基层治理中的“说服”：一种非正式治理行动的研析

作者：鹿　斌  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《江海学刊》 2020年第3期  发布时间：2020-07-14  浏览次数： 3213次

【摘　要】说服行动是基层治理主体依托既有关系结构，综合运用基层治理资源与规则，以互动对话的形式引导或改变治理客体行为的一种行为方式。在基层治理实践中普遍发生的说服行动并未受到应有的重视。它的产生受到文化因素、社会因素、制度因素三个方面的影响。说服行动的运作逻辑呈现为“正式制度下的非正式运作”模式。基层干部在受到正式制度约束和激励的前提下，依据非正式制度、运用非正式资源、依托非正式关系开展说服来实现治理目标。说服行动不仅有利于提升基层治理有效性，而且能够突破技术治理的局限，实现合法性再生产，并有助于构建社会治理共同体，推动基层治理创新。

【关键词】说服行动；非正式治理；基层治理；制度的非正式运作

一、问题提出

随着社会治理和服务重心向基层下移，基层干部（本文指居（村）委会中的社区（村）干部）的作用日益突出，使得基层治理的有效性在很大程度上依赖于基层干部的治理行动。然而，行政吸纳的事实呈现和基层冲突的日益加深，往往导致他们深陷由上而下的行政压力和由下而上的社会压力所编织的双重压力情境中。为寻求自洽，基层干部常常奉行策略主义，运用非正式治理行动就成为理性而有效的选择。因此，非正式治理行动成为近年来学界关注的焦点，甚至成为解读基层治理运行逻辑以及治理有效性问题的切入点。

非正式治理行动“是一个相对概念，主要指与国家主导下的正式规则不完全一致的社会治理形态”[1]。相比于传统基层治理中依托权力的“硬性”治理方式，非正式治理行动体现的是一种“柔性”治理方式。在这一行动中，基层干部往往利用人情、面子、私人网络等非正式治理资源，“功利性地将各种方法、技术、规则、手段和策略引入基层治理之中”[2]，以达成治理目标或落实政策方案。尽管缺乏充足的合法性，非正式治理行动依然成为基层治理中不可或缺的行为方式。其中，说服行动即是一种普遍存在的、具有典型性的非正式治理行动。与其他非正式治理行动不同，说服行动是基于互动形式，策略性地运用语言、情感、行为等要素达成某种共识的过程。如果说其他非正式治理行动是根据治理情境而选择的“一次一用”的行为，那么说服行动则是基于既有关系结构的一种常态化互动治理方式。在国内学界，对说服的关注主要集中于传媒心理学和思想政治教育领域，将其视为“通过信息符号的传递以非暴力手段去影响他人或群体观念和行动”[3]的一种方式。反观西方学界，有关说服研究早已渗透到民主政治和公共政策研究领域。在民主政治研究中，说服被视为“一种政治任务”[4]，是公众自由表达权利和意志的重要体现。例如在政治选举活动中，为克服由于问题复杂、利益分散以及普遍冷漠所造成的选举弊病，说服即扮演着重要的角色[5]。通过在公共场所进行政治演说，说服者以某种演说形式、风格和修辞来发表见解或传递信息，从而在特定情境中与听众产生共鸣，以影响他们的信念方向[6]。因此，说服与民主制度密不可分，甚至可以说，西方民主制度的实践过程即是说服行为广泛延伸的过程。对于任何民主国家来说，说服既能够限制政府以一种损害自由和平等价值的方式来沟通，也能够提升政治制度合法性，从而解决诸如政治透明度、价值接受度、尊重以及政治选举中的利益分散和民众冷漠问题[7]。而在公共政策研究中，说服则是一种政策技巧或手段，“能够通过符号塑造意义的论证过程，影响参与者之间的互动状态”[8]。实践证明，“相比于立法或强制的方式，民众对政策的接受更倾向于通过说服的方式来提升”[9]。因为说服呈现出平等自由对话机制而不包含任何强制性，有利于政策合法性和有效性提升。当然，政策说服并非始终有效，说服信息来源、个人认知、叙述策略、个人责任、政策目标等[10]都会显著影响政策说服的效果。

