“复合治理型”政府：简政放权视野下的乡镇角色转型

作者：叶贵仁  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《学术研究》 2020年第5期  发布时间：2020-08-21  浏览次数： 7336次

【摘　要】改革开放以来，社会转型与制度变革使处于国家与社会交汇处的乡镇政府角色历时而变，学者们从不同视角论述了特定时期的乡镇属性，经济发达镇的涌现再次挑战了已有的概念建构。简政放权改革背景下的经济发达镇逐渐转型为“复合治理型”政府，具体表现在：体制改革促进了镇级治理结构完善与治理权能强化，财权、人事权与行政管理权得以有效扩充；经济社会转型与国家治权下移带来镇级治理事务与目标的多元复合，权能强化使镇级政府在有力执行上级多重治理任务的同时还能有效回应基层多元治理需求。“复合治理型”反映了我国基层治理体系和治理能力在不断完善，同时也塑造了未来乡镇转型的方向。

【关键词】经济发达镇；复合治理型；组织结构；治理能力

一、乡镇政府角色的研究脉络及新思考

乡镇位于国家行政层级体系的末端，亦是国家政权的基础，直接面向基层社会和广大群众，从清末以来就一直发挥着国家与社会关键连接点的作用。改革开放以来，随着国家行政体制、财政体制的调整与变革，乡镇所发挥的作用与扮演的角色历经了几次转型，其政府特性呈现了历时性变迁。无论政治学、社会学，还是行政学对此都给予了关注，研究成果颇多。自1983年全国普遍恢复乡镇政府建制到税费改革前，改革开放带来的财政分权、产权改革、市场过渡以及中国特有的社会结构，[1]将包括乡镇在内的地方政府形塑为“地方法团主义”[2]“政权经营者”[3]“谋利型政权经营者”[4]等角色，这些观点普遍认为当时乡镇政府的角色更像一个企业家，用公权力经营着自身和辖区内的乡镇企业以获取经济利益。

进入21世纪，为减轻农民负担、改善干群关系、维护基层社会稳定，国家开展了农村税费改革以及一系列配套的乡镇行政体制改革，如乡镇撤并、权力上收、机构精简、人员裁撤等，[5]这些举措变革了乡镇所面临的组织结构与制度环境，也深刻改变着乡镇在科层系统与基层社会中扮演的角色与行为逻辑。税费改革后，乡镇财政出现“空壳化”，正在脱离与农民旧有的联系，并由过去的“汲取型”转变为“悬浮型”政权。[6]有学者认为乡镇转变为财政上主要依靠上级转移支付，缺乏相应的人事权和事务权，高度依赖县级的“政权依附者”。[7]在基层治理过程中，由于缺乏治理的主动性与能力，乡镇只能依靠各类治理资源来完成上级的任务和维持乡村社会的稳定，即“维控型”政权。[8]项目制在弱化乡镇权力的同时，又使其承担了大量的项目实施过程的具体事务，乡镇政府只是在科层组织与基层乡土社会中扮演“协调者”的角色。[9]同时，有学者指出“经营”并非只是乡镇政府的角色定位，它的目的是获取相应的能力以推进辖区内公益事业的发展，因此乡镇属于“公益经营者”的角色。[10]

综上所述，无论是“悬浮型”“依附型”，还是“维控型”“协调型”，抑或“公益经营者”的形塑，这些理论与概念化的抽象为了解乡镇政权特性贡献了丰富的经验知识。然而，这些概念的建构普遍是基于对税改之初或中西部欠发达农业乡镇的经验观察所做的判断，随着新型城镇化的大力推进以及国家治权的下移，不少乡镇无论是经济社会结构，还是政府治理实践都发生了明显的变迁与转型。位于东部沿海地区的一些乡镇依靠“三来一补”的先发优势得以迅速发展，工业化、商业化发展迅速，逐渐发展壮大为经济总量巨大、人口规模庞大、工商业产业发达、城镇化水平较高的经济发达镇（以下简称发达镇）。与发展较慢的普通农业乡镇相比，发达镇在产业基础、人口规模、社会形态、事务管理与发展定位上都截然不同。表1以东部沿海某省同一县内S发达镇与F农业镇为例，大体展现了这两类乡镇间的差异。S发达镇在2019年全国千强镇综合排名中仅位于两百多位，[11]在全国众多发达镇中属于中上层级的水平，但其各项发展指标依旧遥遥领先普通农业乡镇，尤其在经济指标方面。而F镇也优于一般意义上的农业镇，但两镇之间仍然存在巨大差距。

