层级治水：山区农村走出治水困境的新路径——基于湖北省秭归县九畹溪镇槐树坪村治水模式的调查与思考

作者：张会芬  责任编辑：高新水  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-08-22  浏览次数： 29905次

2019年全国水利工作会议指出要“积极践行节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水方针”。这对我国农村地区而言，尤其是对山区农村水资源治理尤为重要。但从具体实践看，因受“高山地理阻塞、管护资金不足、村民参与缺失”等要素制约，我国大部分山区农村极易出现“用水不便、管水不利”的难题，常常致其陷入无序治水的困境。为此，湖北省秭归县槐树坪村探索出一条层级治水的新路子。具体而言，即以完善水利设施为前提，通过单元划分推动多方联动建水；以水源管护为关键，通过定权立责开展层级合作管水；以水资源分配为重点，通过民主协商实现全员依规用水，以此形成管理规范、使用有序的农村治水体系，有效解决了农村水利“难建、难管、难护”的现实困境，为我国其他山区农村实现有效治水提供了有益经验。

一、对焦立靶，重塑治水体系，破解无序用水老难题

为破解过去无序用水难题，秭归县政府结合水利建设的新目标、新要求，探索出“层级治水”新模式。

（一）定单元，多方联动“建水”

秭归县政府立足高山地形这一地理实际，以相关收益单元需求为基础，通过分类建水破解用水难题。一是以受益户为单元，铺设水管到户。为解决日常“挑水3公里”难题，2012年槐树坪村3名受益户合资1万元，自建一条1400米管道，村庄首次实现铺设水管到户，也实现了从水源地直接引水到户。二是以家户为单元，修建分户蓄水池。根据政府的水利项目计划，水管铺设以“利益最大化”为原则，更多地惠及到户。槐树坪村以15-20立方大小为基准，以1-5米为距离，单户建池106口1850方，通过在家门口修建分户蓄水池，实现了村民“用水不出户”，也保障了旱涝有水吃。三是以村庄为单元，修建公共蓄水池。2016年槐树坪村在已建管道的基础上，按照“地域相近”原则，新修有200立方水池1个，100立方水池6个，50立方水池3个。通过修建公共蓄水池破解了以往“涝了挑水，旱了缺水”的用水困境。

（二）立责任，层级合作“管水”

为破解农村水资源管理难题，秭归县建立起三级管水体系。第一，村庄主导，组织牵头定基调。槐树坪村在村一级成立了由8人组成的用水协会，其中村书记任会长，用水应急及防汛抗旱实行会长负责制，有效实现了村庄管水有组织。第二，村落担纲，员长先行当表率。槐树坪村实行“管水员”制度，在村一级选举产生1名大管水员，负责管理水源地；同时在村落一级选举产生6名小管水员，负责主管道，保障农户日常有水吃。第三，家庭参与，成员自管作补充。槐树坪村一改以往由政府“供、管、治”的模式，率先探索出“表前表后”管护制。水表前的管道由小管水员负责，水表后的管道由家庭负责，实现了水利由农户自管自护。第四，县级助力，以奖代补保动力。秭归县用“以奖代补”的方式鼓励管水员及村民的治水激情，同时村庄辅之以“三个一点”激励机制，即管水员收一点、村委会补一点、公益事业管理众筹资金奖一点，确保水利管护动力足。

（三）自协商，全员依规“用水”

为实现村民有序用水，槐树坪村通过民主协商，制定出用水规则。首先，一户一表，按表计量，用水科学化。槐树坪村在水利修建基础上实行一户一表，目前已安装水表280户。同时，通过按表计量，以计费为制约手段，控制村庄用水总量，实现用水科学化。其次，商定议价，计价收费，用水市场化。槐树坪村根据本村实际引入市场机制，将市场机制与社会调节相结合，由市场形成基础水价，再通过谈判和协商机制由村民共同确定“合理水价”，以每户1元/立方的标准收费，实现用水市场化。最后，台账监管，财务公示，用水公开化。槐树坪村通过年度收费、年度台账、年度公示等“三个年度”机制，实现用水公开化。如乡镇水保局主要负责监管村庄水利收费台账，而大管水员主要监管村落小管水员收费台账，同时核查水表和水费额度，公示收费明细。

