精准到“边”：边缘人治理及其脱贫的“安溪经验” ——基于福建省安溪县的调查与思考

作者：谭文平  责任编辑：高新水  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-08-09  浏览次数： 30091次

自2013年11月，习近平同志在湖南湘西考察提出“精准扶贫”伊始，各地开展脱贫攻坚实践进行的如火如荼，众多精准扶贫贫困户享受了各种政策叠加扶持，生活大为改善。但处于贫困线边缘的人群，与贫困户的发展基点相差不大，却成为了政策扶持的遗落者、失落者，甚至成为再生贫困者，影响着社会的稳定与和谐。如何对边缘人进行治理和帮助其脱贫致富是各级政府始终关注的重要问题，安溪县通过政策兜底、企业联动、产业整合、社会协同等多种途径，夯实边缘人脱贫的社会基础，凝聚边缘人发展的社会资源，创造有利于边缘人脱贫的社会氛围等，促使其摆脱边缘人的现状与困境，实现自身发展。

一、政策遗落，边缘徘徊，边缘人成社会稳定“X因素”

贫困线影响最大的两个群体是贫困户和贫困线边缘人群，精准扶贫工作开展之前，二者差距并非十分明显；但之后，在精准帮扶政策叠加影响下，二者的政策悬崖落差明显，边缘人问题逐渐凸显。

（一）政策落差，保障悬殊，边缘人群已成政策失落者

建档立卡贫困户享受国家一些列的精准帮扶举措，不仅有统一的“两不愁三保障”的政策，产业扶贫举措和金融扶贫举措等，也有各级政府专门制定的扶贫方案。安溪县结合国家政策和地方实际探索出自己的扶贫经验，贫困户在享受国家、省、市的叠加帮扶下，安溪县溪县还制定了“因病”“因灾”致贫、返贫的帮扶方案，乡镇又为贫困户向保险公司购买商业补充保险，为贫困户建立了一道坚实的保障。而作为精准扶贫之前，与贫困户差距并不十分明显的边缘人群却难以享受诸多帮扶政策，成为政策的遗落者。

（二）现实反差，发展无力，边缘人群易成社会不满者

精准扶贫之前，边缘人和贫困户间的差距较小，但在精准帮扶后，两者间的差距逐渐显现。一方面贫困户的现状得到明显改善，并且国家精准扶贫政策在2020年后仍将继续，另一方面边缘群体在贫困户脱贫后，成为了相对贫困人口，相关有效帮扶举措有限，这就在边缘群体和贫困户之间形成政策落差和现实反差。在安溪县，一些贫困户精准扶贫后，年收入达到近十万元的不在少数，而一些边缘人群收入远低于此。基于此，边缘群体易形成对社会的不满情绪，成为影响社会和谐与稳定的重要因子。

（三）保障有限，基础薄弱，边缘人群恐成贫困再生者

通过“两不愁三保障”等各种帮扶措施后，国家已经为贫困户编织了一道坚实的保障网，同时，也为防止其返贫制定了各种有效措施。精准扶贫后，边缘人群成为相对贫困者，相关保障有限，各地对边缘人群如何进行治理的探索也相对不足。因此，边缘人主要靠自我力量解决自身发展问题，但作为相对贫困人群，自我力量有限，发展基础薄弱，易“因病”“因灾”等致贫，成为新增贫困人口，这将削弱精准扶贫工作开展的成效。此类现象在各地皆有，是下一阶段开展精准扶贫工作重点方向。

边缘人群作为现有政策的失落者、潜在的社会不满者和贫困再生者，是影响社会稳定的潜在因子。安溪县充分认识到边缘人问题的严重性，充分发挥政策兜底作用、企业带动作用以及社会协同参与等，积极探索边缘群体的有效治理路径。

二、政策兜底，夯实基础，筑牢边缘人发展的“主基调”

边缘人的治理和脱贫也是关系国计民生的问题，需要政府出面采取有效措施。安溪县通过完善边缘人治理的政策保障、夯实边缘人发展相关基础等，促使边缘人问题得到有效治理。

（一）出台方案，制定政策，扩大兜底保障范围

一是制定有效的政策方案，弥补边缘群体治理的政策空白。当前，安溪县建档立卡贫困人口已经全部动态退出，全县扶贫工作重点不仅局限于精准扶贫对象，也开始关注贫困边缘群体，并在《“因病、因灾”致贫返贫对象帮扶方案》等方案中明确边缘群体的帮扶举措，为边缘群体的治理提供依据和保障。