与传统农业乡镇相比，发达镇是改革开放以来市场化、工业化与城镇化在基层社会高度发展的产物。中共十八届三中全会强调：“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权，进一步深化经济发达镇行政体制改革。”2009年以来，全国各地都在进一步加大经济发达镇改革力度，十九届三中全会则指出将其经验逐步推广到更多乡镇的改革和治理过程中。显然，发达镇政府管理的规模更大，管理的事务类型更加复杂，涉及新型城镇化与乡村振兴的同步推进、本地人口与流动人口的协调管理、经济发展与市场监管的齐抓共进、公共服务与基层秩序的供给维护等。同时面临着社会转型、外来人口大量流入所带来的城市基层治理挑战。[12]如何更好地认识发达镇在承接大中城市功能、统筹城乡发展以及服务基层社会中所发挥的作用，在国家治理过程中所扮演的角色是什么便非常值得研究。回应上述问题对与时俱进地观察我国乡镇政府特性的发展变迁、思考乡镇体制改革方向都具有一定的启发意义。

根据系统论的观点，行政组织在所处系统（这个系统包含国家系统和社会系统）中发挥的作用、扮演的角色主要取决于该行政组织的要素配置、要素关系，以及基于要素配置和关系的组织职能发挥。因此，本文将从组织结构与功能的视角剖析经济发达镇的组织特性，试图从组织行政系统的中观维度，通过展现发达镇为适应组织环境巨变，在不断变革与调整下所呈现出的组织要素结构特征以及组织职能体系构成，进而观察与概括其组织特性。文章源于笔者近年来在沿海发达镇调研所感引发的困惑，所用经验素材来自近几年对多个经济发达镇的实地观察、驻镇调研，以及与省市县镇各层级政府部门的深度访谈，还有长期关注全国范围内不同省份发达镇改革所积累的材料。

二、权能强化：简政放权视野下的发达镇行政体制改革

随着镇级经济社会的高速发展，原有的乡镇行政体制陷入“小马拉大车”的治理困境。针对治理困境，无论中央顶层设计还是地方自主探索都进行了系列的体制改革，如早期不同地方自主推行的“强镇扩权”“简政强镇”改革等，再到近年来简政放权环境下中央自上而下深化发达镇行政体制改革。

“扩权赋能”成为发达镇行政体制改革的现实指向，扩大权限范围，优化权责体系，强化镇级权能，使其能够应对经济发展的需要，实现有效治理。通过系列改革与政策创新的推进，发达镇的组织要素结构发生了较大的转变，呈现出与欠发达乡镇不同的组织特征，具体体现为以下三方面。

（一）镇级行政权扩大

随着税费改革后乡镇机构的调整，乡镇的很多管理权限被上收或划转至上级条条部门；而强镇扩权、简政放权改革以来，上级政府又通过多种方式将诸多县级经济社会管理权限下放给发达镇。改革的政策指向是实施治理权能的重心下移，构建以块统筹的协同政府，强调建立以镇为主的属地管理格局。[13]中央要求省市级政府将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限赋予发达镇，明确镇级为权力实施主体，并通过完善立法提供权限下放的法律依据。在实践操作的过程中，各地根据相关法律规定以及实际治理需求，通过多样化形式将包括经济社会管理方面的行政审批、监督检查、行政处罚权以及镇级产业发展和城乡建设的规划权等权限下放。其中最彻底的方式是直接下放，明确发达镇为权力实施主体，将权责都赋予发达镇；其次还通过委托交办或向镇级延伸机构的方式将行政权限下放发达镇行使。