总体来看，国内学界对说服行动的关注略显不足，已有研究尚未渗透进基层治理领域。而西方学界也仅将说服视为一种用于宣传、鼓动民众的政治技术或政策手段，并没有在治理视域下考察说服内涵、运行机制和治理价值。事实上，“说服是一种非常具有吸引力的治理选择，因为它能够避免对强制力需求并为成本高昂且难以实施的制度提供潜在的替代方案”[11]。因此，说服行动所具有的独特的运行逻辑和价值值得我们重视和探究。本文作为一项规范性研究，将立足于我国基层治理实践，深度剖析说服行动现象。在对说服概念、性质等基本层面探讨的基础上，从制度角度研析说服行动的运行逻辑，并深度识别说服行动对基层治理的价值内涵。由此推动说服研究向基层治理领域渗透，拓展基层治理视域下非正式治理行动的理论范畴。

二、说服行动：概念辨析与缘起

何谓说服？加斯（Gass）认为：“说服是在既定交流情境下创设、强化、塑造或消除某种信念、态度、意图、动机或行为的一种活动。”[12]褚松燕认为：“说服是整个公共政策过程中利益相关主体在一定情境中通过语言、策略、理性和情感等的沟通达成某种合意的行为。”[13]吴国庆认为：“说服包括陈述论据和事实、做结论和说明所推荐行为方式的积极效果，所有的一切都是为了使受众相信并且按照这种行为方式行事。”[14]从这些定义中，我们可以获取对说服行动的一般认识。说服本质上是一种寻求改变行为的方式，说服者和说服对象通过语言、规则、情感等要素交换的互动方式，使说服对象能够按照某种既定的要求或目标行事。在治理视阈下，我们可以将说服行动定义为：基层治理者依托既有关系结构，综合运用基层治理资源与规则，以互动对话的形式引导或改变被治理者的行为，使其遵从既定的要求或目标。在实践中，说服行动具体体现为基层干部对民众的说服过程。基层干部为完成治理任务，在治理权力有限、正式资源短缺、合法权威不足的条件下，依托既有的社会关系网络，综合运用人情面子、私人网络、道德规范等非正式资源，以面对面互动的说服方式，改变民众的行为选择。最终通过一种“人性化”的“软策略”贯彻国家意志，实现治理目标。在实施基层自治后，基层干部在制度上断开了与国家间的联结，这意味着他们不再具备借助行政权威去完成治理任务的能力。况且，民众主体性的提升使得采取单向度的威权治理模式行不通了。为此，非正式治理行动成为基层干部的理性选择。从治理效果来看，这种行动的确能够在一定程度上完成某项治理任务，缓解基层干部的压力，以保证在政府和民众之间寻求自洽。然而，治理任务的完成并不能掩盖非正式行动中的自主性，更不能忽视行动中对原治理原则、目标、内容的擅自修改甚至是背道而驰。这事实上使非正式行动深陷政治风险和合法性危机之中，进一步加剧了社会基础性制度建设的不稳定性。相比而言，同样作为非正式治理行动的说服行动既可以消除对强制权威的治理需求，也能够在基层干部和民众之间建立一种互动关系。更重要的是，说服行动实际上能够展示出基层干部在兼顾政府治理要求和维护民众权益下如何有效达成治理目标的行为过程。具体来说，说服行动的特征体现在以下四个方面：

第一，基于对话的互动方式。在形式上，说服行动是说服者与说服对象之间以话语为媒介而形成的互动方式。说服行动所呈现出的相互性特征，为基层干部和民众的主体性确认提供了必要条件。一方面，民众在说服过程中充分行使话语权，通过表达个人意志、维护个人利益持续确认着自己的主体性身份；另一方面，基层干部在与民众的互动对话中不断强化联系，试图通过增进相互性来获取社会认同，以改善“国家退出”后所造成的合法性资源流失的窘境。

