切实保障国家食物供给安全

作者：陈锡文  责任编辑：赵子星  信息来源：《农业经济问题》2021年第6期  发布时间：2021-08-07  浏览次数： 3915次

【摘　要】中国粮食生产形势持续向好，2020年粮食产量创历史新高。但随着人民生活水平的提高，现有资源和技术水平不足以满足食物消费需求，包括大豆在内的粮食进口量也创造了历史新高。在经济全球化的背景下，不去利用国际农业资源和国际农产品市场显然是不现实的，但是由于中国人口总规模巨大，要是不能依靠国内生产守住食物供给的主要部分这个底线也是很危险的。为了切实保障中国食物的供给安全，必须双管齐下，一方面要挖掘国内潜力，另一方面要在国际上布好局。

【关键词】食物；供给安全；新局面；保障

食物供给安全的概念和范畴应该比粮食安全更大一些。实现小康水平之后，仅仅达到粮食安全是不够的，还需要大量粮食之外的食品，虽然这些食物是由粮食转化的，或者是用生产粮食的资源置换过来的，但总而言之，直接食用的粮食毕竟在减少，食用的其他食物越来越多。正是基于这个角度，需要树立起“食物供给安全”这个概念，当然并不是说粮食安全不重要，粮食安全是食物供给安全的基础，没有粮食安全肯定没有食物供给安全，但是只有粮食安全没有食物供给安全也是不够的。

一、中国食物供给面对的新局面

党的十八大以来，中国粮食生产形势持续向好，全国粮食总产量已经连续8年超过6.3亿吨，其中有5年在6.6亿吨以上，2020年中国的粮食生产总量达到66949万吨，创造了历史新高。但在国内粮食产量创造历史新高的同时，包括大豆在内的粮食进口量也创造了历史新高，达到了13926.5万吨，相当于2020年国内粮食总产量的20.8%。导致粮食国内产量创新高，粮食进口也创新高的主要有两个原因，一是随着人民生活水平的提高，中国现有的农业资源和农业技术水平已经不足以满足14亿人民在小康水平下的食物需求；二是中国的农产品生产结构经过一段时间调整后还不能适应人民食物消费结构升级的需要。

从人均耕地面积和淡水资源来看，中国人均耕地面积约为1.3亩，不到世界人均水平的一半，人均淡水资源只相当于世界人均水平的26%，在这样一个水平下确实难以做到所有的农产品都能够自给，特别是在人民生活水平跨越了温饱、实现了小康之后，这个问题就更加突出。2015年，中国粮食总产量首次达到了6.6亿吨，从2015—2020年的6年间，有5年粮食总产量在6.6亿吨以上，只有1年是6.5亿吨。但也是从2015年开始，中国的粮食进口量（包括大豆在内）突破了1亿吨，到2020年已经是连续第6年粮食进口量超过1亿吨。除了大豆的进口明显增加之外，食用植物油、食糖、肉类、奶类等重要副食品的进口量也逐步增加。因此，中国当前食物供求的总格局为：口粮自给有余，饲料、油、糖、肉、奶等方面都存在一定供给缺口。口粮主要是稻谷和小麦，近十年来，稻谷和小麦每年的产量都超过需求量，所以中国稻谷和小麦的库存相当充裕。

中国是一个农业人均资源相对稀缺的人口大国，因此必须客观清醒地看到两个方面的问题，一是在经济全球化的背景下，不去利用国际农业资源和国际农产品市场显然是不现实的；二是由于中国人口总规模巨大，如果不能依靠国内生产守住食物供给的主要部分这个底线，也是很危险的。这两点结合起来得出的结论是，必须坚决贯彻好中央提出的确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”要求，口粮绝对安全的要求必须至少保证小麦和稻谷在数量上能够自给，至于有些品种的调剂则是难免的。除了小麦和稻谷之外的谷物就是玉米，玉米的问题现在引起了广泛关注，这与国内的消费水平和加工能力等都有很大关系。但是无论如何，作为一个有14亿人口的大国，在任何时候都要坚决守住国内粮食产量稳定增长的底线，只有在这个基础上，才能更好地利用国际资源和国际市场。所以从这个角度来看，为了切实保障中国食物的供给安全，必须双管齐下：一方面要挖掘国内潜力，另一方面要在国际上布好局，要两手一起抓。

