塑造—对称：“组有产权”村庄治理难题的一个解释框架

作者：傅熠华  责任编辑：赵子星  信息来源：《求实》2021年第2期  发布时间：2021-05-21  浏览次数： 1496次

【摘　要】学界关注到产权对农村治理的影响，但对于村组间纵向产权结构下的农村治理有待探讨。集体产权归村民小组所有是华南农村的普遍情况，调查发现这种“组有产权”村庄存在“软弱涣散”的治理难题。综合既有研究，提出“塑造—对称”理论，即在农村治理场域中，以责任为中介维续产权要素与治理要素的对称性。以“塑造—对称”理论为解释框架，将“组有产权”村庄的治理难题归因为：村组间产权单位与治理单位错位、行政村层面的“权责”不对称以及村民小组层面的“权责”不对称。对此，要以责任为抓手，强化“产权—责任—治理”间的勾连，通过深化党组织建设、设立责任机制、下移治理单位和健全监督体系等措施来解决难题。

【关键词】“组有产权”；产权结构；农村治理；村民小组；塑造—对称

党的十九届四中全会决定“在推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫”以及“健全充满活力的基层群众自治制度”。农村治理是国家治理的重要部分，“治理有效”是实施乡村振兴战略的总要求之一。基于治理有效的总要求和实事求是的基本原则，推进农村治理工作必须充分考虑当前农村的社会经济状况。产权作为一束权利、作为复合的社会关系、也作为一套经济结构，是当代中国农村实情的一个“观察窗”，也是研究和推动农村治理的切入点。在我国华南地区，大部分村庄的山林土地等集体资产产权多为村民小组所有（即“组有产权”），这种产权配置结构为灵活安排市场资源、有效发挥资产要素进而促进乡村振兴提供了有益支持，但“组有产权”村庄也面临一些共性的治理难题。作为解决治理难题、实现有效治理的前提，这些“组有产权”村庄的产权结构与治理要素间的逻辑关联亟需厘清。

一、问题聚焦：产权与农村治理

围绕产权与农村治理，近年来学界主要从三个进路展开。一是产权属性与农村治理，即通过界定产权属性来解析农村治理。周雪光提出“关系产权”来研究中国乡镇企业与农村经济发展^[1]；马良灿将产权界定为“一束权力关系”进而探讨农村土地问题^[2]；张小军将产权视作各种实质权利及其象征形式的结合体即“复合产权”^[3]，以此为视角来分析农村治理的历史个案；邓大才划分了产权的三个属性：经济属性、政治属性与社会属性，并综合探讨了在中国农村治理进程中不同产权属性的功能及彼此间关系^[4]。二是产权内容与农村治理，即围绕产权的具体内容来分类探讨。有吴晓燕^[5]、臧得顺^[6]关于地权与农村治理的研究；贺东航^[7]、何得桂^[8]对林权与农村治理的研究；董江爱^[9]对矿权与农村治理的研究；还有张俊峰^[10]、马翀炜等^[11]关于水权与农村治理的研究。三是产权结构与农村治理，产权结构是指产权在不同主体间的配置形态与配置关系，学者们在研究中将其引申到了政治社会治理结构上。如在权利结构的基础上，李利宏^[12]认为产权结构还应包含一定的组织结构，并综合两者来分析资源型村庄的治理；马良灿^[2]则从权力关系即产权的权力结构来研究农村治理；另有李海舰^[13]、彭正波等^[14]沿循新制度经济学派的理论路径，将产权结构视作一系列制度安排，在此框架内探讨农村治理。

在当前农村集体产权制度改革深化和国家治理现代化持续推进的背景下，围绕产权与农村治理的研究新颖但有待拓展。除了提供独具特色的中国农村治理事实，既有研究丰富了农村治理研究方面的理论视角，推动了产权这一“舶来概念”在理解中国治理和跨学科研讨方面的本土化，一些研究还提供了可供进一步开发利用的方法（论）工具。聚焦于产权结构方面的治理研究，基本围绕横纵两个维度展开。横向维度关注具体的产权内容在不同中微观主体间的配置，这些主体基本处于一种平行的法律关系或社会关系中，如关于农村集体土地产权分置的研究，村集体、经营大户和市场资本间产权关系与治理互动的探讨等。纵向维度则主要关注产权在“国家—村庄”“国家—个人”和“村庄（村集体）—个人”三种纵向结构（关系）中的配置及其中的农村治理，但对于村庄范围内“行政村—村民小组”（“村—组”）产权结构方面缺乏关照，而集体产权归村民小组所有又是华南农村的普遍情况。这种“村—组”产权结构下的“组有产权”村庄存在什么治理难题？“组有产权”的产权结构与这些治理难题有无关联？关联背后存在怎样的治理逻辑？沿循这种治理逻辑可制订何种解决策略？这是本研究关注和探讨的主要问题。