二、提质增效，共享治水成果，打开有序用水新局面

槐树坪村通过层级治水，完善了水利设施建设，节约了治水成本，减少了用水纠纷，实现了人人自建，人人自管。

（一）完善了建水体系

秭归县依托国家扶贫项目，不仅使国家政策有效落地，也逐步完善了水利设施建设。一方面，多措并举“提量”，用水更便利。2016年以前，村内仅有3条受益户自建的管道，超过99%的村民日常取水于三公里外，或上山挑泉水，或下山打江水，取水用水十分困难。现如今新建了横穿村落的管道1条，到村的大水池10口，到户的小水池106口，实现了“村内放水，屋前取水，家中用水”的新风景。另一方面，多管齐下“提质”，用水更安全。2014年，槐树坪村因水质安全问题出现了群体性上访事件。经过3年的有效改革，确保了农户饮水安全。管水员严道敏称：“截止目前，全村已解决90%的农户安全饮水问题，剩余10%的工程正在建设中。”

（二）节约了治水成本

槐树坪村通过层级治水，有效节约了村庄水利建、管、用成本。其一，改“全自费”为“有补贴”，降低了建设成本。过去单口建池15方需花费4000元，现如今，槐树坪村根据贫困户的贫困程度，分别补贴4000元、3000元和2000元，大大节约了建水成本。其二，化“政府主担”为“村民共担”，减少了管护成本。以往槐树坪村水利设施管护以政府为主导，现如今通过村民共担机制，有效缓解了政府的管护压力。村书记说道：“以前干部管水，现在村民参与进来，大家自愿管水，大大节约了管理成本。”其三，变“随意用”为“计表用”，节约了使用成本。过去，槐树坪村距离水源地较近的村落，水资源丰富，且用水随意，造成了极大的浪费。安装水表后，实行计量收费用水，不仅提升了村民的节约意识，也提高了水资源的利用率。村民说“装表前，水随意的用”。

（三）减少了用水纠纷 

层级治水在一定程度上解决了山区农村用水问题，形成了和谐用水环境。一方面，减少了村民用水纠纷，融洽了用水环境。槐树坪村以层级治水为关键，通过民主管理、民主议事、工程自主管护，变过去的“抢水争水”为现在的“家家有水”，构建了和谐的用水环境。村民杨宜柱说：“现在家家户户都通水了，各家吃各家的，没有争抢矛盾，也没有纠纷。”另一方面，缓解了村庄治水压力，提升了治水能力。槐树坪通过层级建水、责任共担等方式，不仅缓解了村庄治水压力，也提升了村庄治水能力。村主任说道：“以期村里的水利设施，不是没人管，就是管不过来，现在责任到人，治水也到人了。”

三、因地制宜，升级治水能力，探索有效治水新路径

槐树坪村借助层级治水来促进农村水利“建、管、用”的新做法，为推动乡村有效治水提供了经验启示。

（一）以组织化为载体是实现乡村有效治水的基础

基层组织作为治理主体之一，在治水过程中起到了重要的推动作用。由政府主导的“集中办水”方式，往往是“办水的不用水，用水的不管水”，从而产生了水利基础设施综合效益低下的问题。为此，槐树坪村成立了村级用水协会，选举大管水员，发挥集中力量办大事的组织优势；同时依托村落理事会，选举小管水员，发挥两长八员的主体优势，极大地激发了组织的内生力量。

（二）责任共担是保障乡村高效治水的关键

秭归“幸福村落”建设，不仅提高了村民自治的程度，同时对构建起层级治水体系也起到了不可忽视的作用。槐树坪村通过村落自治，不仅减小了农村水利设施的建管难度，还进一步明确了责任共担的管护机制，即从水源地到村庄，从村庄到村落，从村落到户，每一个层级、每一段水管责任到人，明晰了“谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”的权责性。

（三）创活机制是助力乡村长效治水的制度保障

层级治水的长效运行关键在于以机制作为保障。秭归县通过 “以奖代补”、“三个一点”等激励机制，激发各层级治理主体的积极性，实现了从“要我建”到“我要建”的态度转变，生成了“建—管—用”一体的内在动力。这表明确立“权责明晰化、管理规范化、经营市场化、服务多元化”的水资源管理机制是有效实现乡村长效治水的制度保障。

（四）探索乡村有效治水更需因地制宜

不同地形地貌的村庄发展资源存有差异，因此乡村治水难题不能简单的“一刀切”。槐树坪村作为一个高山村，村落分布较为分散，以单元为基础划分建水层级，以此确定水资源管护职责，并引入市场与社会机制作为保障，由此形成了“层级治水”这一符合高山地区实情的有效治水模式。鉴于此，我国其他农村地区在治水过程中也需做到因地制宜，实现治水的可持续发展。