集体经济组织的内外治理机制——基于贵州省湄潭县3个村股份经济合作社的案例研究

作者：程　郁 万麒雄  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《农业经济问题》 2020年第6期  发布时间：2020-08-17  浏览次数： 8220次

【摘　要】我国农村集体产权制度改革在完成集体资产股份量化、明确成员权益后，需要重点解决集体经济的治理与经营机制问题，以确保集体资产有效经营和集体经济发展壮大，这样才能让集体成员的财产权益得以充分保障和实现。农村集体资产存在分散性、公共性以及社会保障性特征，而且集体经济组织目前自身经营管理能力较为薄弱，难以充分释放经营活力。本文基于公共资源治理理论，构建了集体经济组织内部共识决策和外部合作经营的双层治理框架，以此为基础剖析湄潭县3个村股份经济合作社经营模式。本文研究表明，在维护集体资产统一性的前提下，基于所有权和经营权的分离建立分层治理机制，通过统分结合、外部联合的开放创新经营，可以将集体资产社会保障属性与市场经营属性适度分离、经营风险适度隔离，为集体资产融入市场、释放经营活力提供制度保障。

【关键词】集体产权改革；治理机制；统分结合；集体经济

一、引言

党的十九大报告提出，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。农村集体产权改革主要内容是推进集体资产清产核资和对集体成员的股份量化，明晰集体资产产权归属和确立集体经济组织形式，其最终目标是推助建立集体经济组织有效参与市场经营的制度基础，支持其发展壮大。我国农村集体产权制度改革已从县级试点进入整省全面推进阶段（1），完成集体资产清产核资和集体成员股份量化的覆盖面日益扩大。截至2018年12月底，全国共有196.5万个组、47.8万个村、6619个乡镇级完成集体经济组织清产核资工作，超过15万个村庄完成股份合作制改革，确认集体成员3亿多人。产权改革后，集体经济组织如何建立有效的经营机制，确保其适应市场经济、逐步积累壮大，成为进一步深化改革的迫切需要，也最终将成为评判集体产权改革是否成功的关键。

集体产权作为一种权属主体分散的公有产权，存在责权约束力不强、激励动力不足、共识决策不易等问题。相当一部分学者将集体产权的经营绩效低下归结于产权本身的问题，即政企不分的弊病（王小鲁，1999），对策之一是由经营者持股取代集体股权（谭秋成，1999），让乡镇企业改制走上私有化道路（新望，2004；厉以宁，1994；范从来等，2001）。对策之二是进行不彻底的转制，形成计划经济与市场经济之间的“过渡性杂种”（樊纲等，2005）。部分学者吸收股份制和合作制的各自优点，提出股份合作制（严闻广，1994）。但对于股份合作制是否能成为规范的企业制度，实现集体“一人一票”平等和资产按股份收益的兼容，也受到众多质疑（董辅礽，1994）。实践中，股份合作制也没有能够达到预期的效果，乡镇企业很大程度被乡镇政府控制，部分集体资产流失到少数经营者手中，导致村庄发展不可持续（苑鹏等，2003）。股份与合作是完全不同的两种经营治理机制，股份追求利益最大化和资产控制权，而合作是尊重平等互利，不加区分地在同一治理层面上的混合必然导致治理中的混乱。实践探索表明，完全市场化的法人治理结构无法适应集体资产管理的需求，应当在产权改革基础上辅之以治理结构改革，建立行政原则指导下的民主化资产管理模式（仇叶，2018）。产权改革不能仅局限于集体产权界定，还要研究产权实施以及其组织的构造（罗必良，2019），通过治理机制的匹配和经营组织的创新，降低产权实施的交易成本、激活资产活力。