广东省2018年再次赋予发达镇640项县级经济社会管理权限，赋权方式都是直接赋予，发达镇能以自己的名义直接行使相应职权并承担权力行使的责任。广东此次下放的权力更多涉及行政执法类的权限，在前期行政审批、行政许可等服务下沉的基础上，进一步将管理权能下移，消解乡镇条块分割、协调不畅的问题，进而强化属地管理原则，彻底解决“看得见的管不着，管得着的看不见”问题。

经过几轮权限下放，尤其简政放权改革以来，发达镇的治理权限得到了有效扩张，需要管辖以及能够管辖的事务逐渐增多。无论是直接下放还是委托、延伸，都赋予了发达镇自主管理辖区内经济社会事务的权力，拓宽了其能够自主管理的事务范围，提升了治理能力。

（二）镇级财力有效扩充

整体上，农村税费改革后乡镇政府便不再有一级财政，财政来源逐渐完全依靠于上级的转移支付与专项资金，乡镇财政“空壳化”严重，资金仅能保证基本运转，无法主动提供较大的公共产品或服务。然而，随着镇级经济社会的发展以及相关改革的推动，镇级政府的财力得到了有效扩充，财政收支更加多元化。从改革措施看，国家层面的指导意见强调结合财税体制改革，完善相关的财政分成办法；建立财政激励机制，各地可明确一定时期在基建投资以及新增财政收入返还、土地出让金等方面对发达镇给予支持，统筹地方政府债券资金用于公益性项目。地方层面的操作则更为具体，如广东省在《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革试点的实施方案》中规定，五年内基建投资、新增财政收入、土地出让金等按比例返还给发达镇，基础设施配套费、城市维护建设税可全额返还。

调研发现，当前发达镇的财政收入大致包括四个部分：一是税收返还，也称一般公共预算收入，每年县级财政会根据镇级上交的预算给予合适的下拨；二是土地出让金分成，县镇之间按固定的比例进行分成，如广东有些地方是按五五分成，当前这部分是发达镇的主要财政收入；三是各类基建配套费税以及原来的一些行政事业收费，一般发达镇全额留用；四是固定资产收入，主要来自镇级企事业单位的收入。从财政支出的角度看，当前发达镇在维持基本运转的基础上，更多的资金用于基建、产业发展、教育、公共卫生、安全与社会保障方面。总之，发达镇的财政实力适应治理需要而得到有效扩充，从而支撑起多元的财政支出用途，用于城镇建设与发展的运转性项目支出远远高于维持组织运转的基本支出。

（三）镇级工作人员多元

在编制与人力资源配置上，发达镇行政体制改革着力于优化配备与灵活管理，强调在地方机构编制限额内，充分利用现有行政、事业编制资源，分类管理，赋予灵活用人自主权。在严控地方总编制的前提下，通过统筹安排、带编划转、编制下沉、分类调整等方式充实人员编制，以满足管理经济社会的需要。

广东省从2010年开始便根据镇级的规模，分类核定和配备编制人员，其中发达镇的编制人员最多达150个。除了适当扩充的编制人员外，当前发达镇人数最多的还是各类编外人员，虽然上级财政不负责供养此类人员，但经济实力雄厚、财政收入充足的发达镇有能力自行雇佣大量的编外人员来协助开展镇级工作。编外人员的招聘与管理并不受上级的严格控制，镇级自主性较大；如今为了规范管理和适当控制此类人员增长，有些地方开始实施县级统一招聘，镇级如有用人需求需报上级备案。调研发现，东部沿海某省Y发达镇的行政编、事业编有140多人，而各类编外聘用人员超过1000人。有限的编内人员与大量的编外人员共同组成了庞杂的工作人员系统，推动镇级组织的运作以及完成治理任务。同时，在人事管理方面，改革赋予了发达镇更大的人事管理权限。一则体现为高配领导级别，一些地方规定镇委书记由副县级或由县级领导班子成员兼任，目的在于更好地协调和管理县级派出机构。二是加强县级派出机构的属地管理原则，派出机构工作考核要以发达镇为主，干部任免也要事先听取所在镇党委和政府的意见。