第二，基于关系的运行过程。说服行动作为一种基于对话的互动方式，是以关系为前提条件和运行基础的。并且，由于基层社会中制度性或正式关系网络不成熟，说服行动实际上更多依靠既有的私人关系网络展开，诸如托关系、找熟人、铺路子等。与此同时，说服行动也着眼于关系的建立和维护。其目的即在于根据一定的规则调节人与人、人与群体之间的关系，化解矛盾和冲突，进而实现基层治理的目标。值得注意的是，中国社会以关系为取向的基本特质，无疑为说服行动呈现奠定了坚实基础。

第三，基于控制的策略行动。基层干部为完成治理任务而选择的策略行动，常常以修改、模糊、变通甚至牺牲某些政策内容为代价。行动过程的随意性不仅会导致行动异化以及正义缺失，而且最终会威胁基层治理的有效性和可持续性。根据定义，说服行动的目标是要使说服对象按照既定的要求行事。这表明说服行动是一种落实治理要求的非正式治理行动，体现的是基层干部所具有的贯彻国家意志的实际能力。因此，基层干部往往在目标控制或责任约束的前提下，开展说服行动。

第四，基于满意的人本治理。基层治理的根本目标是解决人民群众最关心、最迫切、最现实的社会问题，让人民满意。在说服行动中，基层干部通过与每一位群众、每一户家庭的互动对话，在贯彻国家意志和回应民众诉求的不断调适中，将相关治理要求或政策内容精准落实到每个人身上，既让人人参与基层治理，也让基层治理的成果由人人共享。基层干部基于既定的社会关系结构，借助人情、面子等非正式资源，以互动对话的方式说服民众改变行为或态度，无疑体现出对“人本”价值的坚守与贯彻。

从缘起上看，说服行动的产生事实上受到文化因素、社会因素、制度因素三个方面的影响。在文化因素上，中国传统文化所强调的“和合”理念，如求同存异、不伤和气、有事好商量等，依旧深刻塑造着当下基层治理中的行动方式。当面对利益冲突时，基层干部对于使用“硬”举措会十分谨慎[15]，往往坚持“君子动口不动手”的原则，尽量把“话”说明白、把“理”说透彻、把“责”说清楚，民众理解了、气顺了，也就懂得妥协和支持了。说服行动正是契合了“和合”文化才得以延续，也正因如此才能够成为具有中国特色的治理方式。在社会因素上，现代化进程虽然有助于独立人格、主体意识的塑造，但也会导致基层事务“不规则且往往细小琐碎，利益密度低，重复性差，发生频度也很低”等问题[16]，从而陷入碎片化、原子化困境。在这一情况下，正式的规则和程序很难起作用。相反，作为非正式治理行动的说服却十分有效。基层干部通过与民众面对面、一对一的对话，能够以个案化的方式应对利益分化问题，并能够促使分散的个体最终达成共识。即便这一行动方式可能存在低效的问题，但的确是一种实现基层聚合的有效方式。在制度因素上，基层协商民主制度在实际运转中依然存在一些问题，如形式化倾向、弱势群体表达受阻、协商理性不足、参与冷漠与责任感缺失等。而说服是一种具有民主协商色彩的非正式治理行动，能够成为正式协商制度的有效补充。一方面，民众有机会自由而平等的表达诉求、陈述理由；另一方面基层干部能够积极回应民众诉求，认真考虑其正当性，从而在尊重民众偏好的基础上影响民众行为选择，达成治理目标。