2017年汪洋副总理在全国农村集体产权制度改革电视电话会议上明确了集体产权改革的原则是，“要坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。”因此，集体经济的发展必须是以集体及其成员权益的保障为前提，首先要突出集体资产的公共性、保障性以及成员的平等参与性，在此基础上解决集体资产代理决策困难的问题，强化其资产的市场经营属性以释放其资产活力。为实现两者的均衡，则需要将集体资产的社会保障属性与市场经营属性适度分离，建立一种集体经济组织内部共识决策和外部入股经营的分层治理机制。集体内部以集体公共福利最大化为目标，在平等互利原则下，通过共识决策确立集体资产经营、收益与分配的方式和方向，充分保障集体及其成员权益，并建立起对统一的集体资产的代理管理制度；外部则在适度隔离风险的条件下，按照市场原则以统一的集体资产的市场价值独资或入股经营，建立起集体经济开放合作的专业经营制度。本文将构建集体经济分层治理的理论分析框架，以公共资源的治理理论为基础，探求集体经济组织如何建立起兼顾集体利益与个体权益、长期积累发展与短期分红要求的平衡，并有效促进共识达成的内部治理机制；吸收现代企业治理理论，研究如何在充分体现集体资产价值和适度隔离风险的基础上，放活集体资产经营活力，建立起集体资产开放合作的市场化专业经营制度。本文基于对湄潭县三个具有代表性的村（居）股份经济合作社理事长、监事长、股东代表、总经理的深度调研访谈，通过比较案例分析剖析集体经济组织的分层治理机制，从现实问题与经验中抽象和总结出有效分层决策和激励约束机制的关键因素，为下一步深化集体产权改革、构建保障有力、经营有方、激励有效的集体资产现代经营制度提供理论与政策参考。

二、集体经济组织分层治理的理论框架

集体资产既有公共性、保障性、社会性的特征，其目标是保障集体成员共同利益的最大化，同时作为资产也有追求盈利增值、开发利用收益最大化的市场驱利属性（罗兴等，2017）。集体经济治理的难点就在于这两个方面的统筹协调。两个目标从长远和整体上看是一致的，因为只有获得更大的盈利，才能更充分地保障集体成员利益，而只有集体合力发展、统筹规划利用，才能实现集体资产开发利用收益的最大化，进而增进每一个集体成员的资产收益和提高其公共福利。如果没有雄厚的集体经济实力为后盾，就无法充分地进行农村公共建设（周建明等，2014），也难以实现农民养老保险与医疗保险全覆盖（刘金龙等，2018；赵渺希等，2018）。但集体是由众多集体成员个体共同构成，从个体角度出发，无法同时兼顾这两个目标。在经营实践中，公共属性与市场逐利属性难免互相侵占。在资产实体无法分割的前提下，可以根据比较优势，将资产的不同属性赋予不同主体（Barzel，1989）。为统筹兼顾集体资产社会保障性与市场经营性，应将其双重目标分离开来，分别落实到两个运行实体，即集体内部的资产管理组织与外部的资产经营组织，建立起集体经济组织的双层治理机制（见图1）。通过优化集体经济组织内部治理，强化集体共识决策，通过统一的经营权委托，奠定集体资产专业化经营独立决策的基础，以开放灵活的市场经营充分释放集体资产活力，实现集体经济壮大发展，形成以集体内部统一性促进集体资产经营收益增值、由分红收益增加和集体福利增进强化集体共识的良性循环发展。

（一）集体经济组织内部治理

集体资产是集体成员共同所有的公共性资产，因而可以借鉴Ostrom（1990）提出的制度供给、可信承诺、相互监督三维度公共池塘资源治理理论来分析集体经济股份经济合作社的内部治理机制。国家制度供给提供了法定权利保障、相互监督确立了民主授权与权力约束，有公心的村庄“带头人”的示范带动可以确保分层决策机制下可信承诺的达成。

集体产权改革是由国家顶层制度设计推动，从中央到地方政府提供了强有力的制度供给保障。2016年12月底，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》对盘活集体资产、维护农民成员权利的重大改革任务作出了总体部署。根据集体资产的不同类型（资源性、经营性和非经营性），采取不同的改革路径（姜红利，2019）。各试点地区因地制宜制定具体的实施方案和设计制度规范，明确了村（社区）股份经济合作社是代表集体行使所有权的集体经济组织。相关法规政策正不断完善以保障其权利行使和规范其组织运行，使其较一般的合作组织具有更好的公信力和集体向心力。新颁布的《民法总则》已将农村集体经济组织列为特别法人，一些地方专门出台了村股份经济合作社或集体经济组织条例，国家层面也正在积极推动集体经济组织立法。农业农村部已协调中国人民银行、国家市场监督管理总局开展农村集体经济组织登记赋码工作，赋予集体经济组织统一的社会信用代码，确保其合法有效参与市场经营活动。