从政府组织的要素结构看，简政放权系列改革以来，发达镇的要素配备、管理方式都与传统乡镇或前人研究所提乡镇的情况不一样。总之，简政放权背景下的发达镇具有一定的财权、人事权和公共事务管理权，通过体制改革调整和政府组织结构优化，治理体系得以完善，治理权能得以增强。显然，简政放权改革的政策指向是不断完善和优化乡镇的治理体系，提升相应的治理能力。

三、职能扩展：基于发达镇行政年历与实地调研的考察

要准确识别乡镇在科层组织和基层社会中所扮演的角色，还需要考察其在行政生态不断变迁、行政体制不断调适下的具体职能活动。本文将基于笔者对S发达镇的深入调研，从乡镇行政年历视角梳理发达镇的日常工作事项，从而观察发达镇具体的行政活动与职能履行。

行政年历是指一级政府组织或某一行政部门一年之内的所有行政活动呈现出一定的规律性，所有的工作都是紧密联系在一起的，共同服务于一定的行政目标。[14]对政府行政年历的研究既可以具体了解一级政府组织到底从事了哪些工作、履行了什么职能，也能观察和发现政府工作的重心。[15]为更好地展现发达镇的行政年历，观察发达镇政府的职能履行情况，研究首先通过政府官网搜集和整理S镇2017年整年的工作动态通讯稿，来观察发达镇一年内所做的具体工作，从而客观了解其实际的职能履行领域与重点。2017年中办、国办印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，对乡镇政府的职责做了更为具体的要求，将其职责主要界定为以下几项：公共服务，经济发展、生态建设、社会管理、扶贫以及国防动员等专项工作。根据这些事项分类，结合S发达镇2017年的实际工作情况，笔者将搜集到的S镇2017年全年的工作动态进行了整理与归纳（如表2所示）。

从表2可以直观发现的是，S发达镇日常所履行的职能、开展的具体工作相当复杂和多元，承担着庞杂的基层治理事务。其中，2017年S发达镇政府履行公共服务职能的工作项数最多，这些由镇政府提供或组织开展的公共服务涵盖教育、医疗、社区服务、社会保障和救助等具体工作，形式多样，如推动家庭医生建设、规划投资建设学校、组织开展社区服务、各类文艺汇演、知识宣传、权益保护以及各种慰问关怀等。除此之外，“其他工作”在S发达镇政府的工作动态中位居第二，主要包括一些会议、不同上级部门的调研以及工作检查监督。这在很大程度上说明上级的各种检查督导以及调研仍旧占用了大部分工作时间。

此外，经济发展职能仍然是镇政府的主要工作之一，位居第五（但不表明投入的时间、精力少于其他类别）；其中工作量最大的又当属安全生产，反映了由于发达镇内各类工业企业众多，安全生产成为最大的治理问题。专项工作领域主要是由于2017年S发达镇开展了创建文明城市工作，围绕这个目标S镇开展了大量工作。在村居建设方面，镇级政府所做的工作主要是指导村居委建设、对村居委各类干部进行培训，同时适当开展了一些社区和农村工作。而随着十八大以来基层党建和生态建设日益成为国家的重点工作和发展战略，其在基层政府工作中也有所体现。总体来看，公共服务、社会管理与经济发展三大职能占发达镇日常工作的一半以上（56%），同时还有44%的工作是完成上级政府规定、交办或下派的任务；这也是发达镇与普通乡镇在具体工作任务上的差别。当前随着治理责任的下沉，几乎所有乡镇都处于一种责任大、任务重的忙碌状态。发达镇除需做好上级规定的工作外，还要花更多时间精力促进当地经济发展、推动城镇建设、主动提供和完善相关公共服务设施、管理与服务辖区内的众多人口和企业、营造良好的营商和居住环境。调研中，一位两年前刚从普通镇调到T发达镇的镇委书记谈及：“普通镇或落后镇既没有多少事情，也没有能力，整天围绕着上级下派的、要求做的事情转，像现在扶贫是他们最重要的工作了，还有党建，做好上级下派的各项专项工作就忙得够呛了。但发达镇不一样，还得发展经济，管理那么多工厂企业，还有流动人口。还要谋划城镇建设和未来发展，完善各类设施，营造良好的环境，这样才能更好地招商引资，吸引更多的人过来投资就业”。（2018年10月T镇访谈记录）

