注意力视角下政策冲突中地方政府的行为逻辑——基于精准扶贫的案例分析

作者：章文光 刘志鹏  责任编辑：王铭鑫  信息来源：《公共管理学报》 2020年第4期  发布时间：2020-11-01  浏览次数： 10515次

【摘　要】政策冲突是观察地方政府行为逻辑的重要切口，而精准扶贫是当前地方政府，特别是脱贫攻坚任务重的地区的政府中心工作之一，但这一中心工作在实践中也会面临政策冲突的困境。本研究在精准扶贫多案例分析的基础上，从理性选择制度主义的分析框架出发，基于政府注意力视角，对政策冲突中地方政府选择逻辑进行实证分析。研究认为，在政策目标冲突和政策导向冲突两类主要政策冲突的场景下，地方政府作为理性行为人，其针对上级政府的注意力应对模式，一是与短期问责压力相关，二是与政策内容清晰度相关，三是与前期工作反馈相关，其“避责”动机和“邀功”动机是动态变化的，形成了一种“注意力策略主义”。本研究尝试“打开黑箱”，从政府内部注意力产生和应对的角度拓展了政府行为的研究视野，丰富了注意力相关研究。

【关键词】政策冲突；精准扶贫；理性选择制度主义；注意力；地方政府

1问题提出

政府行为的研究，特别是地方政府行为动机的研究一直是公共管理学界津津乐道的话题，追求公共利益的政府和追求个人利益的官员构成了政府行动的矛盾体。目前，国内外关于政府行为动机主要有“邀功”（Credit Claiming）与“避责”（Blame Avoidance）两大研究思路。传统观点认为，公共部门行为动机以“邀功”为主，如在西方政治制度下，争取选票和连任被视为各级政府的首要目标^[1，2]；而中国的地方政府官员则追求政治晋升，形成了经典的“晋升锦标赛”^[3，4]。近年来，越来越多的研究关注政府的“避责”动机。随着风险社会的到来，福利支出不足^[5]、负面舆论的压力^[6]、问责的强度增大^[7]等都会引发地方政府采取“避责”的行为。甚至有研究认为，党的十八大以来，我国地方政府的行为动机已经从“邀功”转向“避责”^[8]。但上述研究主要从冲突性较小的政府日常工作开展分析，而面对着相互矛盾的中心工作，地方政府又该如何抉择呢？是率先完成那些可以“邀功”的目标，还是将“避责”作为首位，又或是因时因势随机应变？本文将通过对精准扶贫案例进行分析加以回答。

2014年4月，国务院扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准为识别标准，全国性“精准扶贫”工作全面铺开。2015年，党中央、国务院向全国发出了打赢“脱贫攻坚战”的号召，强调以脱贫攻坚统领经济社会发展全局，要求到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平^（1），后续又加入了实现饮水安全的目标。2017年，党的十九大报告将“精准脱贫攻坚战”作为政府工作的三大攻坚战之一^[9]。可以说，精准扶贫工作已经成为各级政府，特别是脱贫攻坚任务重的地区的政府中心工作之一。

但是，精准扶贫相关政策内容在各地实践中并非能够得以完全执行，甚至面临冲突。地方政府在政策冲突面前的选择提供了观察地方政府行为逻辑的切口。本文将通过2013年以来四个县（区）精准扶贫的多案例分析，探究地方政府在面临中心工作冲突时的行为逻辑，明晰政策冲突中地方政府的选择及其动机，并进一步探究动机变化的机制，从而丰富对政府行为动机的研究。

2理论述评与分析框架

2.1理性制度主义视角下的政府行为逻辑

新制度主义将制度分析和行为分析相结合，认为制度源于政治实践，也塑造了政治实践^[10]，这为政府行为分析提供了基础框架。

理性选择制度主义就是其中的典型代表，强调行动者的利益偏好与制度建设、行为的关系^[11]，将各级政府视为理性行动者，包括中央政府和地方政府。几千年来的中国国家治理一直面临着“权威体制与有效治理”之间的矛盾，即“号令自中央出”的中央集权体制与辽阔国土上地方性差异间的矛盾^[12]。支持地方获得更多自主性以实现有效治理的研究认为，中央过度集权会导致地方抵制，原因在于地方的利益、需求和机会没有被考虑。地方对于自身利益的考虑优于对中央的依从，体现了分权的趋势^[13]。地方保护主义则是地方自主性的一个集中表现，如地方政府保护地方所属企业的动机是很强烈的，最终影响到对中央政策的执行^[14]。而支持权力等资源向上聚敛的研究则认为，我国目前虽然在纵向权力配置上开展了分权改革，但是中央依旧掌握主动权，甚至可以重新进行集权，减弱地方自主性^[15]。即便不进行重新集权，在现有行政体制下，中央也可以通过控制官员晋升方式影响地方政策执行，推进政策落实^{[16，17，18]}。中央通过改革看似牺牲了很多利益，但其依然保留着制定游戏规则的权力。如税收制度改革、人员晋升控制等，中央依旧控制着标准和导向^[19]。整体而言，地方自主性和国家统一性并存，有研究在此基础上用“碎片化威权主义”（Fragmented Authoritarianism）^{[20，21，22]}来定义中国的政府结构，并认为只有在此基础之上，各级政府才能基于各项内外因素做出“邀功”和“避责”的行为。

