阳光报告会：让村务公开从“墙头”走进“民心” ——基于山东省平原县“三务三资”阳光报告会的调查与研究

作者：向吉祺  责任编辑：高新水  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-09-14  浏览次数： 39209次

村务公开是村民自治的重要内容之一。当前，大多数的村务公开“上墙进栏不入心”，往往陷入“公开无人看”、“报表看不懂”、“疑虑无回应”的窘境，进而导致“村民不明白、干部不清白、矛盾常存在”的治理困境。对此，山东省平原县以强化沟通为基础，积极探索三务三资报告会制度，创新了村务公开形式。具体而言，以“当面报告”为形式，变“间接公开”为“直接公开”；以“三务三资”为内容，变“结果公开”为“过程公开”；以“报告-质询-回应-评议”为流程，变“静态公开”为“动态公开”；以“职能部门、包村干部、党员、代表、群众”为参与主体，变“单向公开”为“多方互动”，走出了一条“干部报告、村民质询、多维监督”的村务公开新道路。

一、从“静看”到“热论”，公开的“阳光”驱散心霾

2017年以来，平原县针对村级事务公开不尽、不实、不清等突出问题，在各乡村推行了“三务三资”阳光报告会制度，取得了良好成效。

（一）从墙上搬入会场，让村务晒的彻底

长久以来，村务公开始终陷于“无人问津”的窘境，为了破解这一难题，平原县打破“上墙进栏”的方式，采用阳光报告会的形式来推行村务公开。一是变“村务”为“三务三资”，公开更充实。平原的阳光报告会在“四议两公”开的基础上进行创新，公开内容更加充实，涵盖“党务、财务、事务”和“资金、资产、资源”等六项内容。例如，西杨村2018年第三季度的阳光报告会由支部书记杨春安主持，并汇报了党员发展、合作社秋收粮食的销售问题、土地租金收入等三项问题。二是变“重结果”为“重过程”，公开更详实。平原县通过阳光报告会，改一年一公开为一季一公开，改结果公示为全过程讨论，后迟村的迟书记说，“以前村务公开就是在年底公示一年的收支情况，现在不一样了，你好比说合作社的事情，今年打算购买谁家的化肥、农药，为什么买这家不买那家，这些都要在报告会上给村民说清楚”。三是变“无人看”为“多方看”，公开更真实。平原县政府抽调纪检、财政、审计等部门业务人员参与到阳光报告会的过程中，包括会前的审核，会中的监督和会后的调查等，并对村民提出的相关政策性、专业性问题进行解答，通过第三方的监督让公开更加真实。

（二）一张表变大白话，让村民看得明白

过去的村务公开采用财务报表的形式张贴在公告栏，村民看不懂也懂不透。为此，平原县改变传统公开方式，以大白话的形式由干部当面报告。一是从贴出来到讲出来，村民愿意听。贴在墙上的报表因晦涩难懂，很少有村民主动观看，而阳光报告会则是村干部当面讲述给村民听，极大的调动了其了解村务的积极性。例如，2019年西杨村第二季度的报告会召开当天，除了党员和村民代表外，参与村民多达80余人，不少人站着听完了报告会。二是从书面文字到白话口语，村民听得懂。阳光报告会改书面语为口语，由干部用当地的家乡话当面报告给村民听，让想了解村务而不能的村民有了门路。例如，王家沟村的王大娘说“以前村里的事情俺知道的不多，因为四议两公开的内容俺看不懂，现在干部讲的明白，也就知道的多些了。”三是从一贴了事到主动答疑，村民懂得透。过去的村务公开，贴在墙上就了事了，村民即使有疑虑也不敢问，敢问也无人答，平原县的阳光报告会增加了村民质询环节，村民有疑问可当面质询也可匿名写纸条提问，请干部当面解答，“以前是公开之后不问不答，现在是有问必答还要回答的好”，吴家庄的书记如是说。