集体经济组织确立了成员监督组织运行、组织约束成员行为的制约机制。一方面，集体资产是集体成员共同所有而不是集体组织所有。集体产权改革通过清产核资、折股量化将集体资产权益明确量化到每个成员，强化了集体成员与集体经济组织的利益关联，使每个成员有激励支持集体发展和监督集体资产经营的动力。集体经济组织确立了民主决策机制，并建立了集体资产收益、分配的信息公开机制，保障了集体成员对集体经济组织管理的有效监督，也成为树立集体管理信任和权威的基础。另一方面，集体所有制最接近于法制史上的总有（2），明确的“股”权只是指每个成员在集体资产收益中的具体分配份额，而资产不能分割给成员个人的（陈锡文，2018），由此形成了集体对成员的约束。村集体公共权力具有非暴力的强制性，既可表现为村内公共权力对村集体资源的控制与分配，也可表现为对村民个体的激励或处罚等方式（王振标，2018；赵翠萍等，2018）。村民认同集体的权威性、服从集体大局安排，即可获得集体资产分红收益，而不认同的退出或违反章程的惩罚，则不再能充分享受集体福利。

村庄“带头人”的示范带动与分层代理决策是保障一致承诺的基础，集体收益分红和集体福利则以利益激励强化了一致承诺效益。民主决策是实现监督和确保成员信任的基础，但“一人一票”的分散民主决策往往难以协调集体行动。集体中的大量小股东因为收益激励不足和决策责任意识不强，而存在监督偷懒和非理性、非公正性决策问题，导致了决策的成本过高、科学性缺乏、及时性不够（Alchain等，1972；Olson，1965）。集体共识的初始形成需要领导权威的引导，管理者必须营造适当的心理预期，为合作规范支付“启动成本”，做出不去剥夺雇员“产权”的承诺（米勒，2014）。村庄带头人先行示范和积极投身集体事业，制定并严格遵从公开、公平、公正的集体规则，充分保障每个集体成员权益的实现，这些将能够营造集体合作氛围、建立集体共建共富的心理预期。集体一致认同的有效形成，需要带头人凝聚和组织积极分子贡献参与，逐步树立起“先进小团体”权威，建立起分层代理民主决策机制。先进分子的“远见卓识”是村社熟人社会各成员能够充分认识和了解的，其带头践行与自愿服务又会赢得成员的普遍信任，因而在分层代理决策制度下，先进分子容易被推选为股东代表，而其对“带头人”的积极响应本身就是认同的行动表现，有效确保了集体共识决策的达成。“带头人”引领行动的示范效益，形成了对“摇摆”成员的事实说服，通过示范带动共识的扩散，从而获得成员对集体经济组织发展理念的广泛认同。

（二）集体资产外部合作的市场化经营制度

集体经济组织基于内部治理形成共识决策后，则获得充分的代理管理授权，能够自主灵活地支配管理集体资产，从而有效地对集体资产统筹规划、优化组合经营，更充分实现资产价值。为了隔离市场风险和提高经营效率，集体经济组织作为代理所有权人，其资产管理权与资产经营权也需要适度分离，从而使集体资产能够根据市场需求重组为用于经营项目的专用性资产，相应地专用性资产的经营需要专业化的市场经营团队来经营管理。因而，集体经济组织在面向外部市场时，需要建立优化提升资产经营绩效的市场化专业经营制度。专业化经营带来的集体资产收益增加和集体资产价值增值，为村集体经济组织提供了坚实物质基础，有力保障村庄环境的美化、集体福利的改善和集体成员收益分红的提高，福利的增进更进一步促进了集体成员对集体发展的认同、强化了对集体的可信承诺。