二是拓展“两不愁三保障”的惠及范围，避免边缘群体保障的政策滞后。“两不愁三保障”是精准扶贫的基础措施，安溪县通过将此逐渐拓展到贫困边缘群体，确保边缘群体也能够得到及时救助。如非建档立卡对象“因病、因灾”致贫时，经过认定程序后，即可享受建档立卡贫困户帮扶政策。安溪也持续开展低保家庭安居工程建设，低保对象的住房条件大为改善。

三是发挥低保的兜底作用，夯实边缘人群脱贫的政策基础。安溪县积极探索相对贫困的解决机制，把无法通过产业扶持和就业扶持帮助脱贫的贫困人口，全部纳入低保给予兜底保障。同时，实行贫困线和低保线“双线合一”，即低保线高于贫困线，促使低保等边缘群体能够实现政策性脱贫。仅2018年度，对全县农村低保对象7911户11281人，共发放农村低保金4911.49万元。

（二）组建队伍，凝聚力量，铸造坚实扶贫队伍

精准扶贫和边缘人脱贫工作需要统筹各方面的力量共同参与，为此，安溪县积极组建利用各类平台，凝聚社会力量共同参与扶贫开发工作，铸造一支“永不走”的扶贫队伍。

一是成立扶贫开发协会，缔造扶贫发展的永动机。安溪县积极成立县乡两级扶贫开发协会，县、乡镇、村主官三级联动，主动“走出去”“请回来”，动员外地安溪商会、本地知名企业、各界人士等共同参与扶贫开发，为扶贫发展持续不断地输送力量。在这种扶贫格局中，扶贫对象除建档立卡贫困户外，低保户、农村分散供养特困人员、贫困残疾人家庭等都将得到有效的帮扶。

二是创设行业开发协会，打造扶贫资源的中转站。安溪县积极发挥各行业的产业优势，积极成立各种行业协会，以产业发展带动贫困户和边缘人脱贫致富。如尚卿乡根据自身藤铁工艺和电商产业优势成立电商协会，不仅安排贫困户就业，还组织贫困户、边缘户等进行免费藤铁工艺、电商技能培训和指导，让扶贫插上电商的翅膀。如尚卿乡灶坑村贫困户黄淑花通过“藤铁 电商”脱贫模式，年收入近十万。

三是创办乡村发展服务团队，组建扶贫开发的先锋队。安溪县在2018年就成立了农民讲师团，用以促进农村发展。2018年3月，安溪县又率先成立县、乡两级25支乡村讲师团和乡村振兴服务队，将触角延伸到全县每一个村居。这些团队的职责是理论宣讲、政策对接、技术指导和团队帮扶等，通过讲师团成员的辐射作用，以产业联村、项目带村、智力扶村等举措促进贫困户、边缘户等实现脱贫致富。

四是健全驻村干部联络机制，打造永不走的扶贫队伍。安溪县成立驻村干部联络中心，在乡镇成立除村干部联络服务站，收集整理历届驻村干部信息，并定期向历届驻村干部通报全县（全乡）经济社会发展情况，做好历届驻村干部回安溪考察的接待和服务工作同时，取得历届驻村干部所在单位在资金、政策、项目等方面的支持，协助县直有关部门或乡镇（村）做好项目对接工作，打造一支永不走的驻村帮扶队伍。

（三）搭建平台，营造品牌，创造良好发展氛围

安溪县不仅为边缘人的治理和扶贫开发组建了一支永不走的扶贫队伍，更为其发展建立了一个拆不散的开发平台，塑造了一张磨不灭的安溪名片。

其一，搭建开发平台，以平台力量链接边缘人发展。只有将分散的边缘人群联结一体，才能够更好地助其脱贫致富。安溪县大力建设扶贫开发平台，通过平台的力量链接边缘人发展。如龙涓乡为返乡乡贤提供政策、资金、场地等支持，创建龙涓扶贫培训创业培训中心，使其成为福建省首创集互联网、培训、创业、营销等为一体的扶贫开发品台。中心已开展全县11个乡镇3000余人次电商培训，200户实现脱贫；2018年累计为贫困户销售农产品23万余元。

