新时代行政审批制度改革的逻辑与路径——基于银川与浙江的改革模式比较

作者：马长俊  责任编辑：王铭鑫  信息来源：《中共中央党校（国家行政学院）学报》2021年第3期  发布时间：2021-07-23  浏览次数： 2898次

【摘　要】进入新时代，行政审批制度改革表现出从分散审批走向整合式集中审批的趋势，代表着相对集中行政许可权的银川“一枚印章管审批”和代表着“互联网 政务服务”的浙江“最多跑一次”两种改革模式有其异同之处。总结和比较两种改革模式的创新实践，二者围绕行政审批权的配置，基于改革环境的不同分别体现出权力驱动的路径和数据驱动的路径，但都遵循了先整合式集中后优化协同的效能提升逻辑。行政审批制度改革要坚持工具理性和价值理性的统一，最终以服务型政府建设作为归宿，推进政府治理现代化。

【关键词】行政审批制度改革；一枚印章管审批；最多跑一次；模式

一、问题的提出

进入新时代，作为全面深化改革的突破口、“放管服”改革的“当头炮”和“先手棋”，行政审批制度改革持续强力推进，不断深入，日益表现出从分散审批走向以“一门”“一窗”“一网”集中靠拢为标志的整合式集中审批的趋势。在中央推动下，各地的行政审批制度改革利用“制度”和“技术”双重力量驱动[1]，形成诸多创新的实践经验，其中以相对集中行政许可权和“互联网 政务服务”是最为突出的表征，前者的代表为成都武侯区、天津滨海新区、宁夏银川市等设立行政审批服务局的“一枚印章管审批”模式，后者的代表是浙江省、江苏省、上海市等依托政务服务网推进“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”改革。

本文选择以银川“一枚印章管审批”与浙江“最多跑一次”的行政审批改革实践做比较研究，主要基于两点考虑。一是两地两种模式的代表性，银川是全国第一个探索行政审批权相对集中的省会城市，对行政审批权的集中规模和集中力度在地市级政府中最大，两轮行政审批制度改革成效显著；“最多跑一次”改革则是浙江深入推行“互联网 政务服务”实现政府治理现代化的时代探索和生动实践，在全国范围内影响较大。二是银川和浙江的地理区位、经济社会发展水平、行政文化、技术条件等相差较大，二者采取了不同的改革路径，那么可以分析探讨两种模式有何异同、有何关联，其背后的改革逻辑是什么，不同策略选择对深化行政审批制度改革的启示意义何在。值得说明的是，虽然银川和浙江是“市”和“省”不同体量的单位，但本文着重比较的是两种完整的有代表性的改革模式，银川“一枚印章管审批”并不是全自治区推行而是单点突进，浙江“最多跑一次”有着鲜明的省委省政府自上而下推动的特点，考虑模式的完整性，故选择二者作为比较对象。通过两种模式的比较研究，本文将审视和分析新时代行政审批制度改革的逻辑和路径。

二、两种改革模式的基本内涵

（一）银川“一枚印章管审批”改革模式的基本内涵

银川自2014年设立行政审批服务局，将26个市直部门涉及100多个科室的153类行政审批事项整体划转到行政审批服务局，启用“银川市行政审批服务局行政审批专用章”，实现“一枚印章管审批”。经过两轮行政审批制度改革，发挥了“一枚印章管审批”的体制优势。

第一轮改革主要依托市民大厅推进改革，重点对审批事项进行归集整合和精简优化，通过行政审批业务流程“七轮瘦身”，理清所有行政审批事项之间的法律关系、业务关系和逻辑关系[2]，采取“删、合、并、串”（删除、合并、并联、串联），探索“审批改备案”，实行“一表通”，开发系统平台，实现“简单事项立等审批、联办事项一口办理、关联事项一章多效、踏勘验收统一勘验”。一轮改革最主要的成效在于“多部门审批、多环节流转、多头跑路”的状况明显改观。