二、“组有产权”村庄的治理难题

集体产权归村民小组所有是华南农村的普遍情况。“组有产权”这种纵向产权结构，形塑了整个村庄的“村—组”关系，强化了村民小组作为基本治理单元的角色。同时，这些“组有产权”村庄存在着一些“软弱涣散”的共性治理难题。

（一）“组有产权”：集体产权归村民小组所有

按照产权内容，农村集体产权可划分为基本产权与衍生产权两大类。基本产权即农村的水田旱地、鱼塘河沟、山林、屋宅对应的产权，衍生产权则是在这些基础产权之上伴随经济发展和社会活动形成的厂房、仓库、店面等有关附属设施和围绕这些设施开展的经营活动所对应的一系列产权，以及直接或间接利用上述基础产权对应资源时所涉及的产权。在经济发达地区和城镇化程度较高地区的农村，衍生产权在农村集体产权中所占比例更大，其内容和形式也更为丰富。

“组有产权”就是集体产权归村民小组所有。在华南地区，不同地域的村民小组其具体名称有所差别，如广东不少地方称作经济社（简称“社”，对应的行政村称为经济联社），在广西则常把村民小组叫做屯或寨。无论名称如何多样，作为集体产权所有者的村民小组，往往也是华南农村的基本治理单元^[15]。另外，除少许村民小组是通过拆分或合并自然村的方式形成外，华南地区大部分农村的自然村与村民小组重合。

无论是基础产权还是衍生产权，“组有产权”有一定的主客观必然性。首先，华南多江河湖泊、山地丘陵的自然环境，使整个村域形成“大分散、小聚居”的格局，一个行政村内各村民小组之间相对分散，而非华北、东北平原上的集聚型村庄。其次，宗亲血缘的社会结构及其相应的生产生活习惯。华南宗族林立，不仅存在不同宗族各立其村的现象，而且同一姓氏不同房支各自为村的情况也不少见，在聚族而居的条件下，同时考虑生产生活的便利性，村民们就会以自然村/村民小组为基本单元，也会以自然村/村民小组来确定治理边界。最后，制度原因，经历了土地改革运动和集体化运动的制度实践尝试后，在人民公社时期逐渐确立以“三级所有，队为基础”为原则的集体产权制度，此处的“队”是生产队即现在的村民小组（社、屯、寨），经过改革开放后家庭联产承包责任制的施行，从事实上巩固了这种产权安排，并在最近几年的农村产权确权工作中得到制度层面的进一步确认。

（二）“组有产权”村庄的“村—组”关系

“组有产权”不仅确定了产权归属，也形塑出一种村庄结构，其既反映出产权在村庄经济结构上的配置形态与关系，也一定程度影响了村庄治理结构特别是“村—组”治理关系。

确权是分权的前提。基于“组有产权”的确定性和产权具体权利的可分置性，行政村与村民小组间形成了丰富的产权配置形态与关系。以产权具体权利中的所有权和非所有权（即所有权之外的其他可分置权利）作为区分，在所有权归村民小组这一确定前提下，行政村在集体财产的非所有权配置中承担实质产权主体和名义产权主体两类角色。行政村是实质产权主体即享有所有权之外的部分具体产权权利如经营权、使用权。一些华南村庄以行政村为单位发展集体产业，具体经营者代表行政村这个“大集体”并对行政村集体的产业有经营权和决策权，但并不能改变“大集体”产业具体资产产权归村民小组所有的本质，这也可以理解成各村民小组委托行政村及其具体经营者来代理经营对应的集体资产。至于名义产权主体，可以说所有行政村都是村集体产权的名义主体，对于不享有任何具体产权权利的行政村而言则是一种完全的名义主体。简言之，“组有产权”这种村庄经济结构中，行政村必然是名义产权主体，但未必是实质产权主体。