2.2政策冲突与政府行为

本文的研究场景是“政策冲突”，因此首先需要对政策冲突的类型进行明晰。学界对政策冲突分类主要集中于政策主体冲突和政策要素冲突两大类别。政策主体冲突有中央政府与地方政府政策之间的冲突^[23]、地方政府政策之间的冲突^[24]和政府职能部门政策之间的冲突^[25]。但这类仅仅是政策冲突的表现形式，政策要素冲突才真正体现政策冲突的实质，即政策主体冲突源于政策要素冲突。

政策要素冲突中，包含以下方面：（1）决策者与受众冲突。其源自二者在公共政策体系中地位的非均衡性和利益诉求的非一致性^[26]。决策者不仅面临着在不同的具体目标和价值中做出选择的问题，而且还面临在不同风险分配和不同的时间取舍上做出决策的问题^[27]，而这些都可能和政策受众发生冲突。（2）导向冲突。公共政策是决策者价值取向主导下的产物，价值取向是指“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人意愿和目标^[28]，如公平、公正、平等、民主、效率、自由、秩序、责任等，也包括政策具体执行的方式导向。但在社会转型期，群体利益分化明显，公共政策价值取向存在公平与效率之间的冲突^[29]。（3）目标冲突。不同政策的目标往往具有差异性，甚至同一政策方案中包含着多种目标，这些政策目标难免存在着功能和效用相反或相互冲突的情况。（4）工具冲突。政策工具是政府用以实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术的统称，是政府赖以推行政策的基本手段^[30]。但受制于政府结构、社会制度（非正式）、社会环境和技术等多个因素的影响，政策工具选择和使用同样存在冲突。

值得注意的是，现有研究提供的类型存在一定的包含、重叠、相关乃至因果的关系。具体而言，政策工具的选择往往与决策者、受众和政策目标等密切相关，其冲突往往是政策目标冲突的必然表现；不同部门间、上下级政府间政策冲突的实质是目标冲突和导向冲突；决策者和受众的冲突很大程度上是价值导向的冲突。因此，本研究在具体分析时，综合考虑分类的全面性和平行性，确定了以政策目标冲突和政策导向冲突两个类别作为具体研究场景。

而政策冲突的出现意味着地方政府需在同一时间面临多项来自上级政府的政策或者工具，虽然目前对于政策冲突场景中地方政府行为选择的研究较少，但是可以通过观察地方政府同一时间对多项政策的执行策略形成本文研究思路。实际上，地方政府在同时执行多项政策时会重新设立政策议程^[31，32]，政策议程设置需要考虑三类因素：一是激励或问责压力^[33]，即地方政府会优先执行那些有可能得到奖励（比如财政资金拨付、人事晋升）的政策或者不执行可能会被问责的政策。二是制度结构^[34]，即地方政府领导小组的成立会在科层制内部对政策执行顺序进行重新分配，即有专门领导小组的政策会得到有效执行。三是政策类型^[35，36]，即地方政府会重视并严格执行量化硬性指标，对缺乏量化指标的政策会较少关注；经济属性强的政策经常为地方政府所热捧，而社会属性强的政策则往往容易遇冷。

可见，基于理性选择制度主义已经做了大量研究解释中国政府的行为逻辑，政策冲突的基本内涵也十分清晰。但这些研究也存在局限性，一是部分研究把中国丰富的政治实践变化发展归结于特定的、具有浓厚意识形态色彩的标签式“政体”过于简单且宏观，需要进一步挖掘相关的中观要素阐述政府行为逻辑。二是上述政府行为动机理论的假设是政府一旦确定一种行为逻辑，将会长期保持下去，没有考虑愈发复杂的社会现实和政府自身演变，因此需要发展一种适应于非静态场景下的政府行为逻辑。三是相关研究缺乏将政府行为逻辑置于“政策冲突”的场景中，没有考虑到政策冲突情景下的政府行为逻辑，无法形成全景式解释。综上，社会复杂性决定了政策执行不可能完全按照一个思维定式进行，需要去繁就简，从要素入手，分析动态情境下面对中心任务冲突中的地方政府不同行为逻辑。

2.3政府行为逻辑的新视角：注意力

在理性制度主义的范式下，将基于政策议程设置研究的政府注意力引入到公共管理学领域，特别是公共政策领域的时间不长^[37]。其在心理学、经济学、社会学和管理学的应用则较为成熟。注意力是选择性地关注主观或客观信息的一个特定方面，同时忽视其他感知信息的行为和认知的过程^[38]。琼斯和鲍姆加特纳的系列研究，率先将注意力引入政治学^[39，40]。在信息泛滥和不对称并存的约束条件下，政府行为成为了分配决策者注意力和选择信息的过程。基于在官僚体系中的特殊地位，决策者的注意力变动对政府行为产出变化至关重要，如同“运动式治理”能够短时间内促使地方政府集中自己的注意力在某一方面工作，并且随之倾斜相关的资源以短时间内改善政府绩效^[41]。

目前，政府行为中的注意力分配被视为一种话语方式，强调对政府决策注意力资源进行有效配置，是影响政府决策能力的重大问题^[42]。注意力被视为研究政府行为的新视角，将深刻影响着议题识别、政策设计与执行。获得政府注意力关注的议题更有可能进入政府议程，而没有得到关注的议题要么沉默，要么制造新焦点，吸引政府注意。Kingdon提出政策议程的三源流理论^[43]便是对政府注意力分配机制的初步探讨。BrianJoes提出的“注意力驱动的政策选择模型”^[44]则认为，有限的注意力和注意力的转移是导致政策稳定和政策突变的基本原因。