无论从文本记录还是调研访谈来看，随着经济社会的发展，发达镇政府的职能领域与工作规模得以扩展是相当明显的。处于多目标任务中的发达镇政府，面对行政体系自上而下的考核压力以及治理对象自下而上的需求压力，它所面临的压力远远超过2009年镇级行政改革之前。同时，在调研中笔者得知，S发达镇2018年年初确定的年度八项重点工作分别是人民医院建设、环境整治、污水处理场建设、新城区管网建设、敬老院升级改造、道路建设、招聘会、生猪屠宰场搬迁。这八项工作同样涉及各个职能板块，其中公共服务职能又占了大多数。可见，于发达镇而言，不仅职能范围日益扩展，而且职能领域也逐渐发生转变，镇政府不再仅仅关注发展经济和维稳，同时也注重公共服务供给、生态环境保护以及指导村居建设。

无论发达镇政府的多元化职能履行是迫于上级考核压力还是自身主动行为，其职能领域的拓展与多样化、职能重点的转型与兼顾性，都说明了上述“维控型”“协调型”特性的论述并不适用于当前发展的趋势。发达镇政府不仅要维持自身运转和基层稳定，经过体制改革，组织要素结构的调整使其在发展经济、提供各类公共服务以及社会管理上发挥了重要的作用；并且能够回应地方治理需求，逐渐满足辖区内群众的基本诉求。同时，随着国家资源的下移以及对乡镇公共服务职能的重视，发达镇政府也并非日益脱离、悬浮于基层社会与民众之上，各种慰问关怀活动拉近了政府与民众的距离，各类教育活动、知识宣传、主题文艺汇演、社区服务等也让群众感受到了乡镇政府的存在与作用。因此，从具体的日常工作和职能履行来看，发达镇政府正在以一个全新的角色参与基层社会治理与公共服务过程。

四、转型与变革下的“复合治理型”政府

改革开放以来，乡镇的治理变迁决定了其在国家社会中的角色变迁，也深刻影响着对其角色特性的认识与理解。发达镇的治理变迁与角色转型深受两个相反方向的推力作用，一是自下而上来自基层经济社会的结构转型，另一个则是自上而下来自上级政府对乡镇体制的改革；两者在发达镇汇合，双向互动、互相耦合，共同推动发达镇的治理变迁与角色转型。面对风云际会的社会转型，为实现基层治理的有效性与稳定性，国家治权展开了因应的综合改革与调适，从地方到中央，发达镇行政体制改革在各地风生水起。在诉求——回应不断互动、适应的过程中，在自下而上与自上而下的双向建构中，发达镇政府的角色特性也在不断重塑。[16]

这种双向建构首先调整了发达镇政府的结构要素。组织权限的扩张、财政资金的充实以及人事管理的灵活，赋予了发达镇政府更多的自主性与灵活性，使其具备权能有效应对和处理基层事务。改革使发达镇政府不再像传统农业乡镇一样完全依赖于上级政府；而是具有一定财权、事权、人事权，并且在不断优化与提升的政府组织。同时，经济社会结构转型对发达镇政府提出了诸多治理需求，而组织要素结构调整又赋予了其相应的治理能力，需求增加与能力强化的共时性结合实现了政府的职能拓展与转型。从行政年历和实地调研来看，镇政府在执行上级任务、资源向下输送、提供公共服务、进行社会管理的过程中，与基层社会、群众的交流与互动也日益增多。因此，无论怎么看，发达镇政府都不同于传统农业乡镇的“依赖型”“悬浮型”“维控型”等角色，而是能够回应基层社会治理需求的有效政府组织。