这种“组有产权”不仅是一种经济结构，它也会影响到治理场域中的“村—组”关系。由于集体产权中的最根本权利——所有权为村民小组占有，村民小组在治理事务特别是涉及到资产经营与运作的事项中拥有较大的主动权，如果再对应一个完全是名义产权主体的行政村，那么村民小组在其“组内”治理中就具有相当大的管理和决策空间。不过，即使行政村在产权意义上是完全的名义主体，也不意味着其在农村治理中必然“虚化”，毕竟村民小组的产权（及其对应的资产实体）范围和治理范围是有限的，当涉及到更大范围如跨越村民小组以及横跨“乡镇—村—组”的治理议题时，行政村往往要发挥统筹协调的功能，并且作为集体产权的名义主体，对于一些重大事项，行政村也可以发挥问询和建议的功能，只不过当涉及到处置产权的本质权利时，这些治理功能的效用会有所局限。基本上，在“组有产权”村庄，基于集体产权归村民小组所有这一前提，村民小组在“村—组”治理关系中更主动、更活跃，治理中可操作空间更大，如果行政村过于“无为”，很容易在村庄治理中被边缘化。

（三）软弱涣散：村庄的治理难题

基于课题组对华南、华东农村的调查^①，围绕经济社会发展、组织建设和政治生态等方面，“组有产权”村庄存在着一些共性的治理难题——集中反映为“软弱涣散”。

一是发展无力。“组有产权”客观上分散了集体资产，在集体资产所有权归属村民小组的条件下，行政村很难从大集体的角度激活村庄资产，使整个村集体在发展经济进程中处于一盘散沙的局面，无法集中力量办大事。有些村民小组由于自身资源禀赋优越，形成了一定规模的小集体产业，但由于无法与其他小组或更广范围的村庄协调，资源配置无法达到最优，甚至有个别村民小组依仗自身产权优势搞特殊主义，在事关村庄发展大局上与行政村和其他村民小组格格不入。

二是统筹孱弱。农村有大量的公共服务与公共事业需求，产权结构直接左右了这些公益事业的供给和落实。同时，公共建设和公益事业的公共性、规模性必然要求产权具体权利的开放以及各个产权所有者即村民小组间的配合。但行政村往往囿于实际产权权利，或者只是名义上的产权主体，无力统筹协调各个村民小组，如果各小组据于自身产权角色“各自为政”，那么村庄的公共服务、社会事业就很难开展，广大村民不得不接受差异化甚至“两极分化”的公共服务。

三是组织涣散。经济基础决定上层建筑，马克思主义经典作家关于产权对权力的配置有丰富的论述^{[16]165-166[17]173[18]584}。在“组有产权”村庄，集体产权归村民小组所有，会出现在经济结构和组织结构上架空行政村村两委的倾向，特别是在以经济发展为中心的背景下，村民小组更多地围绕自身对产权的支配来采取行动，名义上的行政村“大集体”容易空转。目前党的规章机制在行政村层面较为完善，但如果党建工作不能伴随治理活动下移，就会造成党组织建设的缺位。还有一些小组倚仗自身产权收益，奉行小团体主义，自行其是，不服从上级组织协调与安排。村民自治的运作也是如此，经过30年的自治实践，以“五个民主”为主要内容的村民自治在行政村层面运行得相对成熟，但村民小组过于围绕以小集体产权为基础的事务来活动则会悬空行政村村民委员会这一正式的自治组织，甚至小组各自为政，使整体村治无法正常开展。

四是秩序混乱。集体产权归村民小组所有，为小组范围内的集体行动提供了资源保障，加之相对于行政村和上级乡镇，村民小组建置分散，小组范围内的干部或“能人集团”更容易产生一致的集体行动，形成更紧密的小团体。产权的权利属性和对权力的配置作用，使得这些小团体可以直接调配资源，使行政村及上级党政机关缺乏有力的制衡筹码与监督手段。在华南农村几起村组干部涉黑涉恶典型案件中，就主要表现为特定利益小团体在村民小组范围内形成，对内打压村民、把持政权，对外勒索企业、欺行霸市，与外部黑恶势力勾结的同时寻求更高层权力的“保护伞”。这不仅侵犯了广大人民群众的利益，直接破坏了农村治理秩序，还严重污染了当地的政治生态，损害了党在基层的执政根基。

三、解释框架：“塑造—对称”理论

“组有产权”村庄出现上述共性的软弱涣散问题绝非偶然。同时，作为一种与集体产权在行政村即“村有产权”明显不同的产权安排，“组有产权”是一种客观的产权结构，说它是导致软弱涣散难题的必然原因过于武断，毕竟有相当数量的“组有产权”华南村庄发展良好，更不乏乡村振兴与治理有效的先进典型，而且近几年农村集体资产确权工作的推进，也从制度和法律上进一步确认了“组有产权”的逻辑合法性。因此，必须摆脱简单线性因果思维，要严谨地分析“组有产权”这一产权结构与农村治理及其难题间的关联。