需要指出的是，各级政府都有自己的注意力，这些注意力既可能投向本级政府的事务，也可能关注自己管辖范围内的下级政府，进而引发鼓励或者批评。目前注意力的研究更多从如何争取上下级政府注意力的角度入手，默认注意力都是正面的，忽略了负面注意力的存在。实际上，作为理性人的地方政府，也同时不希望自己的负面行为及其后果受到上级政府的过多“关注”，即地方政府都希望争取上级政府对自己的正面注意力，而分散或者避开上级政府对自己的负面注意力。而这种注意力的策略可以直接关系到地方政府“邀功”还是“避责”的行为模式，正如有的研究直接将注意力作为一种测量方式，探寻政府在具体政策上的行为动机^[45，46]。因此，基于理性选择，本文借助注意力这一解释框架，来研究政策冲突场景下地方政府的行为逻辑。

2.4分析框架的提出

注意力对政府来说和财政资源、人力资源、信息资源和时间资源一样有限且宝贵^[47]；作为一种资源，注意力同样会发生变化，正面和负面注意力都可能积累和消解。因此注意力既有存量，也有增量（变化量）。此外，注意力虽然会从一个领域转换到另一个领域，但是在内外部环境没有改变的情况下，注意力会停留在一个领域保持静止，形成注意力存量，即政府对于特定事件、政策领域关注程度的持续性。增量是指注意力仍然停留在特定领域但程度发生了变化，而程度变化也有速度，分为积累速度和消解速度。

精准扶贫是一项承载了高度政治性的国家政策，地方政府在政策执行过程中始终背负巨大的问责压力，问责压力成为本文分析框架的一部分。此外，地方政府形成“邀功”和“避责”两种不同行为模式需要考虑风险社会的不确定性、信息传播的激化效应和问责压力等环境要素^[48]。结合前述，政府注意力研究离不开对信息的处理，风险社会的形成也和信息不透明不完善关系密切^[49]，政府会优先处理内容清晰、具有量化标准的工作。因此，信息清晰度成为本文分析框架的另一要素。具体如下：

2.4.1信息清晰度

政府间存在着互相隐瞒信息的问题，不仅作为代理人的地方政府有意识地向作为委托人的上级政府报告虚假的本级信息，而且上级政府也有向下级政府隐瞒信息的倾向，即向下级政府隐瞒自己真实的政策目标、意图和期望。同一个政策在不同层级政府中具有多种解释，越是基层面临着越发严重的信息模糊问题，基层政府面对着大量模糊和宽泛的指导方针^{[50，51，52]}。加之问责机制的存在，信息模糊可能使各级政府陷入互不信任的危机^[53]。本文所指的信息清晰度主要是上级政府向下级政府给出政策目标、意图和期望的清晰程度，不涉及下级政府对上级政府的隐瞒。

2.4.2问责压力度

官员作为理性主体，对自己的仕途和职业发展密切关注，争取或者规避上级政府的注意力是官员行动的重要动机之一。主要包含两个方面，一是追求晋升，希望自己的功绩被上级注意到；二是规避问责，希望自己的错误不为上级所知，而责任目标制成为各级政府测量官员绩效的重要抓手，是悬在官员头上的达摩克里斯之剑，既是官员晋升的助推器，也是官员问责的坐标系。正因最终考察权和决定权在上级政府手中，地方政府官员面临很大的同行竞争压力^[54，55]，在一定条件下，这种公务员管理体制使得官员在主要动机上规避问责甚过追求晋升^[56]。从注意力的角度，注意力是行动先导，下级希望通过规避来自上级的负面注意力从而吸引上级的正面注意力。

基于此，本研究从信息模糊和短期问责压力两个维度探讨面对政策要素冲突时，地方政府调节上级政府对自己注意力的策略，如图1所示。

2.5研究方法及案例选择

本文采取案例研究法，无需对研究过程进行控制，也不干预现象的变化进程。通过所选择的一个或几个案例说明问题，用收集到的资料分析事件间的逻辑关系。因此，案例研究法虽不完全遵循量化抽样原理，但也可以回答“为什么”的问题。具体而言，案例分析方法开展“过程-事件分析”，即对主题的事件与过程进行叙事性再现和动态关联分析，关注、描述、分析事件与过程，并对其中的逻辑进行动态解释。本研究采用解释性案例研究，即案例中所包含的一些事实被作为自变量，另外一些事实被作为因变量，通过对案例内容的介绍和分析，寻找不同变量之间的相关性或因果关系。

 

图1政府注意力分配分析框架

 

这种研究方法也被人批评可能存在“以偏概全”的缺陷，本研究采用多案例的方法加以改进。多案例研究方法能使案例研究更全面、更有说服力，提高案例研究的有效性，如多个案例可以同时得出类似结论，或为相互的结论构建完整的理论图景提供支持，有效克服单个案例不足以提供一般化结论的缺陷，从而提高研究效度。