（三）有询问必有回应，让疑虑走出心里

过去单向的村务公开，因缺少询问和回应环节，村民疑虑无人解答，在干群之间常常有疑虑和矛盾，为改变这一现状，平原政府通过阳光报告会的形式，在干群之间架起了一座“交心桥”。一是变“无声展”为“质询会”，询问有渠道。阳光报告会中的村民质询环节，让村民可以当面或匿名表达自己的疑虑和建议，改变了过去村民疑虑无处问的困境。例如，柴家庙村的村民在报告会上，当面询问村子路灯坏了什么时候修，赵功峰书记当面答道“近期就请人去维修”。二是变“无人应”为“当面答”，问题有解答。干部对待提问必须做到有问必答，在会场上由村“两委”成员和县里派出的专员详细作答，县里会派驻人员监督，确保回答的真实性。例如，柴家庙的赵功峰书记说：“在报告会上，村民有问题你得解答，有些问题我不知道，就请现场专家替我答”。三是变“只报喜”为“解忧难”，需求有反馈。每一次开阳光报告会的第一项议程，便是回应上次会议村民提出的问题是否解决，而没解决的问题，要向村民交代为何没解决，并详细介绍该问题的解决计划。例如，西杨村的杨书记说，“有的问题我们当面就能告诉村民什么时候能解决好，有些事情我们要和县里商量之后，下次开会的时候，给村民答复解决时间”。

二、从“旁观”到“出席”：参与的“阳光”消融矛盾

阳光三务三资报告会，改变了传统“干部贴、村民看”的无沟通方式为“报告—质询—回应”的互动方式，为国内的基层民主发展开拓出了一条新思路。

（一）从“决策民主”到“过程民主”，矛盾消解在平时

与四议两公开注重“决策结果公开”不同，阳光报告会向村民公开村务建设的全过程。一是变“事后公开”为“全过程公开”。平原县的阳光报告会，通过增加“质询-回应”环节，在事前、事中、事后的每个环节征询党员、代表和村民的意见，让村民可以参与到村庄公共事务的全过程。例如王凤楼镇王河沟村的党支部书记王东禹说，“现在办合作社，购买农资化肥、粮食销售、分红的各个环节都要向村民征求意见，村民同意了才能办”。二是变“大事公开”为“琐事公开”。阳光报告会打破“决议公开”和“实施结果公开”的局面，将村务、事务、党务、资金、资产、资源等全部公开，让村民得以参与到村庄的大小事务当中，推动了决策参与到过程参与转变。例如西杨村的杨书记说，“以前四议两公开，就只在年底公开今年的大事，现在大事小事只要涉及到三务三资，哪怕买个打火机，都要在阳光报告会上公开报告征求村民意见，这样矛盾就少了。”

（二）从“隐秘监督”到“公开监督”，矛盾化解在会场

四议两公开采取“我贴你看”的单向信息输出方式，导致村民只能被动监督，无法公开质询，平原县的阳光报告会打破了这一僵局。一是变“单向传递”为“双向沟通”，实现公开监督。以前的村务公开，是由村委向村民的单向信息传递，公开内容由村委制定，村民没有发言权。阳光报告会通过当面质询的方式，实现了群众的公开监督。组织部李部长说，“以前村民对村务公开有疑问也不敢提，现在阳光报告会的当面质询环节和匿名提问环节，给了村民提建议和意见的机会”，村民一方面能和干部沟通了，另一方敢和干部沟通了。二是变上级“审查”为下级“参与”，实现多维监督。过去的四议两公开内容由上级部门进行审查，一则监督主体单一，二则监督效率低下，而阳光报告会由组织部、财务与审计、纪检监察等多部门现场监督，党员、村民代表、村民现场聆听质询，让监督融入到村庄事务的全过程中。例如，郑庄村的书记说，“我们村合作社规定是9月分红，小麦在12月份出售才能获得更高收益，关于分红是提前垫付还是延期支付，就在阳光报告会上报告和征求意见，让村民全程了解和监督合作社的事情，讲清楚了矛盾就少了。”