二、国内挖潜力

国内挖潜力，涉及到一系列的体制改革、机制创新以及政策调整，当前最重要的还是习近平总书记从2020年底以来多次强调的两件大事，即耕地保护和种业创新。

（一）加强耕地保护

在工业化、城镇化和人们生活需求多样化的背景下，中国当前的耕地保护形势十分严峻。耕地就这么多，而且面对城镇化、工业化建设的需要以及退耕还林、维护生态环境的需要，要增加耕地数量是很难的。因为退耕还林、还草、还绿等，还有些耕地还在逐步退出耕种。正是因为耕地保护形势十分严峻，2020年习近平总书记提出要采取“长牙齿”的硬措施，确保最严格的耕地保护制度能够落到实处。从这个角度看，切实按照中央要求、科学规划国土空间，一个很重要的前提就是“生态保护、永久基本农田、城镇开发边界”这三条红线不得随意逾越。整体来看，中国的工业化、城镇化仍在推进之中，城镇人口规模还在不断扩大。但中国目前有660多个城市、1400多个县城、20000多个建制镇，在这三类城镇建成区生活的人口被称作是城镇人口，而城镇建成区的总面积已经在12万平方公里以上。如果按照国家标准，人均城市建设用地不超过100平方米、县城不超过105平方米、建制镇不超过120平方米，12万平方公里以上的城镇建成区能够容纳10亿人以上，但目前城镇常住人口是9亿人。从这个角度来看，城镇土地问题不在于数量而在于结构，结构性矛盾突出。一是地区间的用地结构，该增加土地的地方增加不上去，不该增加土地的地方在急剧增长。二是城市里的用地结构，工业用地所占比重过大，因为工业化快速推进阶段，工业用地占地比较多，但不能长此以往、永远如此。GDP构成中第二产业的比重在迅速下降，今后城市的建设用地应当更多盘活存量土地、优化结构，而不能无限制地占用耕地，所以必须用习近平总书记讲的“长牙齿”的硬措施来严格地对现有耕地加以保护，并且要提高质量。2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议审议通过的《乡村振兴促进法》，其中有一句话和《土地管理法》比照有一点差别，在《土地管理法》中的表述是“耕地总量不减少、质量不降低”，在《乡村振兴促进法》中改成了“耕地总量不减少、质量有提高”。耕地质量仅仅不下降还是不够的，在保护好现有耕地面积基础上不断提高耕地的质量，是满足本世纪中国粮食安全的底线要求。

（二）推进种业创新

对于中国来说无论怎样保护，耕地的数量也很难有大的增长，正因为如此，必须着力推进以种业创新为代表的农业科技进步。多年来，在广大农业科技人员的努力下，中国的种业创新有了很大发展，但是和推进农业高质量发展的要求相比还有很大差距，突出反映在创新性、突破性的新品种不多，而且总体来看，一些重要农产品单位面积产量也不算高。以大豆为例，2020年中国粮食进口量为13926.5万吨，其中大豆进口量达10031.5万吨，国内对大豆的消费需求确实很高。但从当前的生产情况来看，中国大豆的亩产水平并不高，2020年是最高水平，每公顷大豆的产量是1.95吨，约合亩产130公斤。1966年农业发展纲要对大豆的要求是达到亩产130公斤。现在玉米亩产750公斤不足为奇，小麦亩产500公斤也很平常，稻谷也可以达到亩产600多公斤，唯独大豆半个世纪之前亩产在100公斤上下，现在也只是勉勉强强达到130公斤，至少说明半个多世纪以来中国大豆育种取得的成果不明显。中国大豆单产水平比世界平均每公顷产量2.75吨的单产水平低29.1%，只相当于巴西大豆每公顷产量3.41吨的57.2%，相当于美国每公顷产量3.19吨的61.1%。2020年中国玉米每公顷产量为6.32吨，较5.78吨的世界平均水平高9.3%。但与一些玉米生产水平比较高的国家相比，只相当于美国每公顷10.5吨单产水平的60.1%，相当于阿根廷每公顷8.10吨单产平的78.0%，相当于欧盟每公顷7.51吨的84.2%。所以应该看到，中国当前有些农产品的单产水平还是比较低的，正因如此，今后发展潜力也是巨大的。

在育种方面，当前存在的最突出问题是没有多少科研人员、科研机构和组织愿意花更多的精力、更大的投入、更长的时间去推进原始性的创新育种。目前大量的育种方式是业界所说的修饰性育种，就是在已经育成的、在实践中效果很好的品种基础上做一些个别性状的改进，但在基本性状上和原创品种方面没有太大的变化。现在的实际状况是修饰性育种盛行，修饰性育种得到的品种只能是实质性派生品种，没有跳出原来种子的基本性状。如果继续沿着这条路走下去，那么育种的路子一定会越走越窄，同质化问题会越来越严重，自主性的新品种越来越难以培育出来。因此一定要下决心改革体制机制，调动农业科研人员的积极性，把育种的力量凝聚到创新性育种上来。

只要在种业上有重大突破，再加上严格保护耕地的数量、提高耕地的质量，落实习近平总书记关于严格保护耕地、积极推进种业创新的要求和指示，就一定能够在有限的耕地上不断地获得更多的食物。