总之，说服行动的产生是多种因素共同作用的结果。作为一种独特的非正式治理行动，说服恰能适配当下基层治理的现实要求，成为基层干部在双重压力下寻求自洽的有效行为方式。

三、说服行动的运行逻辑：正式制度下的非正式运作

在基层治理中，说服行动是如何运作的呢？当我们深入实践来具体考察说服行动过程时会清晰地发现，制度构成了其运作的基本命题。依据新制度主义理论，“要理解人的行为内涵，必须要研究社会制度结构”[17]。这里所指的制度既包含正式制度也包含非正式制度。制度塑造着行动者的偏好、目标以及实现目标的手段，即处于一套制度体系的特定位置，决定了行动者的权力义务关系及与其他行动者之间的相互关系，从而也决定了行动者对自身利益的界定方式和实现方式。说服行动作为基层治理中一种非正式治理行动，其运作过程事实上受到正式制度和非正式制度的共同影响，可以被视为“正式制度下的非正式运作”过程。

尽管基层自治组织在法理上保持着与“行政”之间的制度性距离，但“行政发包”模式的事实设定，迫使其不得不承担大量的行政性事务，从而异化为行政体制的“代理人”。为此，政府得以通过法律、制度、政策的直接移植在基层社会中再建“类行政化”的命令模式和评价体系，将基层干部控制在诸种程序的行为框架之内。一方面防止乱作为、不作为现象，另一方面则是监督和激励对国家意志的贯彻落实。可见，对于具备“行政化色彩”的基层干部而言，法理上的自治行动在实践中却受到正式制度的约束和激励。约束体现在对正式制度的遵守、对国家意志的贯彻以及政策目标的实现；激励则体现在绩效考核与评价基础上的领导重视以及职位升迁。因此，说服尽管是一种非正式治理行动，却并没有脱离正式制度而存在，依然受到其约束和激励。不过，基层干部并非完全遵照正式制度，也无法完全遵照正式制度来开展说服行动。这并不全是因为说服行动具有非正式特征，而是主要在于正式制度在基层治理中存在着适用边界。一方面体现为理性与非理性的冲突。正式制度是基于理性而制定的明文规则，而它所要规范的社会秩序以及秩序的主体却往往是非理性的，受到诸如惯习、感情、道德等要素的影响。因此，基层干部在开展说服行动时，直接应用理性的正式制度往往会与非理性的主体相冲突，导致说服失败。另一方面则是刚性与柔性的抵牾。正式制度的理性设计为执行者提供了严格的执行程序、明确的惩戒内容甚至是强制性举措。但在说服行动中，基层干部通常不会说“狠话”，也不会轻易动用强制举措，而是运用相对平和的对话、讨论、商议等方式柔性贯彻国家意志。毕竟基层干部的工作更多地需要获得民众的支持才能顺利完成。如果僵化地执行制度内容或是频繁地使用强制手段，不仅会遭到民众反抗而引发矛盾，也会搞僵人际关系而影响个人生活。在正式制度无法发挥作用的情况下，非正式制度反而成为说服行动的运行依据，规范和指引着行动中的基层干部。其中，“情”与“理”发挥着重要作用。

“中国社会可以被预设为一种情理合一的社会”[18]，中国人的行动即是一种依据情理的行为过程。“理”在传统文化中是指“天理”，是自然的运作规则。它不以人的认识和能力改变而改变，人只能无条件顺从。当下，虽然这种绝对的“天理”已在思想进步中得以祛魅，但由情感、道德、惯习扩充和延伸而形成的“理”依然成为共同体内部所认同和理解的社会规则。甚至在具体应用正式制度时，也需要将其转化为一种“理”，或者说至少要以“理”的形式来进行表述才能发挥作用。否则，正式制度要么陷入与“理”的冲突，要么得不到认同而“无用武之地”。这似乎契合了中国人所独有的一种“理解法律必得牵扯上情理的特殊情愫”[19]。在说服过程中，“以理说理”“以理服人”“依理而行”显得更为生动。面对正式制度失效的窘境，基层干部通过自主运用基层社会内部的非正式制度，以共同认可和接受的“理”说服民众。实现“以理服人”，即是将相关政策问题或治理任务与实际生活相勾连，并以平和的态度、朴实的语言说明问题和要求，坚决避免行政命令式的强行灌输，以增强民众的可接受性。即使出现反对意见，也能在认真听取和民主讨论的基础上，从彼此认同的立场、观点和想法出发，将问题与民间的道理、情理、事理相融汇。通过由政策专业性向世俗性的转化，把问题讲透彻，把道理讲明白，把内容讲全面，把事实讲清楚，让民众能够在认同的基础上自觉改变行为、贯彻国家意志。说服行动“以理服人”的过程表明，基层干部的实际治理行动能够超越正式制度的边界，依据共同体内部的非正式制度，调整行动过程，提升治理有效性。

