甚至是“粗暴执法”的情况。

案例5：抗疫期间，云南省W州相关部门接到举报，在进出高速路口时遇到“暴力执法”。该州指挥部交通保障组的一名副组长遂驾驶私家车到几个高速公路出入口，以普通群众的身份通过，以切实了解实际工作的情况。到W市和Y县的两个高速公路出口，部分工作人员均对其“恶语相向”，对相关咨询十分不耐烦，只是简单地告知是省上的要求，既没有政策解释也没有引导被堵群众如何到达目的地，引起很多现场群众不满。

2.基层部分防控人员胜任力欠佳

边疆基层不仅专业人员数量缺口较大，高素质管理人员也十分紧缺，一些基层管理干部甚至部分领导的胜任力亟待加强，实际工作中因政策理解不到位或实施不力而导致防控行为出现偏差的情况时有发生。

案例6：疫情期间，云南省政府为了对公共场所及出入公共场所的人员进行管控，实施“出入码”政策，要求所有正常开放的公共场所（机关单位、超市、农贸市场等公共场所）必须在出入口张贴“出入码”，所有人员出入公共场所前必须扫码，此举措目的是一旦公共场所出现疫情，相关部门可及时准确追踪到密切接触者，第一时间采取有效的管控措施。此政策出台后，大部分县市都能够正确解读“出入码”政策，也严格实施此项措施。但时，S市和Q县相关负责人在理解此项政策时出现了偏差，Q县的相关负责人认为，“出入码”政策的出台，意味着全部商铺可以正常营运，于是Q县发布通知，所有商铺只要实行“出入码”，就可正常恢复营运，导致Q县绝大部分商铺在疫情尚未平稳时就纷纷开门营业，大大增加了疫情蔓延的风险。无独有偶，S市某街道的主要领导则将“出入码”政策当做一项普及任务，要求本辖区街道所有商铺必须在出入口张贴“出入码”，大部分并没恢复营运的商铺也不得不在出入口张贴“出入码”，引起民众的困惑与不满。

疫情防控期间，从中央到地方各级政府都颁发了严密的防控政策和措施，疫情防控工作取得明显成效。然而由于此次疫情爆发突然且蔓延形势多变，部分措施属于临时性的应急措施，虽然指导性非常强，但不可避免偶尔缺少细致的具体要求，基层执行人员在解读这些政策、措施时由于个人理解领悟能力欠佳等原因，致使在实际落实中可能出现政策解读偏差，引致部分政策、措施落实不到位、不精准，从而影响到政策执行的效果，对疫情防控带来负面的作用，影响基层应急管理能力现代化的提升。

基层工作人员执行不力或执行过当情况，不仅不利于进行有效的疫情防控，容易激起干群矛盾，也难以得到群众支持和理解，令一些地方的疫情防控工作局面被动，成效难尽人意。

此外，一些基层村干部并没有真正理解此次防疫的相关政策内涵，反而借题发挥为难群众，尤其是部分临时参与到防疫工作中的人员，既缺乏专业素养，也缺乏服务意识，却凭借当前身份所赋予的暂时权力，随意作为，激发新的矛盾增加新的风险。

案例7：村民张某小孩急病，需要出村进行治疗，村上防疫工作人员以防疫为名，不准患者及其家属出村，家属苦苦哀求后同意其出村治疗，待患者治疗后又不准其进村，引起群众极大的不满。

案例8：村委干部付某在全村排查过程中发现村民李某家有人在打麻将，经核实为一家四口在自家打麻将消磨时间，但村干部付某仍以防疫期间不能聚众为由没收其家庭成员之间自娱自乐的麻将，导致干群矛盾激化。