2017年下半年起，围绕破解“准入易、准营难”和“建设项目报批难”两大顽疾的中心任务，银川开启第二轮改革，聚焦企业开办和项目报批两个全生命周期，提出“企业开办一日办结，项目报批30个工作日以内办结，准营事项1 N多证联办”的工作目标，通过内设机构的结构重组和审批事项的过程优化，建立办事导向的体制支撑①，推进审批事项化学融合，实现集中审批向集成审批转变。二轮改革中，推出“多网合一、多表合一、多窗合一、多评合一、多验合一、多审合一、多部门联动、多证联办、多证合一”等九大创新举措，重设权限、重构组织、重塑流程。截至2018年11月，实现“企业开办平均用时1.3个工作日，建设项目报批从立项审查到施工许可最短用时26个工作日、平均用时42.8个工作日，准营事项‘1 N多证联办’和医疗卫生等部分行政许可事项‘多证合一’”阶段性成果，改革成效位居全国各城市前列。

（二）浙江“最多跑一次”改革模式的基本内涵

浙江在2014年以来的“四张清单一张网”②改革基础上，2016年12月率先提出实施“最多跑一次”改革，并于2017年2月写入省政府工作报告，印发改革实施方案要求在省、市、县、乡四级政府全面推进。“最多跑一次”，是指群众和企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门[3]。

“最多跑一次”改革最核心的实践在于以数据共享和集成服务为主线，以“一窗受理”“网上办理”为主方向和切入点，优化审批流程，融合线上线下，以事项为中心推进政府部门间信息共享、流程再造和权力重构，推出“一窗受理、集成服务”“一网申请、快递送达”“一号咨询、高效互动”等便民高效措施，实现了减权限权治权和优化服务的统一。浙江推进“最多跑一次”改革，“一窗受理、集成服务”是重要抓手和有效途径，围绕市、县行政服务中心，全面推行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”，稳步推进“无差别全科受理”[4]，同时延伸至乡镇（街道）便民服务中心、村（社区）代办点、自助服务终端。“互联网 政务服务”是改革实质性推进的重要技术支撑[5]，借助互联网、大数据等信息技术，以“互联网 政务服务”为突破口加快数字政府建设，构建统一架构、覆盖全省的浙江政务服务网，推进权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享，重点推进信息孤岛打破和数据互联共享。2017年底“最多跑一次”事项覆盖80%行政审批事项，基本实现“最多跑一次是原则、跑多次为例外”。2018年，“最多跑一次”被写入国务院《政府工作报告》，相关经验做法被写入中办、国办印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，向全国复制推广。

三、两种改革模式的异同

银川“一枚印章管审批”与浙江“最多跑一次”代表着新时代行政审批制度改革的两种不同改革模式，前者以“一章”为中心推动“体制”改革，后者以“一网”为中心寻求“机制”突破，既风格迥异，又有很多相同或相似之处。

（一）差异之处

1. 改革切入点不同

行政审批制度改革本身就是涉及行政审批权解构与重构的过程，两种改革模式最本质的区别在于行政审批权的配置问题，最明显的区别在于是否设立专门的行政审批局集中行使行政审批权。前者以设立行政审批服务局相对集中行政审批权为切入点，依托“实体承办”的集权策略，打破原有的政府体制架构和长期形成的权力运行机制，推动关于行政审批权的责任主体相对集中，机构、职能、权力相对匹配，而后围绕行政审批服务局作为牵引支点推动相关改革。后者则不直接碰触行政审批权在部门间的配置，而是通过技术驱动的内部集成来倒逼行政审批权的改良，依托“平台聚合”的技术策略，围绕行政服务中心、政务服务网，在行使行政审批权的部门职能体系中进行机制性调整和工具性创新。

2. 改革路径不同

改革路径的不同很大程度源于路径起点的不同，即改革策略选择的切入点不同，相对而言，银川“一枚印章管审批”体现出权力驱动的路径，浙江“最多跑一次”体现出数据驱动的路径。