（三）从“形式主义”到“实事求是”，矛盾消融在萌芽

以往“上墙进栏”的四议两公开，在很多村庄都是一种形式主义，一贴了事，难以落到实处，而阳光报告会打破了这一形式主义，让公开落到实处。一是公开内容村民定，疑虑更少了。阳光报告会打破以往公开什么、公开多少由干部说了算的局面，通过当面质询，让村民可以掌握公开内容和公开程度，真正做到让公开不留白，让村民少疑心。二是公开程序更规范，信任更多了。阳光报告会通过界定“三务三资”报告内容、限定党员、代表、群众等参会人员，制定“一述、二问、三定、四评”的公开报告流程，使得村务公开摆脱了形式主义的困境。例如，张华镇北白村党支部书记刘玉国说，“以前村务公开就是一个形式，贴上也没人看，现在不一样了，群众可以当面问你，你要是答不上来，面子上挂不住，并且还有县里的领导看着，必须是实事求是的汇报。”三是公开形式更亲民，矛盾易消了。沟通是化解矛盾的不二法门，阳谷光报告会正是通过“质询-回应”的沟通方式，为村民与干部建立良好的沟通渠道，让疑心带来的矛盾化解在萌芽里。据统计，2017年平原县召开阳光三务三资报告会以来，针对村干部的信访量从60%下降到了20%左右。

三、启示与讨论

平原县阳光三务三资报告会，通过创新公开形式、规范公开流程、充实公开内容等方式，实现了干群的良性互动，为基层治理奠定了坚实的基础。

（一）过程公开是实现基层民主的关键环节

   四议两公开是实现基层民主的重要举措之一，而以往的四议两公开往往重结果而轻过程，严重阻碍了基层民主的有效运行，为此，平原县通过阳光报告会的形式，改贴在墙上的间接公开为当面沟通的直接公开，改事后结果公开为事前、事中、事后的全过程公开，实现了基层民主从形式到实质的转变。换言之，基层治理既要注重结果公开，更重要的是要注重全过程公开，只有这样，才能有效推进基层治理的民主化进程。

（二）良好的沟通是乡村治理的重要条件之一

沟通是化解基层矛盾的重要手段，畅通沟通渠道，提升沟通能力是创新基层治理能力的关键条件。平原县通过建立阳光三务三资报告会制度，变公开内容的单向传递为干群之间的双向沟通，有效化解了建立了基层沟通渠道，通过当面沟通、质询和回应，化解了干群之间的矛盾和疑虑，实现了干群的良性互动，有效推动了乡村治理能力的提升。因此，推进基层治理体系的现代化，关键在于建立健全基层沟通回应机制、畅通沟通渠道。

（三）阳光报告会是回应农民需求的良好平台

能否及时有效的回应农民需求，是衡量基层治理效果的重要标准之一。平原县的阳光报告会制度，不仅是村务公开的重要手段，同时也是回应民需的良好平台，通过“报告-质询-回应”等方式，形成了“意见收集、研究分析、制定方案、结果反馈”工作方法，有效实现了民意搜集和民意回应，确保了百姓关心的事事有着落、件件有回音。因此，广泛建立民意采集和需求回应的平台，是提升治理能力的关键之一。

（四）阳光报告会仍需进一步优化流程

阳光报告会固然取得了诸多成效，然而在实施过程中也存在诸多问题。其一，质询方式仍需进一步拓展和优化，当面质询固然是民主监督的重要手段，但仍需增设匿名信箱等方式，进一步解决农民敢听不敢言的问题，以防公开制度的变形；其二，公开方式仍需进一步创新，当前农村空心化严重，常驻人口为386199部队，应增设线上公开等方式，让更多的村民可以参与阳光报告会。