“资本（Capita1）”是学者们讨论社会系统韧性时一个重要维度，该视角强调系统的抗灾应以能力或资源为基础，指出一个系统的韧性与其资源充沛性密切相关。在提升系统资源充沛性使之具有冗余性的过程中，知识与学习能力（Knowledge and Learning）是关键因素。克莱茵（Klein）和托马利亚（Thomalla）认为，社会系统韧性的关键是强调其自我组织、提升学习和调适的能力。[[28]]35-45佩顿（Paton）等人强调，社区意识、胜任感及问题导向的应付能力是社会系统韧性的主要测度。[[29]]157-169

在边疆基层抗疫中，人力资源从数量及胜任力均差强人意，系统冗余性堪忧。基层执行人员数量的短缺及能力的不足，在应对疫情风险的同时，也激发了新的矛盾，带来了一些次生风险，成为制约基层应急管理能力现代化的一个不容忽视的梗阻。

（四）疫情下农村社区人际纠纷突出

毋庸置疑的是，疫情期间基层封闭式管理对有效控制疫情的蔓延至关重要，但长时间的封闭管理及对疫情的恐慌也伴生一些并发症，诸如“邻里纠纷”“干群纠纷”“家庭纠纷”等警情明显增多。基层警官解释原因主要是：突发的疫情在引致物资紧张的同时也使老百姓对疫情无比焦虑与恐慌，而社会疏导方式的相对单一没有能有效缓解基层村民的恐慌焦虑。长时间的居家隔离，社区封闭管理，加剧了老百姓心理承受能力的脆弱性，平时鸡毛蒜皮的小事，此时也往往被放大而引发警情，加剧了社区人际关系的紧张。

案例9：2020年01月24日至2020年02月23日期间，X县公安局JY派出所共接警75起，同比增长188.46%；其中刑事警情1起（诈骗），同比下降400%；治安警情17起（包含赌博警情5起，打架斗殴7起、故意伤害3起、寻衅滋事2起）同比增长142.86%；纠纷警情41起，同比增长310%；求助警情8起，同比增长700%，举报投诉（赌博、外地人进入）警情增长300%。

如上数据所示，疫情期间除刑事警情明显下降外，其他类警情均大幅上升，警力紧缺的派出所干警在抗疫一线主力作战的同时，还要抽出人员解决各种常态下并非警情的非常态警情，基层干警连轴转全月无休成为常态，抗疫期间，该县一干警牺牲在工作岗位。

访谈6：S警官，在疫情期间，由于封闭管理。农村又没有什么其他渠道让整日封闭在家的村民疏导紧张情绪，于是报警成了他们排解紧张焦虑的首选方式，有些警情令人哭笑不得。有一日我们所接到警情如下：1、村里某学生（高中生）在家不听家长的话，一天只顾玩手机，不看书，家长报警请求警察去处理。2、民村张某某家里没有口罩了，村干部不准出村，打110请求警察处理。3、村民李某打妻子电话打不通，怀疑是去某家打麻将不回家，打110请求警察去帮忙叫回家。警察打电话联系上了李某妻子，该女士称丈夫想让自己回家做饭，但自己今天要在亲戚家吃饭不回家。警察去到报警人家里回复，报警人告诉警察自己不会煮饭没饭吃，警察只好帮其联系了外卖才算了结。4、村民马某某家隔壁（邻居）一家人实在闷得慌，全家坐在一起打麻将消磨时间，X自己闲极无聊又不能参与，拿起电话就打110报警，警察赶到后哭笑不得；5、一村民孩子生病防疫人员不准出村只好报警；6、一村干部收缴家庭成员坐在一起为消磨时间所打的麻将，村民不服报警请求还回麻将。

课题组调查中得知，在疫情期间，只有约1/4的社区提供了心理疏导，3/4社区仅采用单一的严格封闭式管控。如此一来，各种严防举措加上对疫情的担忧加剧了普通村民的焦虑与恐慌，大量负面情绪的挤压导致居民人际关系紧张，报警成为当时很多村民疏解焦虑的一种途径。这一方面增加了基层干警的工作压力，另一方面也在一定程度上放大了邻里纠纷与人际矛盾。而抗疫期间，各地的监管场所（拘留所、看守所、戒毒所）一律实行全面封闭管理，一概不接受新增人员，这意味着基层积累的治安（打架斗殴寻衅滋事等）案件不能消化，导致部分群众更加有恃无恐，致使治安警情急剧攀升而难以实时解决。

