当前边缘贫困户面临的突出问题及对策建议 ——基于宁夏回族自治区红寺堡区、同心县的调查

作者：董帅兵 张利明  责任编辑：高新水  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-07-29  浏览次数： 36681次

2019年中央一号文件提出：“研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持等新问题”。当前脱贫攻坚已进入决战决胜的关键阶段，建档立卡贫困户的“两不愁三保障”问题已经得到切实解决。但是，边缘户的问题亟需关注和解决。为此，项目组围绕边缘贫困户脱贫问题，对宁夏回族自治区红寺堡区和同心县展开调研。调研发现，边缘户处于贫困的边缘、政策的边缘，因“悬崖效应”导致的心理不平衡问题不容忽视。切实解决好边缘户问题，不仅关系到脱贫攻坚的整体成效，更关系到全面建成小康社会的大局。

一、当前边缘贫困户面临的多重边缘化问题

边缘贫困户指经济水平略高于建档立卡贫困线、生产或生活中存在困难的群体。由于基础薄弱、帮扶不足，边缘户处于贫困边缘、政策边缘和心理边缘，成为脱贫攻坚中不可忽视的群体。

（一）识别边缘，帮扶标准难以界定

在精准扶贫建档立卡的时候，边缘户的收入水平略高于贫困线标准，因此未被定为建档立卡贫困户，但是高出贫困线的比例没有统一界定，因此边缘户是模糊的概念，会随着贫困线标准的变化而浮动。随着精准扶贫工作的逐渐深入，边缘户问题对扶贫工作提出现实要求。为此，宁夏回族自治区红寺堡区和同心县积极探索边缘户界定和帮扶办法，将经济收入、家庭负担、意外灾害等作为边缘户的考量因素。但是，基层干部普遍认为：“如果盲目界定边缘户的标准，不仅容易超出现有的国家贫困线，增加脱贫攻坚的压力，而且会产生新的边缘户，无法解决根本问题。”

（二）贫困边缘，容易陷入贫困状态

边缘户底子较薄、基础较差，一般没有稳定的收入来源，易跌入贫困线以下。大病、教育、自然灾害、意外事故是边缘户主要的致贫原因，边缘户成为精准扶贫中难以预测和监控的群体。例如同心县王团镇的倒墩子村有边缘户128户、490人，占全村总人口的11.9%，建档立卡贫困户为111户、402人，占全村总人口的9.76%。边缘户不仅增加了精准扶贫的工作难度，而且不利于巩固脱贫攻坚的成效。

（三）政策边缘，普遍面临“政策悬崖”

建档立卡贫困户可以享受精准扶贫的各项政策，边缘户则无法享受这些帮扶政策，长期的政策叠加造成贫困户和边缘户的政策悬崖。例如，同心县的贫困户同时享受5000-8000元的产业到户资金、免费职业技能培训、1200元的学前教育资助、2000-3000元的大学教育资助、扶贫保、39800元的危房改造资金等各类帮扶政策。基层干部反映“在大病医疗救助方面，如果是30万元的医疗费，贫困户可能不用花一分钱，边缘户可能要缴16万甚至更多。”可见，贫困户可以获得产业、教育、就业、医疗、住房等各方面的政策叠加，而边缘户无法获得，导致边缘户和建档立卡贫困户之间出现显著的政策悬崖，造成新的不公平现象。

（四）心理边缘，影响基层和谐稳定

精准扶贫使建档立卡贫困户获得持续性的帮扶，甚至比边缘户发展得更好，而边缘户作为非贫困户，不能享受教育、医疗、产业、住房等方面的帮扶政策，因此产生相对剥夺感。同时，部分贫困户“好吃懒做”，甚至炫耀自己获得的众多帮扶政策，加剧了边缘户的心理不平衡。一名基层干部讲述：“村民不患寡而患不均，与贫困户相比，边缘户不能获得众多的帮扶政策，另一方面边缘户对于扶贫政策的理解存在偏差，因此难免产生不平衡心理。”边缘户心理的不平衡，不仅降低了扶贫政策的满意度和认同度，而且导致“争当贫困户”、“非法上访要政策”等不良现象，一定程度上影响基层的和谐稳定。

二、加强边缘贫困户帮扶的对策建议

针对边缘户存在的问题，应及时进行政策调整，制定系统性的帮扶措施，增强边缘户的致富能力，促进边缘户与建档立卡贫困户的均衡发展。

（一）动态监测，确保管理的灵活性与系统性

一是实行差异化认定机制。严格区分边缘户与贫困户的识别标准和政策界限，不搞“一刀切”，鼓励地方政府因地制宜探索适合本区域的边缘户标准，既区别于贫困人口，又体现政策关怀，研究出台针对性的政策措施。

二是持续开展动态调整。在精准识别的基础上，结合年度动态管理，定期开展脱贫稳定性排查，按照脱贫标准，将稳定脱贫户、巩固脱贫户、边缘贫困户进行分类统计，将符合建档立卡贫困户标准的边缘户及时纳入帮扶范围。

三是建立动态监测系统。深入开展县、乡、村三级大走访大排查活动，建立大数据平台，探索数据共享，定期进行信息比对。

（二）精准帮扶，注重政策的针对性与持续性

首先，扩大扶贫政策的帮扶范围。边缘户的帮扶既不能脱离实际、拔高标准，也不能虚假脱贫、降低标准。边缘户可以纳入“两不愁三保障”的帮扶范围，在饮水、交通、供电等基础设施方面，与贫困户享受同等条件，将学前教育资助、大学教育资助、医疗报销、危房改造等适用于建档立卡贫困户的帮扶政策适度向边缘户倾斜。

其次，制定针对性的帮扶措施。根据边缘户基础差、易返贫的特点，围绕大病、教育、灾害等主要致贫原因进行帮扶。针对边缘户因大病或意外致贫返贫，建立大病医疗救助基金或大病保险；设立边缘户救助基金或“扶贫保”，当其遭受灾害、重大疾病、子女就学等特殊困难时，及时给予提供“救急”帮助，避免出现新的不平衡现象。

最后，做好精准扶贫政策与常规社会保障制度的衔接。逐步加强农村养老、医疗、教育、住房安全等普惠性政策的实施力度，让符合条件的边缘户应保尽保。将事后救助政策与农村养老、基本医疗、最低生活保障、工伤保险等政策结合起来，通过综合性手段增强边缘户抵御风险的能力。

（三）激活内能，增强脱贫的主动性与有效性

其一，扎实推进扶志与扶智工作。开展政策讲解活动，增强边缘户对于精准扶贫政策的理解，帮助边缘户树立勤劳致富的正确观念，加强自主脱贫的典型宣传，避免“等、靠、要”思想，逐渐消减边缘户的不平衡心理。通过技能培训、介绍务工、扶贫车间等，提升边缘户脱贫能力，增加边缘户发展机会，

其二，依托资源优势促进产业发展。探索适合边缘户的产业发展方式，以传统产业为基础，扶持特色产业，培育新型产业，发展多种形式的适度规模经营，以扶贫产业的长期效益保障边缘户稳定增收。

其三，发展壮大农村集体经济。鼓励地方政府积极探索“帮扶政策到村”的模式，将农村集体经济发展作为精准扶贫的重要内容。在完善公共服务和基础设施的基础上，通过集体产权制度改革推动村级集体经济发展，鼓励边缘户以土地、资金、劳动力等入股参与产业扶贫，实现持续稳定增加收入。