本研究选择的多案例遵循原则有三：一是政策冲突的类型特征。本研究优化了现有政策冲突的分类，确定了政策目标冲突和政策导向冲突两个类别。基于此，选择属性特征明显、具有代表性的案例进行剖析，以便分门别类梳理出地方政府的行为逻辑，保证研究结论具有“概推性”。当然必须承认理论与实践之间的固有张力，案例分析不可能直接从现实中找到理想原型。二是案例中其他变量的可控制性。精准扶贫开始以来，我国确定了832个国家级贫困县，县域之间存在着一定的差别，因此在选取案例的时候需要对诸如经济发展水平、财政收入水平等变量加以控制。需要说明的是，备选案例都面临着同样的任务和目标，即其绩效导向和场景是一致的，因此案例概推性不足的问题并不明显。三是案例内容的可获得性。作者承担了精准扶贫评估的相关工作，掌握了大量一手资料，涉及25个省146个县，建立了相关案例库，可以根据需要对相关背景信息和细节材料进行“深度描写”，满足对政策冲突中地方政府行为选择这一复杂现象的探究。

需要明确的是，本文所研究的政策冲突是指由于地方政府在同一时间需要执行多项目标和导向不同的政策而引发的冲突。即地方政府内部由于上级政府各部门设立的不同政策目标以及不同导向使得地方政府面临冲突，并非不同地方政府之间的政策冲突，也不是中央政府“统一”政策和地方政府“土”政策之间的冲突。

3实证案例分析

3.1扶贫工程建设“遇上”污染防治

2015年7月，《环境保护督察方案（试行）》颁布实施标志着环保督察机制的建立。自2015年12月31日始，中央环境保护督察从河北试点后展开，随后分年度共计四批在全国铺开。截至2018年1月，中央环境保护督察实现了对全国各省（区、市）全覆盖。除了分年度开展外，每次环保督察结束后还开展“回头看”工作，环保督察常态化。党的十九大明确把“污染防治”作为三大攻坚战之一，进一步强化了环保督察权威性。

但是，环保督察和脱贫攻坚中易地搬迁与危房改造工作产生了冲突，间接导致了建设成本上升，影响其正常完工。住房安全作为贫困户“三保障”的重要组成部分，需要在2020年前完成对全部贫困户危房改造和易地搬迁项目的完工入住；贫困村还要求完成通村公路等基础设施建设，这是贫困村出列的重要指标之一。但为达到污染防治的目标，环保督察一方面关停了各地大量的建筑原材料工厂，某种程度上造成了建筑原材料的短缺，导致2017年起全国范围内的建筑原材料价格大幅上升，如通村柏油道路每公里造价成本从20～30万涨至40～50万，房屋建筑成本从每平方米1300元上升至1600～1800元，在交通恶劣和地形复杂地区的上升幅度更大，而这些地区往往是脱贫攻坚工作的重点地区。另一方面，由于环保督察的压力，部分脱贫攻坚重点地区的基础设施建设被直接叫停进行整改，加大了2020年实现脱贫攻坚目标任务的难度。

3.1.1案例一：陕西省A区———环保是“唯一”要务

陕西省A区在2017年2月收到中央第二轮环保督察第六组反馈意见后全面停止了所有在建项目，包括4处易地扶贫搬迁集中安置点和若干处分散安置点的建设，开展自查自纠。截至2018年11月，尚有60%的易地搬迁项目处于停工状态。按照建筑工程客观规律，如果这部分项目不能在2019年1月前复工，就无法确保贫困群众在2020年前按时搬迁入住。此外，A区没有整合涉农资金或追加相关投资，应对由于原材料生产企业的关停和因地处秦巴山区带来的基础设施建设成本大幅上升的问题，将部分通村道路由4.5米宽减为3.5米，甚至3米，严重影响了通行效率。还有些基建项目和易地扶贫搬迁项目一样，处于停工或半停工状态，进度堪忧，直接影响到2020年全区脱贫摘帽的进度。

3.1.2案例二：四川省N县———不搞“一刀切”

四川省N县在2018年2月接到环保督察组的相关反馈意见后，同样关停相关企业，叫停相关项目。但是，N县注重防止“一刀切”，结合当地实际，特别是脱贫攻坚工作实际，专门下发了《关于严禁生态环境问题整改“一刀切”的通知》，对可能影响企业正常生产和群众正常生活的7个领域，分类施策，细化整改要求。对取得合法手续且符合环保要求的企业，切实保障其合法生产经营；对于存在一定问题的企业，能够整改的给予时间进行整改；对于确实污染严重且手续不全的“小作坊”、“散乱污”企业，该关停关闭的坚决予以关停关闭。在此基础上，N县顺利完成了全县3个集中安置点的建设工作，2018年6月全部实现入住。针对原材料价格上涨的问题，N县积极鼓励社会扶贫，仅2017年就发动社会捐资2.5亿元用于农村公路建设，2018年整合涉农资金5.4亿元，成功平抑了建设成本上升带来的问题2。在此基础上，N县于2018年顺利通过省级第三方评估，2019年实现全县脱贫摘帽。

3.1.3两地选择策略分析

（1）中央环保监督反馈重点不同导致负面注意力存量不同。上述案例中，中央环保监督给出的负面关注是明确的，毫不避讳地指出当地相关工作不足之处。针对陕西省的环保督察反馈内容中，重点提到了违规违法开采砂石的情况，说明中央政府对于A区存在的负面注意力恰好与工程建设直接相关，这就使A区必须优先处理这一负面注意力。反馈内容指出，近年来A区所处的秦岭地区采矿采石破坏生态情况突出，根据2016年卫星遥感监测数据分析情况，该区域270多处矿山开采点中，60%以上存在违法违规问题，生态破坏面积达到3500多公顷。此外，A区所处的汉江流域还存在违规采砂的问题，反馈指出自2013年以来，省水利厅违规批复《汉江干流汉中平川段2015—2019年河道采砂规划》，占用朱鹮国家级自然保护区内汉江河道15.9公里，严重破坏了生态脆弱区的环境。正如A区某政府工作人员所说：“国家反馈都明确点了我们这个区域的问题，我们怎么敢再多动……我们不怕省级督察，就怕中央督察，搞得我们在脱贫攻坚方面很被动。”（访谈资料，20181119SXHBZ3）