学者们（Tobin G.et al，2012）尤为强调在抗灾减灾过程中人与人之间的社会关系至关重要。[30]社会关系是构筑社区资本的重要资源，亦即是增强社区韧性的重要向度。有关社区韧性的评估体系中，社区居民之间的社会关系与信任是重要指标（蓝煜昕，2020）[31]。在面对危机冲击时，居民间信任感的程度、社会关系之间的共构对社区恢复意义非凡。长期封闭式管理、信息获取有限、疏导方式缺乏，使得习惯于生活在熟人社会的农村群众突然间陷入一种社会性孤岛，对疫情的恐慌、焦虑与烦躁不安投射到身边的社会关系，放大了彼此间的不满、猜忌与羡妒，人与人之间的信任变得脆弱，消弥了社区合力，减损了社区关系资本存量，分散且消耗了基层有限警力，对基层应急管理效能具有不言而喻的消极影响。

四、基于系统韧性的边疆基层应急管理能力提升

十八大把国家应急管理能力建设纳入“总体国家安全观”的战略系统，以构建适应国家治理体系和治理能力现代化的应急管理新体制，应急管理体系和能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，其内涵与目标主要着力于执行力及执行效能。这表明在推进治理体系及能力现代化过程中，一方面执行主体要有胜任力；另一方面执行客体要具有可操作性且能转化成预期效能，系统韧性观点所主张的营造社会系统韧性能与这一目标完成自洽。面对当前动态变化的时代，一个现代社会系统应该具有韧性，应具有应对、创新和适应的灵活性。[32]现代化的社会系统管理应该具有韧性，这一点在学界已经逐渐成为共识。

近年来人类学本体论转向的论述尤为关注人与自然的关系，学者们“围绕人在自然界的位置和自然在人世间的位置”[33]展开诸多讨论，在面对重大疫情的反思时，人与自然的关系理应成为现实研究中不能回避的议题。受拉图尔（Bruno Latour）等人重视对人（社会）与自然交互共融关系的启发，一些学者提出“地势”（Topography）“栖居（dwelling）生境”的概念[34]。以栖居视角来审视自然与人的关系，就能很好理解社会系统中各要素是相互作用，相互制约相互影响的。对于边境地区而言，生活在这里的两国边民日常互动、国境线、自然地理环境等要素构成了这个社会系统，它们在历史的演变中彼此作用，彼此制约。这一特殊的生存空间，是该系统中各要素互动关联及互渗叠合的结果，处在其中的各种要素交互能动，彼此混融，在没有外来扰动的时候，这个系统平静正常，一旦受到外来扰动，则系统天然的脆弱性被激化，鲁棒性不足的弊端凸显。在此种情况下，若要增强鲁棒性，则应该把系统中所有要素均纳入考量的范畴，若仅选取其中某一项要素进行强化，则可能出现顾此失彼的局面。在边疆基层的抗疫中，外防输入是当前防疫的重中之重，对边境各种可能导致流动的通道进行严格防控是当前边疆地区举“党政军警民”五方之力通力合作之重点。随着2020年9月瑞丽疫情的爆发及控制，云南省相关部门再次强化边境防控，在原有举措上推出了“五个管住”“5个24小时”“包片包段包线”“点长段长片长”等举措；然相比开放且隐蔽的绵长的国境线，上述举措还不能完全减缓其脆弱性，鲁棒性亟待增强。“边境线太长了，防不胜防啊，从合法渠道出入的好说，就是那些从非法渠道出入的太难办”一位基层工作者如是说。故除去考虑管控边境线要素之外，还应该统筹考量整个系统的其他要素比如历史悠远的边民间互动、客观自然环境等。此次疫情防控目前最有效的预防手段当属减少人际流动，严格管控边境线是最直接“限制（阻断）流动”的有效途径，然“限制流动”要求投入大量人力物力。以瑞丽畹町小镇为例，该镇边境线长28.646公里，共设有100余个执勤点，每天需要500多人24小时不间断轮流守卡，以当地的人力（19144人，2017年）连续400余天高质量守边显然有点力不从心，这也是近期瑞丽再次出现疫情的一个客观肇因。为了提升应急管理效能，应当全面考量当地具体栖居生境，充分调动这一栖居生境中的所有主体，同时夯实该生境中的短板，切实增加人力物力资源投入，扩充参与主体的范围（倡导此生境之外的各方力量的积极补充与更替），疏解引导合理的流动，劝阻暂不必要的流动，依法严惩非法流动；同时应积极采用现代化科技手段比如注射疫苗等方式增强边境地区栖居生境中个体抵御疾病侵蚀的能力；一旦此生境中乃至生境外围的各方潜能被挖掘激活，防疫短板被补齐，边境防控空间脆弱性减低，则鲁棒性增强，边境地区应急治理效能将得到极大提升。