在持续的研讨推动下，围绕上述产权与治理间的“难题”解析，学界已取得阶段性的理论成果。邓大才^[19]关注到产权单位与治理单位存在错位，如产权在村但治理在组或产权在组但治理在村，进而提出“产权单位与治理单位对称性解释框架”，这种“对称性”包含结构性、层级性、完整性、规模性和历史性五个维度，并综合反映“产权单位与治理单位的同一性、一致性、吻合度”。当产权单位与治理单位错位时，就会出现治理无效甚至失序的问题。这一“对称性框架”对作为权利的产权在纵向层面的配置有所关注，并为从产权角度理解农村治理难题提供了广阔的探讨空间，但至于产权单位与治理单位的“错位”为什么会带来一系列问题，该框架并未深入解释。傅熠华^[20]基于中国的村治经验，提出了产权权利遵循“权责对等”的逻辑来塑造治理权力：产权塑造了治权的内容、范围与合法性。这一产权塑造治权逻辑的提出，建立了产权与治理的因果关联，即以责任为中介，联结权利与权力，通过权利与责任对等、责任与权力对等的逻辑建构产权权利与治理权力的联系，进而在产权塑造治权内容、范围与合法性基础上对农村治理施以影响。围绕产权与农村治理，“对称性框架”揭示了产权结构配置“错位”会带来治理问题，“塑造逻辑”则进一步厘清了为什么“错位”会带来问题，即确立了从产权要素到治理要素的逻辑关联。从理论建构方面，“对称性框架”提供了结构化视角，“塑造逻辑”通洽了相关性，使产权与治理间的逻辑关联更加严谨。综合二者可以得出一个针对“组有产权”村庄治理难题具有解释力的框架——“塑造—对称”理论（见图1）。

“塑造—对称”理论包含三大要素和两大内涵。三大要素分别为产权要素、治理要素和责任要素。产权要素包括产权主体、产权单位、产权标的和产权权利，其中，产权权利包括各种实质权利与象征权利。治理要素包括治理主体、治理权力、治理内容和治理规则等。责任要素同时与产权要素和治理要素相伴随，并处于中介地位联接产权要素与治理要素。在两大内涵中，第一层理论内涵是以责任为中介，产权权利对等地塑造治理权力。产权权利的存续是以相应的责任履行为前提，责任履行的过程也是治理权力落实的过程。责任性质确定权利的合理性和权力的合法性，责任大小确定权利范围和权力边界。第二层理论内涵是在责任的联接下，产权要素与治理要素对称存在，并且通过责任要素来保持一定的对称平衡。若对称平衡被打破，如产权单位与治理单位错位、产权权利与责任不对等、治理权力与责任不一致以及产权与治理中任何一者与责任脱钩等，就会带来治理难题甚至诱发治理失序。简言之，“塑造—对称”理论就是在治理场域中，以责任为中介维续产权要素与治理要素的对称性。

图1 “塑造—对称”理论框架

从“塑造—对称”理论框架出发，华南农村的治理难题有三：一是村组间产权单位与治理单位错位。即产权在村民小组，但村民小组缺乏成形、成体系的治理力量，而行政村作为较大的治理单位不能恰当地嵌入小组层面的治理场域中，加之实际产权缺乏，行政村的管理决策和监督协调等都不易落实到小组。同时这种错位加深了“村—组”壁垒，使村民小组内部更容易集团化，且更不易受到外部的监督制衡。二是行政村层面的“权责”不对称。行政村作为正式的大集体代表，有治理整体村域的责任，但由于“组有产权”使行政村不能支配（或有力地影响）集体产权，造成责任与产权要素脱钩，进而与治理要素脱钩。责任与产权和治理不匹配，就会出现行政村层面的“治理空悬”：治理手段缺乏强制力，治理规则缺乏约束性等。三是村民小组层面的“权责”不对称。村民小组享有绝对或绝大多数集体产权权利，但小组的实际治理主体不主动承担相应的治理责任甚至逃避责任，只想享受产权带来的权益，使实际的治理责任空缺，打破了产权与治理间的对称平衡。相对于行政村“权责”不对称导致的“无力可使”，村民小组的“权责”不对称更倾向于“有力乱用”，责任缺失情况下其行为活动常表现为小集团逐利甚至是缺乏合法性的暴力（如涉黑涉恶）。