如果说“理”是一种说服规则，那么“情”则是一种说服资源。说服行动既要“依理而行”，也需要“以情而动”。换句话说，说服行动的运作过程不仅依据非正式制度，也利用非正式资源。对于基层干部而言，“资源是否充足而有效，直接决定着组织能力的大小和组织目标的实现程度”[20]。长期以来，国家权力的强势介入和主动建构，赋予了基层干部丰富的制度性资源，如基于国家权力认可的合法性资源、基于法律制度供给的规范性资源、基于税费收取的物质性资源、基于公共资源控制的配置性权力等。然而，随着基层自治的深入推进和国家权力的逐步退出，基层干部所拥有的制度性资源“贮备”大规模流失，导致在治理过程中，尤其是依然要承接大量行政事务时显得“力不从心”。为此，基层干部不得不更多地从社区内部寻找和挖掘本土性治理资源。由于“基层社会是一张纵横交织的人情网，基层组织的权力运作必须要讲感情、讲人情、讲面子”[21]，因而基层干部广泛应用面子、私人感情、人缘等“人情”资源来助推说服的实现。人情资源的注入，使得基层干部在开展说服中能够摆脱纯粹工作关系所形成的严肃交往，在一种充满“人情味”的互动中形成彼此关照、互相体谅的义务。无论是基层干部还是民众，在开展对话和做出决定之时都会自觉地照顾对方的面子、感情而给予支持或作出让步。进一步而言，基层干部在说服行动中利用“人情”资源改变民众的态度或行为事实上产生出了一种“权力”。只不过这种权力不是由组织赋予的，也不是制度规定的，而是基于人情关系互动所形成的一种“软权力”。虽然这种权力不具备强制性，但人情底色却使其对他人的影响深远持久、潜移默化。正是基于这种“权力”的出现，基层干部获得了治理行动中的日常权威。

在说服行动中运用“情理”，实际上在背后隐藏着以“关系”为基础的运行框架。这种“关系”并非是具有“公”性特征的制度关系或正式关系，而是既有的、个人的社会关系。社会关系是基层社会的清晰特质，每个人都处于特殊的关系网络之中。这不仅构成了个人在社会中的资源基础，使其能够从中获得满足自身需求的各种资源，如人情、权威、机会、信息等，也能够由此形成人与人、人与群体之间的相互联系。从基层治理的意义上看，社会关系的相互性为说服行动产生和扩展提供了现成的运行框架，将基层干部和民众天然地放置在互动场域之中，形成彼此对话交流的常态机制。同时，社会关系的结构形式也深刻影响了说服策略的选择。在以“差序格局”为特征的关系结构中，由于亲疏远近关系的存在，基层干部的说服策略往往遵循“先近后远，先易而难”原则。首先从自己的亲朋好友、左邻右舍开始行动，按照亲疏关系，由内而外、层层递进。当遇到不熟悉的或关系一般的人，则会运用迂回说服、间接说服方式，动员亲属或朋友帮助说服。因此，既定的社会关系构成了说服行动的运行框架，其结构特征则影响着说服的策略选择。相反，说服行动通过互动对话、相互理解和支持也能进一步巩固既有的社会关系或拓展新的社会关系。这不仅有利于建构良好的干群关系，也能为未来基层治理顺利开展埋下伏笔。