从权力视角来看，由于二者在行政审批权配置的改革本质不同，则路径起点存在根本性不同。银川“一枚印章管审批”必然要走“先集权、后分权”的行政审批权力配置刚性之路，只有在横向部门间尤其是关联事项上尽可能集中行政审批权，统合权责和资源的实现程度更大、力量更强，体制优势才能愈发明显，进行行政审批事项要素整合、流程再造、服务一体化集成才能“有心有力”。实践中，银川市行政审批服务局正是先集外部之权，再配置向内设机构相对集中，才得以聚焦企业开办和项目报批两个全生命周期，进行全链条要素集约集成，啃下压缩项目报批流程和破解准营难的难啃骨头。如果行政审批服务局集中行政审批权有限，行政相对人仍要跑分散的各个部门，那么“一枚印章管审批”就没有真正落地。反之，浙江“最多跑一次”中行政审批权仍在各部门手里，走的是“先集中受理、后分散办理”的集成协作柔性之路，即先由行政服务中心的“一窗”和政务服务网的“一网”进行前台的集中受理，后由拥有审批权限的各部门进行后台的办理，其间以规范权责和数据共享来促进审批流程的整合和优化，以审批事项的集成服务倒逼部门间的联动和协作。

从数据视角来看，前者基本走的是先线下、后线上、再线上线下融合的路径，尤其是优先进行线下的体制结构性重构，线上的平台构建和业务整合徐徐图之。数据资源的归集和共享是实现“最多跑一次”改革的基础和关键[6]，后者基本走的是线上带动线下的路径，充分运用信息技术推动系统平台对接和数据共享，以“互联网 政务服务”为主战场，依靠后台的“一网”支撑前台的“一窗受理、集成服务”，用“数据跑路”替代“群众跑腿”，直至最多跑一次。

表1 银银川川“一枚印章管审批”与浙江“最多跑一次”的改革环境差异

资料来源：作者自制。

3. 改革环境不同

权变理论认为，最佳的组织方式取决于组织所联系的任务环境[7]。从地理区位、行政文化、技术支撑、经济发展、社会条件等维度来看，银川和浙江有诸多环境条件的明显差异（见表1）。“政治锦标赛”体制下的地方主政官员往往会结合资源禀赋和经济社会发展差异，讲求因地制宜和绩效导向，作出现实的改革策略选择。改革环境的差异，一定程度决定了两地作出不同的改革模式选择。

从当前的行政审批制度改革实践来看，浙江、江苏、上海、广东等经济发达的沿海省市，信息技术支撑条件较好，公民数字素养较高，更多选择“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”“数字广东”等基于“一网”不单独设立行政审批局的改革模式；经济欠发达，官本位较浓，信息技术支撑先天不足，公民习惯于面对面办事的内陆省市，正在深化和扩大“一枚印章管审批”改革模式，设立行政审批局③，为化解行政审批互为前后置、相互捆绑，事项精简优化，缓解数字鸿沟，加强事中事后监管提供突破口。在此应当强调，这种多因素的影响和制约表现出复杂非线性特征，并非单一因素能够起到决定性作用，也并非一成不变而是可以动态演变。

（二）共同之处

1. 价值取向相同：“以人民为中心”

以政府为中心的治理实践往往会导致部门主义、审批碎片化、群众办事难的现象。“以人民为中心”的价值理念，贯穿于银川“一枚印章管审批”与浙江“最多跑一次”的改革创新实践。二者都是以“人民所需”为起点，群众和企业关心什么、期盼什么，改革便抓住什么、推进什么，从人民群众办事体验出发，着力解决办事的难点、堵点和痛点，在群众反映最强烈、最渴望解决、最难办的事情上寻求突破，表现出清晰的问题导向和办事导向。二者都是以“人民满意”为目标，改革让人民掌握评判权，将提升人民的满意度和获得感作为改革的出发点和落脚点，群众成为受益者、监督者、评判者、推动者，以人民为中心的价值理念也转化为改革的内驱力。只有坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定政策的依据，实现以人民权利制约监督政府权力，改革的不断深化才能有不竭的前进动力。由此，体制内自上而下的改革压力传导和体制外自下而上的人民需求倒逼，形成行政审批制度改革的驱动合力。