其二，打造安溪名片，以品牌效应带动边缘人发展。茶叶是安溪最亮眼的名片，安溪县通过举办“铁观音大师赛”，扩大其影响和辐射作用，先后诞生4位铁观音大师、15位铁观音名士。赛后，分别组建“安溪铁观音大师”个人工作室和安溪铁观音大师服务队，不仅负责向外推广安溪茶叶，也带动县内边缘户的发展。如芦田镇内地村邀请首届安溪铁观音大师名匠与村里20名茶农“一对二”结对帮扶，指导提升制茶技艺。该村茶叶质量明显提高，2018年秋茶，毛茶平均每斤比往年提高20元左右。

其三，利用电商品牌，以电商模式促进边缘人发展。电商发展如火如荼，已成为安溪的另一耀眼品牌。安溪县积极利用电商品牌的优势，2019年6月创办“安溪县首届农村电商助力精准扶贫特色‘一村一品’产销对接会”，通过展会和电商线上线下结合，推销贫困村和贫困户生产的土特产品等，将地方特色和资源转化为农民的收入，促进扶贫开发的开展。

三、企业联动，产业整合，唱响边缘人发展的“最强音”

企业帮扶是推进精准扶贫工作的重要抓手和有力补充。安溪采取“百企联百村帮千户”的策略，实行一企帮一村、多企帮一村、一企帮多村等方式，通过产业联村、项目带村、智力扶村、捐赠帮村等手段，增加村民收入。

（一）企民合作，携爱帮扶，改善边缘人发展困境

一是改善贫困村基础落后现状，提升边缘人生活质量。企业与贫困村结对帮扶，多以改善基础设施开始，为村庄脱贫，贫困户边缘人等致富奠定基础。如新大陆科技集团与蓬莱镇上智村签订结对帮扶协议后，捐赠善款成立百万元基金，扶持村庄产业发展、改造修缮旧房、改善饮用水等，改善村庄基本环境，提升村庄边缘人等基本生活质量。

二是提供边缘人上学就业资助，提高边缘人发展后劲。边缘人因为诸多原因发展也会面临困境，如其子女上学就业方面，对此不少企业进行专项帮扶，改善其上学就业困境，提升其发展后劲。如中国人保安溪支公司向二女户、独女困难户学生发放助学金，提供寒暑假实习机会，改善其现状；厦门恒兴集团有限公司下属恒兴中学每年从招生计划中单列一定招生名额和奖学金给结对帮扶的感德镇大坂村。

三是帮助边缘人改善就业形势，促进边缘人就业脱贫。有效就业是实现边缘人发展的重要途径，安溪大力推进帮助一户贫困户解决一个就业，带动贫困家庭脱贫。为此，许多结对帮扶的企业通过进村开展专项招聘，帮助困难村民通过就业脱贫。如厦门新贺股份有限公司、安溪顺源人力资源服务有限公司等企业，就与蓬莱镇联合举办招工现场会，为当地困难村民提供了500个就业岗位。

（二）项目联村，增产创收，提供边缘人发展机遇

一是开展专项合作，带动边缘人发展。安溪县积极探索村企合作形式，如通过村集体资产入股企业，一方面获取分红收益，另一方面安排边缘人就业，以此带动边缘人发展。如安溪县与中化集团精准扶贫共建项目——虎邱新农村综合服务站，内设有有便利店、农资购销超市、物流停靠点等，不仅吸纳边缘人就业，所得收入也用于提高发展落后村的村集体经济收入。

二是进行产业开发，促进边缘人增收。安溪县实施“一村一策”“一村多策”，因地制宜开展村企合作，进行产业开发，带动村庄发展，提升村民收入。如桃舟乡莲山村与八马茶业合作，整理5000多亩山地、茶园建设标准化生态茶园；魁斗镇钟山村引进景苑生态农业项目，将荒草地改造为人工湖发展旅游观光等，既提高了村集体经济收入，也带动村庄贫困户在内的边缘户就业，提高其家庭收入。

（三）产业整合，扬长避短，促进边沿人脱贫致富

一是进行产业整合，发挥多产业扶贫促进作用。安溪县立足本地乡村特色和优势，积极进行相关产业整合，以产业发展有效带动边缘人脱贫致富。如尚卿乡尤俊村国公山种植有限公司是一家集现代农业种养、销售、农特产品创意、农旅休闲观光等的现代化企业，其根据当地农业发展特色与优势，先后成立国公山种植专业合作社、尤俊宝斗山茶油合作社、尤俊蜂蜜专业合作社、尤俊百草香家庭农场、雨邦坑养殖专业合作社等5家专业合作社通过耕地、果园、茶园入股分红，就近安排就业，包销种养殖农产品等方式带动边缘人群发展创收。