概而言之，说服行动的运作逻辑呈现为“正式制度下的非正式运作”特征。基层干部的行为在受到正式制度约束和激励的前提下，为适应基层治理情境，依据非正式制度、运用非正式资源、依托非正式关系来实现治理目标。这无疑构成了当下基层治理中最生动、最有趣、最现实的治理实践。

四、说服行动的价值：在基层治理创新中的识别

说服行动遵循正式制度下的非正式运作逻辑，通过创造彼此间的互动过程而柔性贯彻国家意志，这对于提升基层治理有效性具有重要意义。其实，说服行动的价值并不止于此。从基层治理创新的角度看，这一价值内涵更为丰富和具有深度。

首先，说服行动突破了技术治理的拘囿，使基层治理更具亲和性与民主性。改革开放以来，为尽快走上法治化轨道，政府行为模式实现了“从总体支配到技术治理”[22]的演变。一方面，技术治理的程式化行动特征为基层干部的每个行动环节和步骤都设定了程序、规则和条件，以约束其在既定的框架内行事。然而，基层社会的复杂性和非规则性，使得基层干部并不能机械式地“照章办事”，程式化行动事实上并不符合纷繁复杂的经验事实。另一方面，“技治主义倾向”[23]引导基层干部在治理过程中过于倚重专家和专业知识，错误地将民众参与视为治理的成本而大胆地予以消除。事实证明，技术治理呈现的程序性、科学性特征不仅不是基层治理有效性的充要条件，反而由于缺乏弹性和民主而容易引发民众不满。与技术治理不同，作为一种非正式治理行动，说服行动仅在行动目标和责任上受到约束，更多地基于非正式制度，依理而行、以情而动。情与理既不是行为准则，更不设定行为程序，只是通过情感注入、说明事理引导作出正确的选择。基于非正式制度的行动过程赋予基层干部很大的行动弹性，能够依据具体治理情境而灵活应变，策略性地实现治理目标。事实上，基于情理的非正式制度也具有约束功能，只是这种约束扎根于具体的社会经验，楔入基层社会的文化机制之中，能够受到共同体成员自觉认可与遵循，从而消弭正式制度中的“强硬”和“冷酷”色彩，赋予说服行动更多的人情味与亲和力。与此同时，说服行动本身也代表了一种平等、开放、自由的互动过程。依托既定的社会关系网络，基层社会中的每一位民众都可以参与进来并与基层干部开展直接对话。这一过程中，基层干部固然需要引导民众行为、贯彻国家意志，但民众也同样获得了表达诉求的机会。更重要的是，通过说服行动既能够增进干群互动以打破主体间的僵化关系，也能够培养理性的公民以提升参与水平，从而为推动基层社会理性政治和协商民主的发展奠定基础。可以说，说服行动彰显出了民主基础上的真实科学性，突破了技术基础上的有限科学性。