而针对四川省的反馈问题主要集中在城市的污染治理不到位，虽然涉及到水体污染内容，但和N县没有直接关系，特别是和N县的扶贫工程建设没有直接关系，这让N县的相关部门大大松了一口气：“这次力度这么大的环保督察没有被点名，我们做很多工作就可以按照自己的节奏继续开展了”。（访谈资料，20190722SCNJH）

因此N县面对的中央负面注意力小于A区，可以根据自己的实际情况开展污染防治整改工作和扶贫工程建设工作。

（2）中央对于两地整改评价不同造成负面注意力增量不同。2018年起，中央针对之前已接收环保督察的地区开展了两轮“回头看”，评估各地整改情况。陕西省在“回头看”中被中央督察组严厉批评，这无疑在A区本已较高的负面注意力存量基础上又产生了很大的增量。督察组认为自2017年以来，陕西省整改措施不坚决不到位，假装整改问题突出，再次提到了秦岭山区和汉江流域违规采石采砂问题，评估认为其整改任务仅完成14%，对部分群众举报“置若罔闻”。

而督察组对于四川省整改评价则较为正面，认为四川省各地整改虽然未达到预期，但是取得了一定效果。如督察组对部分群众信访件进行电话回访，对之前督察信访件办理结果满意度为66.5%，对“回头看”信访件办理结果满意度为79.1%。“符合预期，高于本轮‘回头看’的平均水平。”4N县虽也处于秦巴山脉地区，但省级得到的正面评价传导到N县，使其在这一方面负面注意力的增量较少。

（3）两地前期环保问题程度不同带来负面注意力消解速度不同。前期负面事件的程度不同会导致负面注意力消解速度不同。2014年秦岭地区发生别墅违建事件，中央领导罕见地在四年内作出六次批示要求当地整改，而当地直到2018年11月才整改到位。这一方面反映中央领导对当地环境保护问题的重视，另一方面也反映出当地生态破坏背后的利益复杂，使得上级对当地产生了很高的负面注意力。A区虽不是别墅违建事件的发生地，但是因其地处秦岭地区，这一负面事件的应对压力也同样传导到了A区：“我们也想恢复生产啊，我们也着急啊，但是在这块（环境保护）必须更加小心，再出问题谁都担不住责任。”（访谈资料，20181119SXHBZ）

可以预测的是，由于前期负面事件，中央会经常性关注当地环保问题，不会较快转移对该区域的负面注意力，A区需时刻保持高度警惕。而N县因工作较好可以较快地离开中央政府的视线，消解其负面注意力。N县在2015年入选国家生态示范区，其所在的B市在2017年获评国家森林城市，2018年起开始创建国家生态保护示范城市，且当地近五年没有发生环保污染事件。正如N县扶贫办官员所总结：“我们本身就没啥环境问题，所以我们在这件事（基础设施建设和房屋建设）上有（操作）空间。”（访谈资料，20190722SCNJH）

3.2及时退出还是稳定脱贫

根据全国统一安排，各地应于2020年实现全部贫困村出列、贫困县摘帽，东部地区贫困发生率降至2%，中西部地区贫困发生率降至3%。在实现脱贫目标的过程中，一直存在着两个思路：国务院扶贫办一方面要求在地方政府每年动态管理的过程中，低于贫困标准的农户“应纳尽纳”，而达到脱贫标准的贫困户需及时退出5；另一方面，国务院扶贫办又强调“把脱贫质量放在首位”，坚决防止急功近利、弄虚作假、搞突击脱贫。2018年，国务院扶贫办动态管理指导文件又做出了平衡表达，“要做好脱贫规模和之后脱贫滚动规划的平衡和衔接，既防止急躁冒进，也防止消极拖延”6。到底是侧重于达到标准即可退出脱贫，还是评估其质量后再脱贫，模糊的政策导向带给地方政府两难选择，但恰恰又是由于政策导向模糊给地方政府带来了操作空间。同时，脱贫退出的问责压力又小于环保督察，因此在本政策场景又体现出不同的政府注意力分配特点。

3.2.1案例三：甘肃省M县———全县推迟脱贫确保质量

2016年各地开始脱贫以来，M县每年均发文强调“稳定脱贫再脱贫”的理念。2017年4月和2018年9月先后出台《M县关于进一步做好建档立卡动态管理工作的紧急通知》和《M县打赢脱贫攻坚战三年行动的实施方案的通知》，内容均强调“要把脱贫质量放在首位”、“坚决杜绝虚假脱贫、数字脱贫”。2014年M县贫困发生率为39.64%，直到2018年M县的贫困发生率依然高达16.56%，远低于同类型地区减贫的平均速度。但在实际调研中发现，M县减贫速度缓慢并非脱贫效果不佳，而是相当一批贫困户已经达标，但是被认为“不稳定”而没有上报脱贫计划，即便贫困户自己主动申请退出（部分贫困户认为戴着贫困户的“帽子”会影响子女婚姻等），也因村干部“做工作”放弃了申请。M县还主动将全县脱贫摘帽的时间从2019年推迟到了2020年，自愿成为全省最后一批摘帽的贫困县。