2. 改革目的相同：发挥支点作用和撬动效应

二者立足于但绝不限于行政审批制度改革，而是在更大的改革场域中发挥支点作用和撬动效应。银川“一枚印章管审批”是要实现“简政放权到位、放管结合到位、优化服务到位”的改革目标，优化改善营商环境，让行政相对人“办成一件事、办好一件事”。这种模式的深层价值不限于审批服务效能显著提升，还在于推动事中事后监管能力提升，同时建立完善审批、监管职权相互协调、相互监督制约的行政权力运行机制。浙江“最多跑一次”则是撬动经济体制改革、公共服务体制改革和权力运行机制改革的杠杆和支点，使改革贯穿到政府运行各环节，渗透到经济体制改革各领域，延伸到社会治理各方面[8]，释放企业活力和人民创造力。对政府自身改革而言，二者成为推进政府治理现代化的切入点，推动服务型政府、整体性政府、数字政府建设。同时，改革实践中二者也善于寻求突破口，如银川选择企业开办、项目报批对症下药，浙江选择100项高频事项集中攻关实现系统对接和数据共享，制度性交易成本降低，经济拉动效应明显，群众获得感和满意度提升。

3. 效能提升逻辑相似：先整合式集中后优化协同

以往的行政审批制度改革注重在精简优化着力，即一手抓“精简”，精简审批事项、精简审批材料、精简审批手续，一手抓“优化”，优化审批流程、优化办事渠道、优化便民服务。但是分散审批的单点效能提升成效有限，并不能真正改变群众来回跑、反复跑、办事难的困境，银川“一枚印章管审批”与浙江“最多跑一次”则清晰显示出先整合式集中后优化协同的效能提升逻辑。银川设立审批服务局，坚持事权集中，推动审批事项权责“能进尽进”，浙江依托政务服务网，坚持事项集中，推动政务服务事项“应上尽上”，完成整合式集中的先手后，围绕效能提升，在内外部、横纵向推动权责关系、资源配置、业务流程的优化和要素、机制、线上的协同。优化协同是一个持续、纵深推进的过程，也是衡量改革模式能否达到提升效能目标的重要标准。银川一轮改革将分散的行政审批权整合集中到一个部门，实质上推动外部改革阻力内部化，将外部协调变为内部协调和重组再造，改革的协调成本降低；二轮改革进一步整合资源要素，企业开办的注册、公章刻制、银行开户、税务登记等要素全部进驻大厅，分散流程整合为六环一线并联审批，时限大大缩短。浙江“最多跑一次”则是将前台的受理环节集中在“一窗”，后台的办理环节集中在“一网”，倒逼各部门的权责优化和在线协作。

四、新时代行政审批制度改革的逻辑和路径探讨

通过对银川“一枚印章管审批”与浙江“最多跑一次”改革实践的对比研究，可以发现二者是立足自身环境和约束条件下对行政审批制度改革的不同路径探索，行政审批权的简化、整合、优化是行政审批制度改革的中心问题，二者基于改革环境的不同分别走向权力驱动的相对集中行政许可权路径④和数据驱动的“互联网 政务服务”路径。同时又表现出新时代行政审批制度改革不再局限于审批事项精简优化的路径依赖，而是遵循了先整合式集中后优化协同的效能提升逻辑。