其次，说服行动能够实现合法性再生产，增强基层治理权威。随着国家权力的逐步退出，基层干部依托于行政力量的“庇护型合法性”越发式微。同时，基于基层民主选举的“内生型合法性”也因制度困境而受损。合法性困境直接影响了基层治理有效性，这是亟待解决的难题。值得肯定的是，“说服对于维系政权合法性已经获得了广泛共识”[24]。在基层治理中，说服行动能够实现合法性再生产并呈现出一条清晰的路径：说服行动——次优目标实现——相互承认迁移——合法性再生产。在正式制度的目标和责任约束下，基层干部试图通过说服行动将治理任务或公共政策落实下去，以贯彻国家意志。然而，“民众普遍具有社会偏好，社会偏好会激励人们偏离纯理性自利行为的路径，展示出个人的丰富性和多样性”[25]。因此，理性的基层干部其实并不追求最优目标，而只追求各方相对满意的次优目标。他们清醒地认识到，要想成功地说服民众，情与理的运用只是一种手段，归根结底是以获得实惠的满意为前提的。只是情与理的运用能够将这些行为以柔性的方式控制在正式制度允许的范围之内，以符合总体治理预期。以各方满意为基础的次优目标的实现助推了相互承认的转移。基层社会尽管受到现代化的解构，但基于感情、关系以及社会地位所决定的认同依然被视为理所当然的社会基本范畴，它内在地包含着普遍承认。只是这种承认是生活化的相互承认，并不直接构成基层治理中相互承认的内容。但生活化的相互承认可以在一定条件下向基层治理中的相互承认转化，其条件即是满意原则。生活化的相互承认在说服行动开展之前就已明确了互动双方的社会关系，为说服中有针对性地运用情理资源界定了范围。而说服行动中满意目标的达成不仅巩固了既有的生活化的相互承认，而且实现了向基层治理中的相互承认的迁移。获得实惠的民众满足于个人利益受到尊重和维护，继而认可基层干部的行为，再继而承认基层干部的身份和地位。这意味着基层干部在被民众承认原则的基础上实施的治理具有了正统性或正当性，实现了基层治理合法性的再生产。

再者，说服行动有助于构建社会治理共同体，推进基层治理创新发展。党的十九届四中全会指出，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”[26]。“社会治理共同体”概念的提出是我们党对社会治理规律认识深化的必然结果，标志着我们党对于加强和创新社会治理有了更高的实现要求。而说服行动对于重塑基层社会的治理形态，构建社会治理共同体具有重要意义。第一，发挥社会整合功能，实现“人人有责”。“社区是一种按照共同体生活的、自己满足的有机体。”[27]然而，现代化进程却在很大程度上截断了社区内部的关系联结，迫使其从紧密的“共同体”蜕变为松散的“联合体”。说服行动依托既有社会关系和策略性运用情理资源，事实上再次激活了基层社会内部的价值网络，从而修复了在现代化冲击下受损的共同体基础，有利于加强社区团结，增进人与人之间的互信力和凝聚力。第二，吸纳民众参与，落实“人人尽责”。社会治理共同体可以被视为一种多元协商共治的有机体，其突出特征是多元参与、共同协商。而说服过程就是人人参与的过程，通过对民众的广泛吸纳，将每个人带进基层治理的微观场景之中，基于对话、协商、讨论等形式呈现出基层干部与民众间的直接互动模式。虽然说服行动缺乏正式制度的保障，但确实提供了一种开放、直接、灵活的参与渠道，与制度化的参与相比，反而具有一定的优势。第三，提供精准服务，保障“人人享有”。具有社会偏好的个体为基层治理提出了更高要求，需要在考虑公共利益的基础上，尊重并实现个人偏好，保障人人享有、人人满意。说服行动中，基层干部通过与民众面对面、一对一地互动对话，能够了解并回应个性化诉求，并在正式制度目标和责任约束允许的范围内依据个人不同的社会偏好实现利益增值。这种以个案化方式应对社会偏好问题的形式实际上形成了一种精准服务供给模式，能够根据民众多元化需求，提供人人能够满意、人人能够获得实惠的服务内容。

总之，作为基层治理中的一种非正式治理行动，说服行动的呈现并非是脱离现实的演绎和虚构，而是立足于社会现实的选择和运用。基层干部清晰地认识到，依靠强制权力来贯彻国家意志既不具备条件，也难以为继。而通过发挥自主性，挖掘和应用本土性资源，以柔性的方式实现治理目标就成为理想的手段。正因如此，发现和重视说服行动，能够成为解读中国当下基层治理实践的重要“锁钥”。

注释:

[1]梁平：《基层非正式治理的法治化路径》，《法学杂志》2019年第10期。

[2]欧阳静：《策略主义——桔镇运作的逻辑》，中国政法大学出版社2011年版，第12页。

[3]龚文庠：《说服学：攻心的学问》，东方出版社1994年版，第2页。

[4]Corey Brettschneider，“Democratic Persuasion and Freedom of Speech：A Response to Four Critics and Two Allies”，Brooklyn Law Review，2014，79（3），pp.1059～1089.