3.2.2案例四：安徽省Y县———关心速度全省率先脱贫

Y县则更加关心脱贫速度，当地虽然也同样转发了国务院扶贫办关于强调脱贫质量的文件，但其在具体工作中却希望快速脱贫“摘帽”。最具有代表性的文件是2016年初出台了《Y县“十三五”期间脱贫攻坚实施方案（2016—2020）》，指出，“处理好如期脱贫和稳定脱贫的关系”、“当前优先安排和扶持中短期见效较快的产业脱贫项目，确保如期完成脱贫攻坚目标”。2014年，Y县贫困发生率为30.5%，2018年贫困发生率快速下降到0.59%，于2018年8月8日经安徽省政府批准正式摘帽。在退出的实际工作中，Y县对每年的拟脱贫户仅采取抽样核查的方式，且主要通过乡镇一级开展退出工作，给了乡镇和村一级很大的自主权。

3.2.3两地选择策略分析

（1）信息模糊的空白是地方注意力形成的空间。政策导向冲突不同于政策目标间的冲突，因为导向冲突背后反映的政策信息是模糊不定的，这就给地方政府注意力形成和应对带来了空间。在政策制定过程中，决策者优先考虑的是政策灵活性，来自于政治上的变幻莫测所带来的不可预测性^[57]。不同于上组案例对于环保要求十分明确的背景，Y县之所以敢于追求速度的必要条件是国务院扶贫办对于“稳定脱贫”没有给出统一定义，各地都在探索之中。有些地方认为稳定脱贫主要指收入指标，人均纯收入达到脱贫国家线的两倍才算稳定脱贫；有些地方认为除了“两不愁三保障”得以解决外，有稳定产业或者稳定就业就可以算稳定脱贫。因此，政策标准的模糊给Y县留下了很大的政策解释和操作空间。Y县所制定的《Y县巩固脱贫成果防范返贫预警机制》中对于“稳定脱贫”的解释标准也没有给出明确细则，只是提到从产业和就业两个方面对脱贫户进行跟踪监测。

（2）两地前期工作绩效不同导致正负注意力存量不同。地方政府都希望得到上级政府的正面注意力，从而为后续各项资源的倾斜性投入奠定基础，而工作绩效则为各地提供了上级政府正负注意力的存量。在2016年之前，包括M县在内的甘肃省建档立卡工作存在一定程度的混乱，贫困户识别、退出错误在一定范围内存在，2016年因为数据质量长期得不到改善而被国务院扶贫办约谈。M县80%贫困村集体经济来源单一，生态条件恶劣，低保贫困户占比高达55.15%，整体返贫风险要高于Y县。如果贸然强调脱贫速度，很可能导致后续发生大规模返贫的现象，给当地官员带来巨大问责压力，上级政府对于M县有较高的负面注意力。Y县在建档立卡工作之初便创新引进行业部门数据比对，开全国相关工作之先河，建档立卡户识别、退出准确率高，2017年建档立卡数据质量考核全省第一，其脱贫主导产业（茶叶）入选全国“一县一业”典型，多个脱贫项目作为经验在全国扶贫日推广。因此Y县敢于强调速度是基于自身前期过硬的工作绩效，上级政府对其有较高的正面注意力。

此外，之前的工作绩效也和正面注意力的增量有关。Y县自1985年被列为首批国家重点贫困县以来，是连续八任省委书记的扶贫联系点，其中一位省委书记后来升任中央领导。Y县扶贫办官员也坦言：

“咱们有这个优势，省里面也想让我们先退出做个榜样，也是给那些老领导一个交代。”（访谈资料，20190507AHYXY）

这就不难理解Y县对于快速脱贫的选择，其脱贫工作的成绩可以很快传递到省级，获得上级政府大且快的正面注意力。反观M县，其定点联系的领导是一位市委常委，政治影响力显然不如省级领导，即便得到了上级政府的正面注意力，对于当地领导晋升发展所起的作用也不大，相反还需要承担因此可能导致的较高返贫风险带来的问责压力。

4案例讨论

4.1清晰的目标冲突与地方政府选择

案例一和案例二反映的是政策目标冲突中地方政府的选择。该组选择相邻的陕西省A区和四川省N县作为观察对象，梳理两地区处理环保督察和脱贫攻坚两个不同政策目标冲突中的逻辑。两地均为国家级贫困县（区），均属于山地地形，经济发展水平和自然条件相似，先后接受了中央环保督察，均被要求进行整改，但是两地在面临污染防治和扶贫工程建设的目标冲突时，做出了不同选择。其内容和标准清晰可见，是政策冲突中最突出的一类，这种冲突往往来自于不同部门之间的冲突，裹挟着部门利益的不同目标使得这类冲突的调和变得困难。即上级的意图非常容易为地方了解，地方政府很难平衡，必须做出选择，加之短期问责压力的突然增大，使得对于上级负面注意力的规避成为其面临难以协调冲突时的优先选择。