二是增强产业培育，发挥小产业扶贫示范效应。安溪县针对辖区小作坊较多的实际，因地制宜，设立食品加工小作坊作为精准扶贫、整村脱贫的切入端，采取登记、品牌、广告等服务手段，积极服务湖头米粉、湖头小吃、官桥豆干等特色产业发展，将食品加工小作坊作为创业示范培训基地。近年来，先后引导成立37家食品加工小作坊，覆盖龙涓、虎邱、官桥、龙门、湖头、尚卿等6个乡镇，发挥了良好的产业扶贫效益。

四、社会协同，凝心聚力，谱写边缘人发展的“协奏曲”

一人难挑千斤担，众人能移万重山，无论是精准扶贫还是边缘人脱贫，都需要社会各界的积极参与。安溪在扶贫开发中，充分发挥社会各界的协同参与作用，推动扶贫事业向前发展。

（一）贤达返乡，同心互助，合力攻坚现活力

一是乡贤返乡，为边缘人发展提供引擎。虎邱镇禾康好农果蔬专业合作社理事长林思达，先后为律师、国企职工等，2015年返乡后创办了该合作社，后与虎邱镇政府展开合作，加入到扶贫开发的队伍中，开拓了扶贫发展的视野。龙涓乡扶贫培训创业中心负责人李火根，原在厦门从事移动通讯行业，2016年返乡后，在龙涓乡政府的支持下创办了该中心，为龙涓乡的扶贫开发带去了新的发展思路。

二是结对帮扶，为边缘人脱贫提供契机。安溪已经完成全县脱贫，但仍然存在一些边缘户等相对贫困人口，对此，安溪大力推行结对帮扶，通过能人与边缘户结对、与合作社结对、与贫困村结对等结对帮扶的方式，为其脱贫致富提供契机。如安溪铁观音制茶工艺大师刘金龙通过参加为贫困户“量身定做”的“组团扶贫，抱团发展”帮扶对接活动，与祥华乡东坑村茶农张良生结对，进行精准帮扶，指导种茶、管茶、制茶、售茶等全产业，实现脱贫目标。

三是募捐善款，为边缘人开发凝聚力量。安溪乡贤、华侨、在台安溪籍贤达，也积极为安溪扶贫开发捐资出力，为贫困户、边缘户脱贫致富。如蓬莱镇扶贫开发协会成立当日，华侨、爱心人士等纷纷慷慨解囊、奉献爱心，仅乡贤柯希平一人就捐出1100万元。在虎邱镇当选镇扶贫开发协会会长的乡贤、深圳市鸿都百货有限公司董事长林火辉当场捐资150万元。尚卿乡扶贫开发协会成立大会上，刚脱贫的余月香将自己的第一个月工资1500元捐献出来。

（二）合作脱贫，齐心协力，多维攻坚添动力

合作社是农业产业化、规模化经营的重要方式，是带动农村发展，帮助农民脱贫致富的重要途径。安溪在精准扶贫中积极利用自身优势，先后成立一千多家农民合作社，促进贫困户、边缘户脱贫致富。

一是多形式参与合作社，脱贫路径多样化。边缘户参与合作社的形式丰富，可以以自己的土地入股分红或土地流转收取租金，可以同时土地入股又在合作社打工，还可以单将自己生产的家禽土产等销售给合作社等，通过多形式灵活参与的方式，边缘户脱贫致富的路径也就更加广阔。如虎邱镇美亭村的吴香枝不仅闲时为禾康好农果蔬专业合作社打工，并将自己饲养的鸡、鸭和猪等卖给合作社，一年收入就有3万多元，生活状况大为改善。

二是多方式指导边缘户，致富门路多样化。合作社对边缘户的指导方式也是灵活多样的，既有专业生产技术指导，也依据其自身实际和优势进行产业发展指导，更举办创业扶贫培训班；不仅使边缘户掌握专项生产技能，也明确自身发展优势，拓宽了其脱贫致富的门路。如尚卿乡雨邦坑养殖专业合作社，指导低保户黄枪土根据已有池塘的情况，指导其水下养殖鳗鱼，并为其购入土鳗苗600尾，在水上则饲养家禽，助其脱贫致富。