四、从解释到解决

根据“塑造—对称”理论，在华南农村“组有产权”这一经济结构基本稳定的前提下，以责任为抓手，通过村庄内外共建，强化“产权—责任—治理”间的勾连，保持村组间产权与治理的对称平衡，是解决“软弱涣散”难题的核心思路。

首先，深化党组织建设。无论村民小组层级是否存在成形的自治组织，党员是肯定存在的。本思路的核心在于调动落实在村民小组一级的党的治理责任，这种治理是有组织、集体的而非党员个体单打独斗式的，当然这并不排斥基层党员个体发挥枢纽功能，通过党员和党组织体系实现党的治理意志的正确有序开展。以党组织和党员为治理核心，也就要求持续推进和落实党的组织建设、党员的培训教育，可依靠地方党校开展专项学习，并结合党开展的具体工作强化党内监督与党纪秩序，必要时整顿和纯洁基层村落的党员队伍。对于小组有成形自治组织的情况，结合具体人员配置与治理规模，可以配套设立党小组或类似的党组织，并接受上级党组织的领导。

其次，建立责任机制。责任是对接产权权利与治理权力的中介，也是实现“权责对等”的关键。对于“组有产权”村庄，要设立覆盖村组两级的立体责任机制，而非仅仅将责任压实到村民小组。相对于小组所承担的具体治理责任，行政村主要承担统筹协调之责，并通过组织上的联系确立村两委的整体责任。建议党政部门、立法机关、村治先进和社会智库从党建党治、自治法治德治“三治”结合等主题出发，重点围绕地方实践中的正面示范和负面案例，在实地“取经”基础上协同合作，在责任机制创建过程中各施所长，从而形成一套相对完整的责任体系。同时伴随农村各项资产确权工作的落实，可以在确权基础上细化产权权利对应的责任和义务，并从制度和舆论两方面督促责任的履行或作出惩戒——不履行责任就限制甚至收回权利，以实现每一个产权权利主体也是治权履行的责任主体。

再次，下移治理单位。华南不少村庄已经开展了各具特色的“村民自治下移”实践，取得了一定的成效，中央文件也多次提倡以村民小组或自然村为单位围绕村民自治有效实现形式展开探索。从产权单位与治理单位的对称性来看，治理单位下移是要通过在村民小组（自然村）一级设置治理单位及组织来主动适配现有的“组有产权”结构，实现产权在组且治理在组。从形式上看，治理单位下移是要在村民小组层面设置正式的治理组织（包括但不限于村委会、监委会），究其要义则是将最基层的治理资源组织化、秩序化，通过正式的赋权将其纳入到成型的农村治理体系中。同时要注意“自治下移”重“治”也要重“自”，如何调动村民小组内的治理资源、激活其治理动力，是治理单位下移后其治理功能有效实现的重点，这还需要各地乡村因地制宜地持续探索。

最后，健全监督体系。监督体系健全的重点在于自上而下的党政监督与自下而上的群众监督相结合。在当前农村治理体系中，只靠党政系统内部自上而下的监督还不足够，需要调动村民实现外部监督并形成内外配合。现有“组有产权”的纵向结构不便于党政系统内部直接在经济资源方面施以监督，但可以在人事和组织方面加强干预，通过党建党治渠道来改进优化村干部配置，强化监委会功能并以老党员、老教师、退休干部和热心村民构成监委会主体进行向下（自然村、村民小组）设置。当前民众权利意识大幅提升，加之基层事务切实关乎群众权益，党政组织可结合地方实情有组织、有秩序地引导村民监督，在已有村务财务公开和监委会制度基础上进一步创新监督渠道（如通过移动网络终端、智能信息平台），并在涉及重要资产和集体利益事项中与群众保持密切互动，形成持续的监督合力。

需要提醒的是，虽然集体产权归村民小组所有是华南农村的一般情况，但围绕此类“组有产权”结构来优化农村治理时，还应具体结合当地村庄实情。在实际工作中既要考虑到产权要素与现有村民自治工作和组织架构等直接治理要素的关系，也要考虑产权要素与经济发展水平（如城郊村、城中村）、民俗传统文化（如民族村、宗族村）等间接治理要素的相互影响，还要特别注意与农村集体产权制度改革进程相配合。

参考文献：

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[20]傅熠华．治理权力的塑造：产权视角下中国村治的历史经验[J]．东南学术，2019（3）：63.

注释：

①本课题组调查区域包括广东和广西大部、福建西部、江西中部与南部。