根据集体经济组织的经营管理能力水平、经营任务的复杂性以及市场发展的阶段，集体经济组织可以建立不同形式的市场专业经营制度（见表1）。一是自主经营，集体经济组织自行培育发展经营管理团队，自主开展市场经营活动。这对集体经济组织的经营管理能力要求较高，当前大多数集体经济组织普遍缺乏这样的能力，只有少数产业已有基础、村书记具备较强企业家能力的村集体能够实行自主经营。二是租赁移交经营，通过租赁形式将资产转移给其他市场主体经营，集体经济组织对资产的管理主要是投资建设、发包招租、租约管理，只获得约定的租赁收益而不分享经营收益。这是目前大多数集体经济组织广泛采取的方式，但租赁的可行性及其收益极大受制于区位条件，只有少部分有条件的村集体能够发展租赁经济。三是合作经营，通过入股、托管、联合等多种合作形式将集体资产委托给专业经营团队代为经营管理。这是最具有普遍适用意义的集体资产市场专业化经营形式，有利于按需灵活组合资产与不同外部经营者合作，合理分散风险、提高专业经营绩效，但难点在于寻找到适合的合作经营团队，并达成激励相容的合作契约。一方面是村集体经济的信任源自封闭集体内部熟人社会关系与集体非正式制度的约束，集体对外部人天然缺乏信任基础，只有在集体达成一致共识的基础上将资产的所有权与经营权分离，才能通过集体经济组织的统一授权使其充分获得资产经营自主权，进而有效降低外部经营团队与村集体打交道的交易成本。另一方面，集体经济组织较为缺乏激励约束经理人的手段和能力，普遍薄弱的集体经济组织无法向经理人支付相当的市场化工资报酬，难以吸引真正有能力的经理人参与集体经济经营管理，而且在实际经营过程中，集体经济组织掌握、把控经营方向以及经营状况的能力弱于专业化经理人，也造成了其监督经理人的困难。缺乏有效的外部治理的市场约束力和内部治理的监督力，会导致经理人利己动机扩大而损害委托人的利益，例如偷懒、扩大组织规模、过度投资（Jensen等，1976）、深度负债（Myers，1977）等。集体资产的合作经营更需要集体内部的高度的一致性，以实现向外部经理人团队的经营权充分授权，并合理与之分享集体资产收益的剩余索取权（Jensen等，1976；Alchain等，1972），实现与外部经理人团队的利益捆绑，通过控制权和剩余索取权的让渡放活资产经营机制，以强绩效激励调动经理人努力实现最大经营价值的经营创造力。

从表1的比较分析中可以看出，自主经营方式下集体经济组织对经营的自主权最强，但现实中却难以实现。相比较而言，合作经营可以在广泛使用条件下实现较强的经营自主权。尤其是集体经济组织如果能够具备对整体资产的统筹规划和投资能力，就可以通过合理分割设置委托任务的方式优化组合资产，将集体资产按项目分块委托，增强其对项目经营者的自主选择权，由此以强化优势分工、分散项目风险以及多经理人绩效竞争，促进经营机制创新和经营绩效提升。

三、湄潭县农村股份经济合作社的双层治理结构

2015年湄潭县被确定为全国29个农村集体资产股份权能改革试点县之一，探索了“确员定股东、确权定资产、确股定归属、确管定经营、平台定市场”的“四确五定”改革路径，初步建立起了“权属清晰、权能完整、经营有序、流转顺畅”的集体资产经营管理制度。2016年9月，湄潭县率先在15个镇16个试点村的基础上，整县全面推进赋予集体资产股份占有、收益、抵押、担保、有偿转让和继承等六项权能的综合改革。2016年9月8日县政府决定整县全面推进赋予集体资产股份占有、收益、抵押、担保、有偿转让和继承等六项权能的综合改革。截至2019年8月底，全县成立了120个股份经济合作社、912个分社，全县各村（居）清理出的9329宗2221828.84亩土地类资产、119宗350.57亩商铺类资产、422.1233万元集体积累资金以及部分政府项目资金（3）也折股量化给集体成员，已全部实现量化确股，向11.7592万户、44.3001万名集体经济组织成员发放了股权证书，并结合产业发展探索了不同模式的集体经济发展道路。从具体实践上看，集体产权改革后湄潭各村集体产业经营均不同程度自发走上了内部共识决策和外部入股合作经营的分层治理道路，本文将以湄潭3个村股份经济合作社为案例解析集体经济的分层治理机制。