这种由社会转型和体制变革所造就的发达镇政府呈现出“复合治理型”的特性，或正在发生这样的转变。“复合治理型”政府是指治理权能显著增强，具有较充实的财力、人力与适当管理权限；政府职能目标多元复合，公共服务、社会管理与经济发展并重，突出服务职能；能够在有力完成上级治理任务的同时有效回应基层治理需求，推动乡镇发展；从而在治理过程中深入基层社会与群众，体现自身的有效性与合法性的政府。具体来看，“复合”体现为发达镇在治理事务上面临传统农村社会事务与现代城镇公共事务的交织；在治理目标上既要执行上级政策、完成上级任务指标，又要积极回应企业需求、主动谋求经济发展；在治理工具上既遵循科层制的相关正式权威关系和权力运用，同时在与上级沟通或与基层社会互动中又具备丰富的非正式权力资源与渠道。而“治理”则体现为发达镇政府能力的合理重构与有效发挥，从政府管理服务缺位转向管理服务到位；能够有力掌控和回应上述复合情境，协调各项职能发挥，促进社会的有序发展。显然，本文的“复合治理”与已有学者提出的国家在乡村社会进行“复合治理”[17]的概念是完全不同的；“复合治理型”政府的突出特征是治理任务和目标的多元复合，同时又建立在自身治理权能、治理自主性的有效增强的基础上。这种类型的乡镇在微观运作中则表现为时刻以镇级治理事务为目标，通过灵活的制度调整与变更，赋予乡镇政府各类非正式的组织资源与治理工具，围绕不同的治理任务灵活调配组合各类资源与工具，从而具备综合的治理能力，在有力执行上级多重治理任务的同时有效回应基层多元治理需求。未来的改革要从整体上思考发达镇制度设计的完整性，把镇级改革纳入国家治理结构调整的大视野中。[18]

同时，“复合治理型”乡镇与前述已有关于乡镇角色的诸多观点显然是不同的，也并非它们的综合；而是源于对当前不少乡镇的权能和自主性的不断增强，治理目标不断复合交叠，乡镇地位不断提高和作用不断增强的真实概括。此外，这种特性在发达镇率先凸显，又恰恰是因其比普通农业乡镇的社会转型更快、体制改革更彻底。发达镇需要在执行上级政策目标与回应基层治理需求的双重压力下完成各项治理任务，而由于上级目标的多样化、公共事务的复杂化以及基层需求的多元化，又决定了其治理领域的复合性。可见，转型与变迁的核心目标是要让乡镇有能力全面执行上级治理任务并有效回应基层治理需求，即有能力积极应对处理镇级经济社会发展带来的各项治理事务和各类突发事件，而不是回避与逃脱。因此，在原有制度框架下，变革行政体制、优化行政结构、强化治理能力成为形塑发达镇“复合治理型”特性的关键之举。顺应新型城镇化的建设发展趋势，未来必然将有更多的乡镇发展为发达镇；产业基础的重构、社会群体的重组、城镇社区的重建，在传统乡土社会秩序被打破、新的治理秩序又尚未形成的情境下，为实现发达镇基层社会的有序运转，必然需要国家发挥强有力的作用。从2020年全国各地抗击新型冠状病毒疫情来看，面对突发事件，乡镇的地位被充分凸显、作用被充分发挥，成为政府系统落实各项紧急工作部署、排查搜索各类信息线索、调动基层社会各方力量以及指导和参与基层社区企业开展自我管理服务的前线组织队伍。所以，无论是响应国家巩固基层政权建设的号召，还是应对城镇社会和风险社会的来临，都必须优化乡镇的治理体系，提升其治理能力，使其成为能够有效执行上级治理任务、回应基层治理需求的复合治理型政府。