--社区资本被视为一个系统能否有韧性地应对外界扰动的关键要素之一。部分学者认为，影响社区韧性的关键是社区本身的禀赋，这些禀赋主要包括社区的社会资本、经济资本、物理资本、人口资本和自然资本的存量，资本存量越大的社区，对外来冲击的弹性能力越强。[35]在此认识之上，皮库克（Peacock）等人构建了基于社区资本的社区灾害韧性框架CDRF（Community Disaster Resilience Framework），重点考察社区在应急准备、响应、恢复重建和风险缓解四个阶段的活动及开展这些活动所需的社区资本之间的关系。布迪厄对社会资本的定义“实际的或潜在的资源的集合体……它从集体性拥有资本的角度为每个成员提供支持”[36]248比较具有代表性。依照社会资本的相关论述，我们反观边疆地区基层抗疫中人力资源缺乏，冗余性不足的困境，这是制约边疆地区应急能力现代化的一大梗阻。由于人力资源数量上没有足够的储备，导致有限的工作人员在连续防疫工作中出现疲于应付、粗暴行事甚至失去生命的后果；胜任力方面由于知识技能储备性不足，使得一些政策在实施过程中走样变形，如此一来，基层应急管理效能受到牵制。如何解决这个问题？社会生态韧性系统强调的知识与学习（Knowledge and Learning）能力应该被我们所重视，相关知识体系建构、深化以及学习、运用知识的能力应该被纳入基层工作人员的管理中。惟其如此，当面对外界扰动的时候，系统内每一个个体所拥有的实际的或潜在的资源汇合成集体资本，为该系统的每个成员提供有力支持，系统的应急管理能力得以提升。

适应性（Adaptivity）乃是系统依环境变化调节自身的形态、结构或功能，以便与环境相适应的能力，其一直是各位学者们探讨系统韧性时强调的维度。部分灾害人类学者指出，社会的脆弱模式，或者其适应性的缺失，才是灾难的基本因素。霍林（Holling）强调，人类社会和自然系统已经进入一个全新的和不可知的领域，没有什么比系统的适应能力更能迎接未知社会的各种挑战，他的适应性循环的扰沌模型是研究演进韧性的代表性理论。众多学者对此的研究一度成为系统韧性研究的热点；艾伦（Allan）和布赖恩特（Bryant）指出适应性是韧性城市必备的7个主要特征之一，戈德查克（Godschalk，2003）认为韧性系统的适应性是从现实经历中汲取教训的能力和改变的灵活性；对边疆基层特殊人群在抗疫期间生存窘况进行反思，可以发现，基层社区三类特殊人群疫情下生存脆弱性加大的主要原因并不是疫情本身，而更多地是缺乏适应疫情特殊情境下的管理办法及制度。常态下的相关办法面对疫情冲击已经不具有可适性，新的举措又迟迟没能出台，使得这些特殊人群在特殊时期处于一个基层管理上的盲区，加大了他们生存脆弱性及社会风险。依照系统韧性的要求，对特殊人群的管理应该具备依环境变化适时调整相关政策与办法，灵活处理特殊人群遇到的特殊困境，减少次生风险，提升基层应急管理能力。