在多个清晰的政策目标出现冲突时，如脱贫的标准与时限和环境督察的要求和反馈清晰且存在冲突的情况下，短期问责压力将成为中心任务政策执行的主要考虑因素。A区的负面注意力存量和增量都较大，且由于前期环保问题导致负面注意力的消解速度缓慢，更倾向于进一步规避来自上级政府的负面注意力；而N县的负面注意力存量和增量都较少，一旦问责压力有所减缓，便又重新投入脱贫攻坚工作中，提出较快脱贫的目标以争取上级政府的正面注意力。表面看这是“压力型体制”的必然结果，但进一步分析，环保压力仅存在于中央环保督察期间，虽然环保督察日趋常态化，但是这种“运动式”的监督问责方式不能长久开展，而地方政府一直关注脱贫攻坚，无论是顺利完成后的表彰晋升预期还是未完成的问责压力都是长期存在的。当中央问责的短期压力与现时注意力因为之前发生的负面事件超过了长期存在的脱贫攻坚压力时，地方政府会积极回应中央政府设置的新的政策议题。因此，在上级信息清晰且短期问责压力大的情况下，应对政策冲突的地方政府更多是选择做出一种“负面注意力规避”，即避开短期的负面注意力，只要短期压力结束，清晰的中心任务就会又回到既定议程，希望获得上级政府正面注意力以获取完成政策目标所需的资源，形成了“正面注意力争夺”。

4.2模糊的导向冲突与地方政府选择

案例三和案例四反映的是政策导向冲突中地方政府的选择。面对要脱贫“数量”还是“质量”的矛盾，甘肃省M县和安徽省Y县两地在2020年脱贫过程中做出了不同的选择。这类导向冲突属于信息模糊环境下的冲突，主要体现在对同一目标的不同处理思路，往往是部门内部出台的文件表述产生了分歧，也被称为“文件打架”。究其原因，是上级政府自身对目标实现的方式没有清晰界定，亦或是上级政府有意隐瞒自己意图。从地方政府角度来看，虽然目标一致性使得选择冲突性下降，但是处理思路和过程的不同方式依然需要地方政府做出选择，因时因情因境地在规避负面注意力和吸引正面注意力上做出平衡。

在政策导向出现冲突时，往往意味着信息模糊的存在，上级政府没有给出政策导向的明显偏好，信息模糊成为信息不对称的重要表现。在中国，由于行政层级和部门规模庞大，政府间存在大量信息不对称问题。这就给政策导向的不同选择留下了空间，地方政府希望通过不同政策导向选择增加政治支持，提高确定性，充分发挥“自主性”，执行中心工作任务的动机从“避责”转向“邀功”。虽然都面临着宽松环境，但是M县由于前期工作不足，依旧选择以规避负面注意力为主的策略，而Y县则在前期工作基础上大力推进脱贫攻坚，较快完成脱贫任务。即在信息模糊和问责压力不大的情况下，当自身前期工作良好，加之本地脱贫攻坚任务受到高级别领导关注时，希望获得高级别领导的“青睐”。相反，当自身前期工作成效一般和缺乏高级别领导关注时，便会选择更为稳妥方式，以稳待变，防止因工作不足反而吸引上级政府的负面注意力。因此，面对政策导向冲突时，地方政府呈现“平衡注意力选择”，利用信息模糊为自己规避负向注意力，争取正面注意力，努力在两者之间寻找最优解。

4.3案例总结

政策冲突是观察地方政府行为逻辑的重要切口，本研究在两组精准扶贫相关案例分析基础上，对政策目标冲突和政策导向冲突两个信息清晰程度不同的情境下地方政府选择策略进行实证分析，进一步验证和完善现有的政府行为动机和逻辑解释框架。研究认为，在政策冲突场景下，地方政府作为理性行为人，其“避责”和“邀功”动机同时存在，但是在不同情境中有所侧重，以规避或者争取上级政府的注意力。政策信息模糊性所带来的政策空间是地方政府得以做出不同政策导向选择的基础性条件，短期问责压力则为地方政府提供了注意力分配的制度环境和约束条件。此外，本文在案例分析过程中发现，虽然前两者构成了政府注意力分配的基本影响因素，但前期工作的反馈起到了催化剂的作用，影响着争取正面注意力和规避负面注意力的急迫程度，这一基本逻辑如图2所示。

人们对制度的遵守并不是道德、义务使然，而是经过“计算”认为符合自身的利益^[58]。个体偏好、看法以及可行的策略被当作是他们采取行动的原因。结合政策冲突场景，本研究进一步分析发现，政府行为“邀功”还是“避责”的选择及由此产生的注意力性质一是和短期问责压力相关，二是和政策内容清晰度相关，三是和前期工作的反馈相关，前两者是基本影响因素，后者则起到催化或者迟滞的作用，只有在信息清晰且问责压力小的情况下，前期工作反馈才成为决定性因素，如表1所示。

当短期问责压力过大且政策内容信息明确时，特别是前期工作得到的反馈不佳时，地方政府会优先规避上级政府的负面注意力，而前期工作即便绩效较好，仍然不能做到利用正面注意力抵消负面注意力；当短期问责压力不大且政策内容信息模糊时，地方政府会根据自身前期工作绩效，在争取上级政府正面注意力和规避负面注意力之间作出选择；而当问责压力不大但政策内容相对清晰时，地方政府会根据前期工作反馈决定是否进行政策变通，争取上级政府正面注意力。

 

图2政策冲突情景下地方政府行为选择逻辑图

 