（一）建立集体统一意志的内部决策机制，实现分层决策下的统分结合经营

确立统一经营、共享收益的制度基础，以分层代理决策机制凝聚发展共识。集体资产以户为单位的股份量化是以集体资产的完整性为前提的，成员只是按股权比例享受资产收益分红（4），而不能索取和分割资产。集体资产经营管理权采取双层代理决策方式，由选举产生的董事会代理行使对集体资产的统一经营管理。以原生产队为推选单位，每户确定一名股东户代表参加股份经济合作社股东代表推选。股东代表人数按股东户代表（5）总数的5%～10%确定，并分配到各推选单位；各推选单位根据应选股东代表的人数，组织2/3以上的股东户代表推选出各自股东代表，再由股东代表选举产生董事会。为确保村集体资源的统筹协调，使村集体经济发展与社会事业相互支持促进，湄潭县原则上要求村股份经济合作社的董事长由村支书担任，强化基层党组织对村政务和经济工作的全面领导，监事长由村监委会主任担任，形成村股份经济合作社和村两委既相互独立又有机连接的机制。这即是建立了行政指导下的民主化资产管理机制（仇叶，2019）。以此分层代理决策机制有利于推选出识大体、顾大局的股东代表和董事会成员（6），支持形成公心决策和集体共识。按照股份经济合作社章程规定，一般集体提取20%～50%公积金和公益金确保集体资产积累和公共福利事业发展。在此内部治理机制下，大部分村都达成“先积累发展，后分配红利”的发展共识。比如龙凤村在2017年底分红时股东代表一致要求将分红留存支持集体发展，湄江居委会将集体提留比例确定为60%，并且2017年底股东代表一致要求将实际分红比例降为12.5%。

股份经济合作社将集体资产集中统一管理，有利于对村庄进行整体规划、合理布局系统打造，推动村庄环境和产业基础设施的优化升级，促进资产资源的优化整合利用，以集体经营性资产与资源性资产互补支撑实现整体价值的最大化。以金花村和龙凤村为例，这两个村以农旅结合发展为方向，整合集体土地、政府项目、企业投资等资源完善了村内道路、污水处理、停车场、旅游配套设施等基础环境建设（见表2）。比如，金花村是县旅游公司投资推进旅游基础设施建设；龙凤村是引入美丽茶园公司投资改造生产基础设施、统一部署生态防控体系、建立标准化生产操作规范，将茶园改造为符合欧洲生产标准的生态茶园。农户在现代化生产理念、统一规范和服务下自主经营创收。茶园是在企业的整体生产规划下采取反租倒包的方式再分包给各家农户种植、采收，企业再订单收购，农户经营茶园的收益每亩5000元左右；农家乐和民宿由村旅游专业合作社统一安全卫生标准后，各家自主经营，散客各家自行接待，团队旅游则由集体统一协调安排接待服务，经营收入全部归各家庭所有。集体统一经营资产使村内各类资源在功能布局上有机协同，创造了资源综合利用价值和整合效率；家庭在统一规范下的自主经营充分发挥了生产自激励机制，实现了生产监督成本最小化和生产效率最大化。通过这种统一规划管理与农户自主参与经营相结合，建起有效组织的产业发展平台，充分发挥了集体资源整合效率和个体自主生产效率优势。