多样性（Diversity）是维持复杂系统韧性的重要因素。一个系统多样性越强，适应性也越强，则韧性亦越强。埃亨（Ahern）认为，在危机之下，多样性可以带来更多解决问题的思路、信息和技能。戈德查克（Godschalk）也强调，多样性意指系统有许多功能不同的要素，能保护系统以抵御多种威胁；在艾伦（Allan）和布赖恩特（Bryant）的观点中，多样性与适应性、社会资本的冗余性等一同成为韧性系统的7大特征。[37]反观疫情下农村社区的人际纠纷，我们发现纠纷增加的主要原因是在防疫期间社区管理方式的简单及一元，单调及乏味的居家隔离加重了农村居民对疫情的恐慌及焦虑，在缺乏有效疏导及排遣渠道的情况下，报警成了居民们寻求安全感的重要途径。这一途径不仅增加了基层干警负担，同时也放大了人际矛盾，造成了社区社会关系的疏离；消解了社区内社会关系的合力，影响了应急管理的效能。韧性系统自组织能力（Self-Organization）视角能为我们提供破解思路，社区基层组织可以充分发挥能动性，采用多种途径，在条件允许的情况下引导社区居民间的互动互助，增加特殊时期社会疏导方式及内容，缓解居民的恐慌焦虑，化解邻里间的日常冲突，用多样化的方式来应对突发公共卫生事件给基层带来的社会纠纷及矛盾，切实提升基层应急能力。

结语

党的十九大提出，打造共建共治共享的社会治理格局，健全公共安全体系，提升防灾减灾救灾能力。完善共建共治共享的社会治理制度，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。从现代治理视角来看，在完善共建共治共享的社会治理制度的过程中，要求充分发掘和激活现行体制的制度活力，重点提升现代政府“法治”、社会有序“自治”与多元主体“共治”的能力。系统韧性视角较好契合了这一理念，究其本质，韧性是一种以能力为本的结构，侧重于功能、资本储备及服务系统的能力。它的各种维度的强调最终都回归于系统应对外界冲击能力这一核心要素；它强调的是系统对外界扰动的主动“应对”而非被动“防御”。由于人类个体认知的局限，我们对当今瞬息万变的未来世界的假定是不充分不完全的，未来的事件往往不可预料难以确定，“韧性框架能够适应这种不确定，因为它不需要精确的预测未来的能力，而只需要增强系统韧性，以吸收和适应未来可能出现的任何意想不到的形式的事件。[38]”韧性理论强调系统的功能、资质与服务能力，以及如何有前瞻性地调动和加强这些能力，以减少脆弱性和风险，这一主张顺应了当前国家治理体系及治理能力现代化提升的要求。边疆基层社会在应急管理中若从系统韧性入手，强调基层系统鲁棒性、冗余性、适应性及多样性，多元参与多方合作，合理区分政府管理、社会自治与多元共治类事务，激活多元主体的自治功能，丰富群众参与社会治理的方式，打造共建共治共享的社会治理格局，基层应急管理能力必将得到切实提升，从而有效推进边疆地区治理体系与治理能力现代化。

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注释：

①Panarchy模型的建构者Gundersonand和C. S.Holling对Panarchy的定义This interacting set of hierchically structured scales has been a "panarchy" （GundersonandHolling ， 2003）。