5结论

通过精准扶贫中政策冲突的分析，我们看到作为理性行动者的地方政府在中心任务的执行过程中面对复杂外部环境，根据不同场景，按照轻重缓急采取机动性的行动。这种因时随势变化的行动不能完全用“压力型体制”或“碎片化权威”来解释，实质上这是一种兼具“邀功”和“避责”两者结合的“注意力策略主义”。“注意力策略主义”认为政府注意力分为“正面注意力”和“负面注意力”，在一个领域内可以储存和消解，政策承载的信息清晰度和问责压力度成为影响地方政府注意力的两大因素。信息清晰度会影响地方政府能否形成明确的注意力应对策略，而问责压力度则决定注意力的消解速度，即问责压力高会导致来自上级政府的负面注意力消解速度慢，问责压力低则会加快其获取正面注意力；当信息模糊时，政府注意力的性质则需要依托现实中工作的反馈情况。总体而言，地方政府在面对对抗性较强的政策冲突时会有意识地规避上级政府的负面注意力，选择保守稳妥的行为，不会贸然采取政策创新、机构改革等高风险行为来转移注意力，而是采取稳妥政策，静待负面注意力的消解；在上级政府对其具有正面注意力时会顺势而为，采取高风险行为，实现非常规目标。

 表1政府注意力性质影响因素表

 

实际上，“注意力策略主义”所反映的是我国政府在宏观与微观运行中的两对矛盾。宏观层面上，政府面临着风险社会背景下政策效果的不确定性与无限责任之间的矛盾。风险社会揭示了现代化工业化促使整个社会带来了系统性转变，政府面临着多重任务，其施政的结果受到多元利益的影响，不确定性急剧增加，官员未来发展前途不可预测。而我国在转变政府职能的过程中依然不可避免地带有计划经济时期的色彩，一方面我们坚持市场在资源配置中起决定性作用，而另一方面政府的行政权力和行政活动大量扩展，直接介入并渗透到社会生活的各个领域，也带来了政府责任的无限扩张，加之舆论媒体的推波助澜，造成政府官员需要承担的实际责任往往大于其书面责任。资源的有限性和权责的不对等使得地方政府在“邀功”和“避责”之间来回摇摆。

在微观层面上，政府组成的原子化与信息获取需求之间的矛盾。伴随着现代化导致的社会层面风险社会和信息技术革命的到来，政府官员和政府组织也逐渐原子化。但是，无论是满足公众需求还是执行政策，都需要大量的信息，而上级政府也有意识地对信息加以改造、隐瞒，这就使得原子化的政府组成更加难以获得所需的信息，信息传递逐渐呈现碎片化的趋势，获取准确可靠完整信息的成本不断增加。而原子化的个体对于晋升的渴望更加强烈，但模糊的信息又让他们望而却步，担心因此不明就里执行了错误政策或者错误地执行政策而遭到问责，同样使他们在“邀功”和“避责”之间举棋不定。

这一解释框架的意义在于：一是丰富了政府行为研究的视角，传统政府行为逻辑的解释因素较多关注于政府外部环境，如经济发展水平、阶层结构、社会舆情、政府公务人员的个人特性等。“注意力”研究“打开黑箱”，从政府问责机制和政策本身清晰度研究注意力生成并导致政府行为变化的可能，初步形成了政府注意力的基本理论内涵和生成机制，为政府行为研究开辟了新的研究视角。二是“注意力策略主义”完善了理性选择制度主义的政府行为分析范式，该范式虽然关注了负面事件、社会舆情等对政府行为的影响，但是不能很好地解释为何一些负面事件的发生和社会舆情的高涨并没有促使政府采取行动，这说明从社会舆情发生到政府采取措施中间还有一个中间变量，即社会舆情和负面事件必须要引起政府足够的注意力，才会引发政府行动。

需要指出的是，本文的结论应用有一定情境：一是基于政策冲突这一场景下的分析框架有一定的适用性，尤其是目标冲突和导向冲突的情况下。至于能否应用于其他政策执行的问题场景，特别是日常状态下政府多线程但不具有冲突性的政策执行场景，还需要进一步的验证，例如本研究分析框架中（信息模糊、问责压力大）尚未找到对应的实例。二是本文分析的对象须是在全国范围内各级政府均统一适用的政策，地方自行开展的政策创新和政策试验则不在分析之列。同时本文在方法应用上还可能存在案例分析法固有的“以偏概全”的问题。此外，由于注意力这一概念目前在内地学界尚处于起步阶段，其理论边界还需要进一步明晰，探索还有待深入，导致本文在理论挖掘上存在不足。

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[58]LITTLE D.Varieties of Social Explanation[M].Boulder Colo：Westview Press，1991.

注释：

1参见：http：//www.xinhuanet.com//politics/201511/23/c_1117234411.htm.2015-11-23/2019-08-25.

2（1）数据来源：四川省N县扶贫和移民工作局2017年度和2018年度工作总结。

3（2）访谈资料编码规则：访谈日期（8位数字） 访谈地点及受访者代码（大写字母）。

4（1）数据来源：《聚焦中央生态环保督察“回头看”：信访举报数量显著下降》（https：//www.sohu.com/a/281388958_120043387）。

5（2）参见：《中共中央办公厅国务院办公厅关于建立贫困退出机制的意见》（http：//www.gov.cn/zhengce/2016-04/28/content_5068878.htm）。

6（3）参见：《国务院扶贫办关于做好2018年度扶贫对象动态管理工作的通知》（http：//qbzw.qinbei.gov.cn/auto2832/bmwj_5778/201810/t20181018_1536451.html）。