镇级政府建构的方向虽已经逐渐明朗，但建构的过程与方式依旧不易；如何实现“复合治理型”政府的转型或制度化是当前基层行政体制改革实践中必须回应的问题。从全国各地改革的情况来看，乡镇改革的分散型、自主性一直存在；而且一直在试图突破科层制的约束，并寻找自身发展的空间，所以改革呈现出独特性、多元性的特点。比如将发达镇或城关镇改为县的派出机构（街道），但是却实行和传统的乡镇管理相同的模式。在制度创新上，浙江省温州市则将苍南县龙港镇升级为县级市，使其具备县级的法律和权力地位，但又采取小而高效的制度设计；广东省东莞市、中山市的地级市直管镇模式；上海市取消街道招商引资职能，全面聚焦“管理与服务”的模式；以及北京市在街道推动的“吹哨报到”模式等。这些改革都对乡镇体制改革与治理提出了新的思路。未来的镇（街）体制改革仍然应该基于本地经济社会发展水平、治理任务的属性，分类制定相应的政策。大都市地区的镇（街）应当强化公共服务、城市管理；经济发达镇则应该强化发展经济、优化外来人口管理与服务；普通镇则应该贯彻好上级任务，落实好既定政策。政策制定者应该与时俱进、因地制宜制定改革方案，还应该明确强化乡镇的哪些职能，而不能笼统地讨论强化还是弱化的问题。

总之，如何真正从法律制度上赋予乡镇“复合治理型”政府所需的权能，推动基层治理的制度化是落实中共十九届四中全会关于加强制度建设、提升治理效能的应有之义。希望通过本文的探讨对新时代我国乡镇政府的角色有个更新、更准确的认识，从而使理论研究能够跟上社会转型、变迁的速度。中共十九届三中全会指出，整合基层政府的审批、服务、执法力量，构建简约高效的基层管理体制。因此，理清经济发达镇的转型特征与方向，能为未来乡镇政府的发展定位提供有益启发。

注释:

[1]丘海雄、徐建牛：《市场转型过程中地方政府角色研究述评》，《社会学研究》2004年第4期。

[2]Jean C.Oi，“Fiscal and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China”，World Politics，vol.45，no.1，1992.

[3]张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第52页。

[4]杨善华、苏红：《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》2002年第1期。

[5]白永秀、史耀疆等：《税费改革对乡镇政府职能及存在合理性的影响》，《经济社会体制比较》2007年第3期。

[6]周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

[7]饶静、叶敬忠：《税费改革背景下乡镇政权的“政权依附者”角色和行为分析》，《中国农村观察》2007年第4期。

[8]欧阳静：《“维控型”政权：多重结构中的乡镇政权特性》，《社会》2011年第3期。

[9]付伟、焦长权：《“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府》，《社会学研究》2015年第2期。

[10]陈颀：《“公益经营者”的形塑与角色困境——一项关于转型期中国农村基层政府角色的研究》，《社会学研究》2018年第2期。

[11]数据从中小城市经济发展委员会、中小城市发展战略研究院、中国社会科学院发展与环境研究所等单位所发布的2019年中国中小城市科学发展指数研究成果《2019中国中小城市发展报告·绿皮书》中获取。

[12]叶敏：《城市基层治理的三重挑战》，《学习时报》2017年7月31日。

[13]叶敏、熊万胜：《人口流入型地区城乡基层治理的主要问题与地方创新经验》，《地方治理研究》2018年第2期。

[14]刘能：《等级制和社会网络视野下的乡镇行政：北镇的个案研究》，北京：社会科学文献出版社，2008年。

[15]叶贵仁：《乡镇行政年历：一个经济发达镇的个案考察》，《公共管理研究》2008年第6卷。

[16]孙柏瑛、武俊伟：《“双向建构”中的城市政府基层社会治理转型——路径、困境与未来展望》，《公共管理与政策评论》2018年第1期。

[17]狄金华提出了与“简约治理”相对的“复合治理”概念；认为当前国家在乡村社会治理过程中综合运用了乡村自治手段与科层治理规则。狄金华：《被困的治理：河镇的复合治理与农户策略》，北京：生活·读书·新知三联书店，2015年。

[18]叶贵仁：《经济发达镇行政改革：动因及内在逻辑》，《学术研究》2018年第2期。