三是多途径吸纳边缘户，合作脱贫深度化。参与合作社是农民脱贫致富的有效途径。合作社也通过各种途径，广泛吸纳边缘户的参与，促使脱贫致富效应的最大化。长坑乡山格淮山合作社在自身发展的基础上，吸收周边乡镇10个新经济组织成立“淮山联盟”，并与长坑乡小西村等四个村，以及周边乡镇蓝田乡黄柏村、进德村，剑斗镇圳下村，桃舟乡吾培村等8个贫困村进行结对帮扶，扶持发展淮山生产，提高村集体经济收入等。

（三）组织蓄力，热心互助，全员攻坚显生机

安溪县充分利用社会组织类型丰富、社会联系广泛等优势，有效积蓄社会各方面的力量，帮助边缘人群等度危历难。

一是成立慈善组织，凝聚爱心微能量推动边缘人度难。安溪县积极发展社会慈善组织，效凝聚社会微能量，帮助困难人群度过困境。县内蓬莱镇不仅成立了镇级慈善总会，且每个村都成立了慈善会，这些慈善会面向社会开展“敬老、济孤、助学、兴教、支残、慰病、礼丧、赈灾、扶贫”等活动，不少边缘人已得到慈善会的救助。当前，蓬莱镇村级慈善会已累计募捐善款上亿元，每年资助困难群众1000多人次。

二是借力信仰组织，布施善心正能量助力边缘人发展。安溪历来就有吸纳信仰能量推动公益事业发展的传统，在脱贫攻坚和边缘人发展中也注重与信仰组织的合作，促进事业深度开发。例如与泉州大开元寺扶贫救灾公益协会签订捐赠协议，资助安溪县开展为期3年的教育智力精准扶贫工作。该协会在2016年—2018年期间每年向安溪县政府捐赠300万元，共计900万元。安溪县政府按每年300万元使用捐赠资金，不足部分由县财政统筹补足。 确保全县中职学校和大学阶段教育人人“上得起学、读得起书”，不因家庭经济困难而失学。

五、上下一心，内联外动，奏响边缘人发展的“交响乐”

1984年，安溪被认定为福建最大的国定贫困县。经过多轮大规模扶贫以及“靠自己的骨头长肉”的自力更生精神，实现了由贫困摘帽到基本小康，再到全国百强的三大跨越。其上下一心、内联外动等促进贫困户、边缘人群等脱贫致富的做法，可为其他地区学习借鉴。

（一）政府引导是边缘人脱贫致富的首要条件

边缘人与精准扶贫对象不同，更具有弥散性特征，分布地域广泛，几乎遍布每个乡村，但每个乡村边缘人数量又是有限的。因此，任何个人和组织都无力帮助所有边缘人实现脱贫致富，只能依靠政府进行有效引导。政府引导一方面要为边缘人的脱贫致富做好社会保障工作，另一方面要创造条件引导边缘人通过自身努力实现长久发展。 

（二）平台链接是边缘人脱贫致富的重要途径

实现边缘人脱贫发展，首先即要将其组织起来，便于集中施策，也避免其深陷相对贫困的恶性循环。组建有效平台，对其进行有效链接，是带领边缘人脱贫致富的重要途径。安溪县不仅成立扶贫开发协会、慈善会等组织积聚外部资源，用于边缘户的开发；也建立各种专业合作平台，组织边缘户等进行培训，指导其产业发展，帮助其打通产品与市场的关节等，实现其脱贫致富。

（三）扶贫队伍建设是边缘人脱贫致富的关键因素

驻村帮扶干部为精准扶贫工作做出了应有的贡献，是流动帮扶者，非长期扶贫开发队伍。但2020年后国家的扶贫开发事业，边缘人群的脱贫致富，扶贫队伍的建设与支持是一个关键因素。安溪县通过成立县乡扶贫开发协会、慈善会、驻村干部联络服中心等，凝聚队伍，积聚资源等，打造一支永不走、永不散的扶贫队伍，推动贫困户、边缘人等脱贫致富。

（四）多元协同参与是边缘人脱贫致富的有效形式

扶贫发展是事关国计民生的大事，需要社会各个方面都参与进来，需要将各方面的资源有效调动起来，形成合力，才能快速高效的帮助边缘人脱贫致富。安溪县通过能人返乡，企业结对帮扶，各类组织凝心聚力，海外华侨捐资助力等，共同参与到扶贫开发中来，实现“各炒一个菜，共做一桌饭”的效果，促进边缘