在明晰集体成员的资产权益基础上，以发展为目标开展集体内部自愿合作和对外开放合作。一是集体成员权的有条件开放。考虑到村集体发展需要人才的支持，股份经济合作社章程设置了非本村户籍人员申请获得成员权的开放条件。比如，龙凤村规定非本村户籍人员经过2/3股东代表同意，交纳5万元的基础建设基金后可以获得成员股。二是集体成员以自有资产参与经营合作。已分到户的茶园、水田、旱地、林地、荒地以及房屋，按约定流转价格统一流转到村集体股份经济合作社后，集体整体规划整理招引项目，组织农户参与合作经营。合作方式既有股份合作，也有普通的租赁经营合作。比如，金花村将流转土地折合为各家持有的保底分红的资源股，龙凤村流转土地不作为集体成员股份分红依据，而是按合同获得土地流转租金。部分有条件的村还设置了资金股，村民自愿出资入股筹集资金，支持村集体股份经济合作社的投资发展。比如，金花村大清沟分社募集现金股84.7万元，村集体内部形成了成员股、资源股、现金股相结合的多元股份合作模式。三是吸引外部企业合作经营。以村股份经济合作社为平台招商引资，通过资产租赁、股权合作、联合开发等方式推助产业发展。龙凤村将土地集中流转整理后招引9个企业项目进驻经营，企业除支付给农户土地流转费外还需要向村股份经济合作社缴纳综合开发费。金花村大清沟分社采取股权合作方式发展旅游产业，在七彩部落项目中，大清沟分社与县旅游公司的股权比例分别为49%和51%，在游乐场项目中集体占股20%。四是集体股份经济合作社联合抱团发展。湄潭县正在整体推进37平方公里的翠芽27度景区的综合开发，由3个核心村的村股份经济合作社以集体资产入股，政府、县旅游公司投资联合开发，比如龙凤村和金花村初步约定的占股比例为7%和5%，集体共享发展收益。

（二）探索外部资产专业经营制度，提高集体资产管理水平

专业经营能力的提升是确保集体经济发展壮大的关键。集体产权制度改革将产权主体和收益分配机制明晰后，为所有权与经营权的分离奠定了重要的制度基础。股份经济合作社积极探索以董事长聘任、股东代表认可的方式遴选总经理，组建专业经营队伍，并让渡一定的剩余索取权激励经理人最大程度提升集体资产经营价值。湄潭县的上述三个典型代表村一致认同了建立专业经营制度的重要性，但在总经理和经营团队的组建上选择了不同的方式（见表3）。

一是集体内部选任经理人以强化对集体利益和发展主导权的控制。湄江居委会股份经济合作社选任了本村内有外出经历和经营经验的集体成员担任总经理，以确保兼顾集体福利和成员就业的保障性目标。因为其经营主要是对成熟物业租赁的日常管理，对经营者企业家才能的要求不高，因而尚没有给予剩余索取权激励的必要性。金花村大清沟村民小组与县旅游公司合作开发“七彩部落”旅游项目，之前是县旅游公司经营，由于其专业能力强获得较好的经营绩效。但村集体成员要求索回经营权而逼其退出经营，现在由股份经济合作社自己经营，受制于自身能力、眼界以及村内部人规范管理难的问题，经营绩效明显下降，该项目的经营价值难以充分发挥。大清沟分社理事长也认为最好的方式仍是聘请职业经理人来帮助管理，拟聘请湄江街道工作人员参与管理，并计划对经理人给予经营收益10%的提成。

二是与招引的优秀企业家“背靠背”整体谋划发展。龙凤村选择了流转本村土地的美丽茶园公司经理担任村股份经济合作社的总经理，委托其组建管理团队负责集体资产的经营，经理人团队可以获得经营价值增值收益20%的分成收入。其好处是集体可以依托产业渠道创造出资源商品化和资本化新形式，产业资本则可以借助广阔的集体资源丰富拓展产业形态。其总经理计划利用集体资源性资产以及农民宅基地住房发展康养、旅游、避暑等综合服务，以生态茶园为基础采用认购“茶园主”的新方式为大中城市中高消费群体提供观光旅游、采茶制茶体验、生态茶叶及其衍生制品等一系列产品和服务。这种新型经营模式是一般集体内部成员想不到、也办不到的。因为该公司的产业在村内，对这一经理人而言其激励不仅是龙凤村股份经济合作社许诺的收益分成，更大的收益来自于集体资源性资产整合后将对其自身产业项目带来多元化的综合收益增值。