（一）改革逻辑既有统合节点，又有先后手连贯性

无论是设立行政审批服务局相对集中行使审批职责，还是依托政务服务网整合共享审批数据，实质上都推动了审批事项统合于行政审批服务大厅和政务服务网，并由行政审批服务大厅的办事窗口和政务服务网的办事端口与行政相对人进行直接接触和提供服务，行政审批服务大厅和政务服务网成为资源聚合的中心节点（见图1）

图1 基于资源聚合平台的审批服务关系

资源聚合的实体平台和虚拟平台倒逼审批职责在部门间和部门内不同程度的集中，“一枚印章管审批”改革模式较“最多跑一次”改革模式权责的分离和集中力度较大，行政审批服务局成为审批权责的“实体承办”同一体，保留审批职责的职能部门则因审批事项的整合归并入“一门”“一窗”“一网”，审批职责呈现出“物理分散、逻辑集中”的形态。完成整合式集中之后，行政相对人办事的接触点明显减少，通过实体平台或虚拟平台直接进行审批事项办理，政府也有了统筹推进行政审批服务提质增效的实施载体和重要抓手。

然而，如果只完成整合式集中，不进行优化协同，那么就是“集而未合”，停留在物理相加的捏合而非化学融合，后手的优化协同才能完成实质性的整合，推动制度安排的重构。围绕审批事项的优化协同必然要求进行流程再造和职能协同，流程再造由部门行政视角转换为群众办事视角，以办事导向进行事项要素的解构和审批流程的优化，职能协同则体现政府纵向层级之间、横向部门之间以及政府与公共服务机构之间的线上线下协同增效，信息共享和数据开放能够加速实现职能协同。

（二）改革路径既并行发展，又相互补充

正如有些学者研究指出，整体性政府无论是通过合并职能机构的组织结构调整还是保持科层制专业分工基础上的借助现代信息技术进行部门间沟通协调，两种实现方式不是排他的，而是互相补充、互相促进的关系[9]，政务中心模式和行政审批局模式是我国行政审批制度改革发展方向的两个并行不悖的改革选项，各自有独特的优势和适用性[10]。从银川和浙江的改革实践来看，权力驱动的相对集中行政许可权路径需要借助信息技术的手段来巩固体制改革的优势，“完善线上”是信息时代政府治理走向现代化的必由之路，只有“一章”“一网”深度融合，才能更加充分地促进数据共赢应用和释放体制红利，“一章”颇为掣肘的跨部门协同问题可以依靠“一网”的“三融五跨”⑤来破解，进一步消解改革成本、协调成本、人员成本等体制性摩擦成本；数据驱动的“互联网 政务服务”路径也离不开“一把手”抓改革，建立强有力的领导机制给予改革保障，用体制内的压力传导和启动问责，破除行政审批制度改革带来的机构、权力、利益等全方位深层次调整的阻力，克服科层制组织的低效、保守、推诿等问题。例如，由于政务中心管理权限有限，推动部门协调很难，围绕办事结果而不是部门职能的政务服务流程再造在体制内必须借助自上而下的领导支持才能真正实现。

（三）价值理性既与工具理性统一，又是改革归宿

希克斯认为，整体性治理是“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”[11]。无论是权力驱动的相对集中行政许可权路径，还是数据驱动的“互联网 政务服务”路径，外在属性表现为追求效能提升的工具理性，内在属性表现为增进公共价值的价值理性，实现工具理性和价值理性的统一，才能合力驱动整合式集中和优化协同。从现实来看，条块关系的双重性行政权力结构是深入推进行政审批制度改革的阻碍因素之一[12]，权力分割和部门利益削弱和束缚了工具理性的质量和实效，必须依靠更好为公众提供公共服务的价值理性来平衡权力结构的利益冲突，驱动政府内外部的深刻变革。行政审批服务作为政府、市场和社会有机互动的重要场域，是政府转变职能、直面市场主体和社会主体的前沿一线，服务型政府建设是改革的归宿，政府治理由管理本位向服务本位转变，行政审批制度改革必须坚持以人民为中心的逻辑起点，将改革的根本放在审批的服务，而非审批的权力，用便民、利民、惠民的整体性服务结果证明制度的优势，释放制度的红利，这是持续深化改革的出路所在。