[5]Thomas R.Nilsen，“Frees peech，Persuasion，and the Democratic Process”，Quarterly Journal of Speech，1958，44（3），pp.235～243.

[6]Reyes A.Obama Bush，（In）“Formality as Persuasion in PoliticalDiscourse”，Journal of Language and Politics，2014，13（3），pp.538～562.

[7]Anne-Marie Brady，“Mass Persuasion as a Means of Legitimation and China’s Popular Authoritarianism”，American Behavioral Scientist，2009，53（3），pp.434～457.

[8]Mick Lennon，“Presentation and Persuasion：The Meaning of Evidence in Lrish Green Infrastructure Policy”，Evidence and Policy，2014，10（2），pp.167～186.

[9]Helen Wilson，George Thomson，“‘Balancing Acts’：The Politics and Processes of Smokefree Area Policymaking in a Small State”，Health Policy，2011，101（1），pp.79～86.

[10]Ruth L.Kamrowski，Stephen G.Sutton，“Potential Applicability of Persuasive Communication to Light-Glow Reduction Efforts：A Case Study of Marine Turtle Conservation”，Environmental Management，2014，53（3），pp.583～595；Maree Scully，Emily Brennan，“Competing with Big Business：A Randomised Experiment Testing the Effects of Messages to Promote Alcohol and Sugary Drink Control Policy”，BMC Public Health，2017.17（1），pp.2～12；Jeff Niederdeppe，Sungjong Roh，“Acknowledging Individual Responsibility while Emphasizing Social Determinants in Narratives to Promote Obesity-Reducing Public Policy：A Randomized Experiment”，PLOS ONE，2015，10（2），pp.1～11.

[11]Stephen Bell，Andrew Hindmoor，“Persuasion as Governance：A State-Centric Relational Perspective”，Public Administration，2010，88（3），pp.851～870.

[12]R.H.Gass，J.S.Seiter，Persuasion：Social Influence and Compliance Gaining，Routledge，2015.

[13]褚松燕、贾路南：《国外公共政策视域中的说服研究及其借鉴价值》，《国外理论动态》2015年第12期。

[14]吴国庆、陈丽玫：《态度改变：说服策略研究的回顾与展望》，《社会心理科学》2008年第6期。

[15]孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇定购粮食收购的个案研究》，《清华社会学评论特辑》，鹭江出版社2000年版，第46页。

[16]贺雪峰：《规则下乡与治理内卷化：农村基层治理的辩证法》，《社会科学》2019年第4期。

[17]James G.March，Johan P.Olsen，“The New Institutionalism：Organizational Factors in Political Life”，The American Political Science Review，1984，78（3），pp.734～749.

[18]翟学伟：《人情、面子与权力的再生产》，《社会学研究》2004年第5期。

[19]霍存福：《中国传统法文化的文化性状与文化追寻——情理法的发生、发展及其命运》，《法制与社会发展》2001年第3期。

[20]杨爱平、余雁鸿：《选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例》，《社会学研究》2012年第4期。

[21]陈锋：《连带式制衡：基层组织权力的运作机制》，《社会》2012年第1期。

[22]渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

[23]肖滨、费久浩：《政策过程中的技治主义：整体性危机及其发生机制》，《中国行政管理》2017年第3期。

[24]Maria Bondes，Sandra Heep，“Conceptualizing the Relationship Between Persuasion and Legitimacy：Official Framing in the Case of the Chinese Communist Party”，Journal of Chinese Political Science，2013，18（4），pp.317～334.

[25]周业安：《行为经济学：引领经济学的未来？》，《南方经济》2018年第2期。

[26]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。

[27][德]费迪南·滕尼斯：《共同体与社会》，林荣远译，商务印书馆2010年版，第9页。