四、结论与启示

我国农村集体产权改革已从试点进入了全面推广阶段，更需重点考虑股份量化到户后集体经济如何发展壮大，以有效率的制度安排促进集体经济融入市场、充分释放活力，应完善集体经济分层治理机制，为集体经济发展开源赋能，促进集体经济发展壮大和集体成员集体股权收入增加。

第一，加强维护集体资产的统一性，保障集体经济积累壮大。加快推进农村集体经济组织立法，明确规定集体资产是集体成员共同所有，具有统一和不可分割性，集体成员以其量化确定的资产股份比例享受集体资产收益的分红。集体成员有维护集体资产整体性、集体经营统一性、社区关系稳定性和集体公共利益的义务。合理确定集体积累和成员分红的动态关系，处理好集体长期发展和成员持续收益的利益平衡。为保障集体的积累发展和防范集体经济经营风险，应规定集体经济组织必须从净利润中提取不低于10%的法定盈余公积，只有当盈余公积积累超过集体资产50%后可以不再提取；集体通过征地、集体土地出让、建设用地指标交易等方式一次性获得的土地补偿收入只能用于积累发展而不得用于分红。对于集体资产较少、集体经济较薄弱的村集体经济组织，应当加强集体积累、扩大集体公积比例。

第二，基于所有权和经营权的分离，建立和完善分层治理机制。按照所有权、收益权和经营权分置的思路，明确股份经济合作社代表所有成员行使集体资产的所有权，做实集体所有权；明晰集体成员按照其所拥有的集体资产股份份额获得集体资产收益分红的收益权，保障集体成员的收益权；授权股份经济合作社董事会聘任的经营管理层行使对集体资产的经营管理权，放活经营权。基于集体资产产权权束的分割，将集体资产的社会属性与经济属性分离，引导建立集体内部成员资产权益管理与外部合作经营适度分开的分层治理机制。集体内部以民主协商、公开经营、公平分配、公益保障为基础强化集体凝聚力、达成集体发展共识，有效降低集体资产运用的交易成本；集体外部经营团队基于集体经济组织对经营权的充分授权和绩效激励约束合约，按照现代企业制度规范治理、独立经营，灵活参与市场活动、充分释放集体资产活力。

第三，基于分层治理隔离风险，通过开放合作创新经营模式。在保障集体发展主导权的前提下，积极探索股份经济合作社以部分或全部资产独立出资或入股合作经营，通过开放合作吸引人才、整合资源、抱团发展，按照现代企业制度规范治理、独立经营，增强集体经济的实力与市场竞争力。

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[24]陈锡文.从农村改革四十年看乡村振兴战略的提出[J].行政管理改革，2018（4）：4～10.

[25]王振标.论村内公共权力的强制性——从一事一议的制度困境谈起[J].中国农村观察，2018（6）：12～25.

[26]赵翠萍，侯鹏，刘阳，余燕.传统农耕村的土地股份合作社实践——豫省L村案例[J].农业经济问题，2018（12）：86～94.

[27]米勒.管理困境[M].格致出版社，2014：233.

注释:

（1）截至2019年的第四批试点改革部署，已有15个省份整省试点、89个地市整市试点、313个县整县试点。

（2）两者相似之处包括：团体享有所有权；个人须先成为团体成员，然后才能享有团体财产权益；团体具有财产的管理和处分权，而个人具有使用和收益权；个人不得请求对团体财产进行分割等（于飞，2014）。

（3）包括农业部一二三产业发展项目资金200万元、县财政局资金2000万、县扶贫办资金900万、农牧局资金180万元。

（4）隶属的原生产大队、原生产队有较多独立资产的，应以原生产大队或原生产队为单位设立分社，分社资产实行单独核算，收益分红由分社股东享受，经营管理由村股份经济合作社统一负责。

（5）每户推选一名代表成员参与推选股东代表。

（6）从本文调查的三个村来看，村小组组长都是股东代表，村民代表也大部分是股东代表，比如龙凤村63个村民代表中50个是股东代表。