结语

政府治理体系优化和治理能力提升是国家治理现代化的核心要求。在行政审批制度改革的具体场景，政府机构改革和职能转变对应于政府治理体系优化，数字政府建设和协同治理对应于政府治理能力提升。前者要求行政审批制度改革与政府机构改革和转变政府职能统筹进行、一体谋划[13]，不仅要关注行政审批权科学配置问题，更要关注放管结合和优化服务，“放管服”各自到位才能增强改革实效；后者要求借助信息技术提升政府行政效能，促进线上线下深度融合，加强政府内部的政务服务衔接协同和多元主体的协同联动，推动单纯的行政审批服务向更广领域的公共服务延伸拓展。深化行政审批制度改革，就是要提高资源要素配置效率，提升政府生产力，从而实现政府治理现代化。某种意义上，新时代行政审批制度改革就如同切进政府治理现代化的一个楔子，推进越发深入，就越能带动政府内部的组织优化、职能转变、职责配置、权力关系理顺、流程再造、制度创新和政府内外部的良性互动、协同治理等相关改革。

参考文献：

[1]刘晓洋.制度约束、技术优化与行政审批制度改革[J].中国行政管理，2016，（5）.

[2]中共中央党校（国家行政学院）课题组.一枚印章管审批：银川行政审批制度二轮改革实践[J].行政管理改革，2019，（3）.

[3] 车俊.坚持以人民为中心的发展思想将“最多跑一次”改革进行到底[J].求是，2017，（20）.

[4] 哲轩.将“最多跑一次”改革向纵深推进[N].人民日报，2018-07-09.

[5]郁建兴，高翔.浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来[J].浙江社会科学，2018，（4）.

[6]江耘，张远方.以“最多跑一次”撬动各领域改革[N].科技日报，2018-01-03.

[7][美]W·理查德·斯科特，杰拉尔德·F·戴维斯.组织理论：理性、自然与开放系统的视角[M].高俊山，译.北京：中国人民大学出版社，2011.

[8] 许林.浙江省委书记车俊谈“最多跑一次”改革时表示，人民有诉求、难度再大也要向前推进[N].青年时报，2018-03-07.

[9]陈国权，皇甫鑫.在线协作、数据共享与整体性政府--基于浙江省“最多跑一次改革”的分析[J].国家行政学院学报，2018，（3）.

[10]丁辉，朱亚鹏.模式竞争还是竞争模式？--地方行政审批改革创新的比较研究[J].公共行政评论，2017，（4）.

[11]史云贵，周荃.整体性治理：梳理、反思与趋势[J].天津行政学院学报，2014，（9）.

[12]孙彩红.地方行政审批制度改革的困境与推进路径[J].政治学研究，2017，（6）.

[13]马怀德.行政审批制度改革的成效、问题与建议[J].国家行政学院学报，2016，（3）.

注释：

①银川市行政审批服务局在二轮改革中重设市场服务、项目立项审查、施工许可、勘察验收、企业项目服务、业务督办等处室。其中，市场一处负责企业注册准入，市场二处负责企业准营即各类资质许可办理，致力破解企业注册准入准营难题；按项目立项、施工、验收三个环节设立立项审查处、施工许可处、勘察验收处，致力破解建设项目报批难题。

②政府权力清单、企业项目投资负面清单、政府责任清单、省级部门专项资金管理清单、政务服务网。

③2018年下半年以来启动的地方机构改革，山东、河北、陕西、四川、云南等地在市县层面深化相对集中行政许可权改革，统一组建行政审批服务局，实现“一枚印章管审批”。

④文中“权力驱动的相对集中行政许可权路径”限缩为设立行政审批局“一枚印章管审批”的狭义相对集中行政许可权路径。

⑤“三融五跨”即技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。