三、国际布好局

国际上布好局，也需要从两个方面推进，一是更新观念，二是改变贸易行为方式。

（一）更新观念

所谓更新观念，就是不能简单地把农产品进口看作是一种贸易行为，而要用习近平总书记提出的“人类命运共同体”的理念来更新这种单纯的贸易观念，也就是说中国的食品供给安全实际上已经离不开国际资源和国际市场。考虑到国内目前实际消费的农产品中有大量进口，如果把进口的大豆、植物油以及糖、肉类、奶类都折算成农产品（包括饲料），从种植的角度粗略估计，进口的农产品大概相当于在境外占用了10亿亩以上的播种面积。因此也可以说，维持中国人民现在的食物消费水平需要有35亿亩的农作物播种面积，而按农业农村部统计，中国每年的农作物播种面积只有25亿亩左右。因此，从耕地资源角度来看，中国的食物供给大概30.0%左右要依赖国际市场。所以现在必须认识到，中国的食物供给安全已经离不开国际市场和国际农业资源。正是在这样一个背景下，只有全球的食物供给安全，国内的食物供给安全才会有保障。2013年底，习近平总书记在中央农村工作会上讲到，如果全球农产品供应总量上不来，中国的进口不断增加，那一定会给“中国的发展对全球是一种威胁”这样的论调提供口实，所以一定要有这样一个理念：只有全球食物供给安全了，才有我们的食物供给安全。因此，要加大农业方面的国际援助和技术、经济合作，特别要帮助那些有资源条件但是缺乏资金和技术的国家发展农业生产，提高其主要食物的供给水平。要着眼于全球食物供给的增长才能保障中国对食物进口的需求，保障中国食物供应链的安全，这是作为一个负责任大国对全球食物供给安全应有的担当。

（二）改变贸易行为方式

第一，有些重要农产品进口的集中度过高。例如，从2020年的进口情况看，大豆进口中的64.1%来自巴西、25.8%来自美国，二者合计占中国大豆进口总量的近90.0%，集中度相当高；在进口的低芥酸油菜籽中，84.0%来自加拿大，15.9%来自澳大利亚，从这两个国家进口的低芥酸油菜籽占全部进口量的99.9%。这种过度集中的进口来源地确实隐藏很大的风险，要有意识地去调整，实行进口来源国多样化战略。

第二，必须认识到农产品、能源、矿产等大宗产品的进口绝不是一手拿钱、一手交货那么单纯的买卖行为。要持续稳定地获得大豆等重要大宗农产品的供给，坦率地说，需求方就要想办法帮助供给方提高产能、扩大市场，如果只想着有钱去买，那对方产不出来的话，什么办法都没有。因此需要改变以前传统的国际贸易行为，认真研究一下那些国际大粮商的贸易举措，他们最大的不同是做了两件我们很少做的事情。一方面，国际大粮商在全球的粮源地大规模建设现代物流设施，包括建仓库、码头、专运线等大型基础设施，当地农民（农场主）看到投资这么多、建这么大的设施，摆出架势就是要收粮，感觉产出的农产品卖出去有保障，就敢于扩大生产、提高产量。另一方面，国际大粮商给予农户的帮助比单纯购买粮食要多得多，他们为农民提供种子、化肥、农药、农用机械装备等生产资料的赊销，等收获后再将农产品卖给大粮商做折抵。从这个角度看，相当于大粮商付出了预购订金，解决了农户的融资难题。这些做法使大粮商将粮源牢牢掌握在自己手里。而到现在为止，中国在国际上购买的粮食主要还是从国际大粮商而不是从当地农民或合作社手里买的“二手粮”，所以中国进口这么多粮食就是把这些国际大粮商给“养活了、养肥了、养好了”。改变大宗农产品的国际贸易行为方式，就要打破国际大粮商对国际粮源的控制，以互利共赢的方式与进口来源国的农民（农场主）、合作社建立利益共同体，从而直接以生产者价格获得粮源。对此要有充分的认识。

同时，从目前整个国际发展趋势看，很多事情必须要有双赢的理念。大豆、玉米的主要出口国有时候会提出，能不能把榨油设施放在当地，以便使他们获得更多的就业、利润和税收，我们要产品（油脂和豆粕），把初加工的就业机会留在当地，使大豆供给更加稳定。这样的事情可不可以考虑?再如2020年的肉类进口，包括杂碎在内共991万吨，接近1000万吨，其中猪肉439.22万吨、牛肉211.83万吨。应该仔细考虑一下，到底是进口饲料到国内养殖合算，还是干脆把养殖业的产能输出去一部分到国外，然后直接进口肉类回来合算?从这个角度来看，采取一些这样新的思维、新的方式转变一下贸易行为，在国际市场上可能会赢得更大的主动，更能形成一个供求双方稳定的双赢局面。

总而言之，中国居民的食物需求必然还会增长，因此要抓紧谋划。认真考虑国内有限的资源到底必须确保什么品种，在追求科技进步的基础上，把该保的重要农产品产量一定要坚决保住。同时，要考虑哪些农产品可以通过利用国际市场和国际资源来得到比较好的解决和调节，在构建“人类命运共同体”理念的指引下，形成合作共赢的新局面。如果国内挖潜和国际布局两方面能够共同发力，我们有信心、也有能力切实保障中国的食物供给安全。